CC BY
90УДК - 347 ЧЕРНЫШОВ В.В.,
ББК - 67 аспирант кафедры судебной власти,
правоохранительной и правозащитной деятельности
Юридического института РУДН
12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ И ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИРОДООХРАННОЙ ПРОКУРАТУРЫ
Аннотация. Основа деятельности органов природоохранной прокуратуры заключается в создании условий, при которых органы и должностные лица государственного и муниципального органов экологического контроля (надзора) не видели бы иного пути, кроме четкого и неукоснительного исполнения норм действующего российского природоохранного законодательства.
Ключевые слова: органы государственного экологического контроля, органы прокуратуры, право на благоприятную окружающую среду, экологических правонарушения.
CHERNYSHOV V.V.,
graduate student, Department of judicial authority, law-enforcement and human rights activities of the Law Institute peoples " friendship University
PRIORITIES FOR IMPROVING AND INCREASING THE EFFECTIVENESS OF ACTIVITIES OF THE ENVIRONMENTAL PROSECUTOR'S OFFICE
Annotation. The basis of activity of bodies of Prosecutor's office of conservation is to create conditions under which the bodies and officials of state and municipal bodies of environmental control (supervision) would not see other way but clear and strict compliance with existing Russian environmental legislation.
Key words: environmental authorities, the public Prosecutor, the right to a favourable environment and environmental offences.
Российский законодатель выдвигает идею о разграничении предмета деятельности природоохранной прокуратуры и органов государственного экологического контроля (надзора). Как указывает А.Ю. Винокуров, «действующее законодательство, регулирующее организацию и деятельность прокуратуры, создает определенные преграды для проведения прокурорских проверок, в том числе и проверок исполнения экологического законодательства на предприятиях, в учреждениях и организациях, такие проверки следует проводить преимущественно органам экологического контроля» [2,
с. 26]. На наш взгляд, наиболее продуктивно интерпретировать эволюцию действующего законодательства в позитивном ключе, как целенаправленный процесс логичного эффективного разделения функций и концентрации прокуратуры на надзорных полномочиях в отношении органов государственного экологического контроля (надзора).
С этой точки зрения перспективы совершенствования прокурорского надзора в природоохранной сфере содержатся именно в плоскости неравновесных статусов прокурора и органов государственного экологического контроля (надзора). В этом
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 1 • 2018
плане вполне в духе норм Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» и в соответствии с идеей разделения полномочий звучит предложение О.А. Пустоваловой о том, чтобы «закрепить в законодательстве императивную обязательность требований прокуроров и следователей, вытекающих из их полномочий, и усиление ответственности за их невыполнение» [8, с. 9].
Таким образом, анализ результатов деятельности органов прокуратуры за последние годы показывает, что органы прокуратуры нередко выступают протезирующим звеном в цепочке правообеспечения, причем замещая как не работающие должным образом органы государственного экологического контроля (надзора), так и общественные — органы местного самоуправления, и структуры гражданского общества.
Социальная значимость прокурорского надзора объясняется тем, что в настоящее время остаются определенные пробелы в работе органов государственного экологического контроля (надзора). Неудовлетворительная компетентность, недостаточная активность, немотивированность, организационное несовершенство, нечеткость в разграничении полномочий разных уровней надзора, неотлаженность взаимодействия между федеральными, региональными, муниципальными структурами природоохранного надзора, а также неразвитость структур гражданского общества не позволяют решать вопросы природоохраны на том уровне эффективности, который достигнут органами природоохранной прокуратуры за долгие годы их работы.
Между тем вопросы обеспечения экологической безопасности не могут быть отложены до тех пор, пока установится режим оптимального взаимодействия всех ведомств, определятся компетенции, будет развито правовое сознание, сформируется организационное ядро гражданского общества, повысится его активность, в регулярную практику войдет требование граждан, предъявляемое к компетентным органам власти и управления, обеспечить свои законные права на благоприятную окружающую среду, когда в обществе станет
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
неприемлемой практика нанесения вреда окружающей среде.
В текущих социальных условиях другой альтернативы замещению органами природоохранной прокуратуры отдельных функций органов государственного экологического контроля (надзора) по осуществлению надзора за субъектами хозяйственной деятельности нет. Однако при этом нельзя не видеть тенденций к изменению ситуации и в пассивной форме продолжать воспроизводить прежние практики.
Необходимо и возможно в деятельности органов природоохранной прокуратуры изменять условия, выравнивая перекос в собственной компетенции в пользу надве-домственного надзора. Необходимыми полномочиями для этого природоохранная прокуратура обладает, применяя к должностным лицам органов государственного экологического контроля (надзора) нормы дисциплинарной, административной, уголовной ответственности за нарушения законодательства, предписывающего им выполнять свои прямые природоохранные обязанности в полной мере и без нарушения прав поднадзорных объектов.
Верное направление и санкции в отношении органов местного самоуправления. Зачастую их действия мотивированы несовершенством межбюджетных отношений, недостаточностью или неритмичностью финансирования их полномочий из региональных бюджетов выравнивания бюджетной обеспеченности. Однако в отлаженном управленческом механизме сигнал о проблеме должен идти по цепочке, чтобы эта проблема системой воспринималась и адекватно отражалась. Сублимация проблемы из одного состояния в другое на низовом уровне без принципиального решения приводит только к накоплению убытка, который получает общество в виде роста угрозы экологическому благополучию, чем усугубляются и без того не идеальные природно-антропогенные условия жизнедеятельности людей.
Применение природоохранной прокуратурой норм, влекущих за собой реальную ответственность должностных лиц муниципалитетов, должно служить побу-
дительной силой для принятия своевременных разрешений экологических проблем на местном уровне.
Решение задач предотвращения и снижения негативного воздействия на окружающую среду положено в основу государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года [7]. Государство обладает широким арсеналом средств регулирования отношений в сфере природопользования, и все же проблема сохранения природы как условия развития человека в России остается актуальной: по данным мониторинга, экологическое состояние многих регионов оценивается как неблагополучное.
В связи с этим актуален поиск путей повышения эффективности деятельности органов прокуратуры в природоохранной сфере. Данные об активности прокуроров на этом направлении выявляют двоякую картину: с одной стороны, мы видим увеличение объема работы природоохранной прокуратуры, умножение количества мероприятий, проведенных прокуратурой в правоохранительных целях; а с другой стороны - фиксацию роста случаев, обстоятельств, оказывающих негативное влияние на природу.
Противодействуя этим правонарушениям, государство задействует: а) законодательство, нормирующее природопользование и охраняющее природные объекты; б) систему ведомственного контроля, насчитывающую 24 только федеральных структуры (как специализированных, так и имеющих в штате специализированные подразделения и персонал), осуществляющих контроль исполнения законодательства в сфере экологии; в) региональные и муниципальные контрольные структуры аналогичной компетенции; г) надведом-ственный надзор за исполнением законодательства в природоохранной сфере, осуществляемый специализированными прокуратурами.
Весь этот институциональный механизм государственного управления призван работать на сохранение комфортной природной среды для жизнедеятельности населения России. В этом сложном меха-
низме прокуратура является важнейшим центром контроля состояния системы природоохраны.
Экологическая полиция выполняла следующие задачи:
• выявление, пресечение и предупреждение правонарушений в области охраны окружающей природной среды;
• установление физических, юридических и должностных лиц, виновных в их совершении;
• обеспечение контроля над экологической безопасностью;
• взаимодействие с государственными природоохранными, санитарно-эпидемиологическими и другими здравоохранительными и контролирующими органами.
В литературе отмечалось, что «экологи в погонах раскрывали все те же преступления, что и сотрудники других милицейских служб, да еще и брали на себя часть функций других ведомств и организаций, например лесничеств» [5, с. 8]. Например, правоохранительные органы Удмуртской Республики в 2010 г. (последнем году существования экологической милиции) выявили 411 экологических преступлений, но только половина из них (206) числились на счету УБПОООС [11]. Как показал анализ деятельности экологической милиции, проведенный контрольно-счетной палатой, эффективность специализации на экологических правонарушениях не ведет к достижению цели - снижению экологических правонарушений.
Оценку деятельности природоохранных управлений МВД вынесли законодатели. Новый закон «О полиции» [10] не предусматривает выделения специальной экологической полиции. В процессе подготовки реформы эти функции были отнесены к разряду не свойственных органам внутренних дел. Между тем необходимость выделения специальных структур в МВД выносится на общественное обсуждение. Вопрос о создании водной полиции обсуждают в Приморье, экологическую полицию предлагают организационно обособить в Санкт-Петербурге, Москве, Перми, Нижнем Новгороде. Наиболее активно эту тему развивают институты гражданского общества.
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 1 • 2018
Один из широко освещаемых резонансных фактов — обсуждение этой инициативы в Общественной палате РФ. «Никто из правоохранительных органов на сегодняшний день не занимается экологической тематикой. Должна быть общероссийская экологическая полиция внутри министерства внутренних дел. Экологическая милиция уже была, ее нужно воссоздать или в -виде межрайонных отделов, или в виде подразделений. В каждом регионе должно быть подразделение экологической полиции», — отмечается на официальном сайте Палаты [13]. В частности, как считает инициатор этого нововведения Б. Новорок, экологическая полиция должна в первую очередь расследовать преступления в отношении животных, которые сегодня неинтересны полицейским уголовного розыска, заваленным делами об убийствах и грабежах граждан. Кроме того, необходимо бороться с постоянно возрастающим числом природоохранных преступлений, например свалками [13].
Эта инициатива не находит однозначного признания в рядах экспертов. В частности, российские парламентарии расходятся во мнениях относительно необходимости организационного обособления в рамках полиции подразделений экологической полиции. Одни считают эту необходимость назревшей, а другие — избыточной мерой [6].
Однако проблема защиты экологических прав граждан весьма актуальна. На это обращает внимание высшее руководство страны. В начале 2013 г., объявленного годом окружающей среды в России, председатель правительства РФ Дмитрий Анатольевич Медведев заявил, что правоохранительным органам следует активнее противодействовать экологическим преступлениям и правонарушениям [1].
Органы МВД, полиция в рамках действующего законодательства проводят мероприятия по пресечению правонарушений в сфере экологии и следственные действия по административному производству. Несмотря на упразднение подразделений УБПОООС, органы внутренних дел в рамках своих полномочий осуществляют охрану прав граждан на благоприят-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
ную природную среду. Эта деятельность ведется по всем направлениям: полиция, сотрудники УЭБиПК МВД и транспортной полиции пресекают незаконную деятельность в сфере экологии, к охране биоресурсов привлекается ОМОН. Таким образом, задействуются все полицейские службы.
Несмотря на это, правоохранительная деятельность МВД в сфере экологической защиты оценивается неоднозначно. В пользу неудовлетворительных оценок свидетельствуют данные о росте правонарушений и сумм ущерба, нанесенного общественным интересам в экологической сфере. Причины - неполнота законодательной базы, проблемы с личным составом органов правопорядка, пробелы в образовании (нет специальных знаний в сфере экологии) и в целом - слабая мотивация к тому, чтобы уделять повышенное внимание проблемам экологии на фоне основной деятельности органов МВД - борьбы с преступностью.
Некоторые исследователи отмечают управленческие проблемы, происходящие при пересечении полномочий многочисленных природоохранных органов разных уровней. Так, Я.Б. Дицевич отмечает «неоднократное перераспределение функций между различными природоохранными органами разных уровней власти, отрицательно сказавшееся на деятельности природоохранных органов по предупреждению нарушений экологического законодательства, в том числе наиболее общественно опасной их составляющей - экологических преступлений» [3, с. 110-112].
2 апреля 2014 г. Президент РФ В.В. Путин подписал Федеральный закон № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» и Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка». Федеральный закон принят Государственной Думой 21 марта и одобрен Советом Федерации 26 марта 2014 г. Федеральным законом, в частности, вносятся изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с которыми
устанавливается административная ответственность за воспрепятствование законной деятельности народного дружинника или внештатного сотрудника полиции, а также за совершение указанными лицами действий, повлекших за собой нарушение или незаконное ограничение прав и законных интересов граждан и организаций.
Нельзя назвать продуманной инициативу институтов гражданского общества, которая перекладывает всю ответственность общества за контроль над природной средой своего жизненного пространства на специальные органы власти. Призывать власть усилить свое присутствие в обществе, охватить сферу экологии контролем силовых органов власти, вместо того, чтобы развивать гражданскую экологическую правовую активность, - это не вполне нормальный путь развития гражданского общества.
Располагает ли полиция всеми необходимыми правовыми, организационными и материально-техническими средствами для того, чтобы эффективно противодействовать преступлениям в сфере окружающей среды, - другой вопрос. Для положительного ответа на этот вопрос имеются множественные примеры успешных профилактических мероприятий (специальные операции «Ель», «Первоцвет», «Путина»), однако в целом на стадии приготовления и покушения органы МВД предотвращают только 5% преступлений [12].
Правоохранительная деятельность органов МВД в сфере экологии также не тождественна природоохранной деятельности. Органы МВД - это исполнитель воли государства, которое охраняет права человека людей и права общества в целом. Правовой аспект здесь доминирующий, он выражается в цели и средствах достижения этой цели.
Правоохранительная деятельность органов МВД состоит в том, что любые посягательства на весь комплекс прав первым делом пресекать, затем расследовать и, наконец, подготовить материалы для суда. Органы МВД выступают главными помощниками суда, и от качества их деятельности главным образом зависит, будут ли пра-
ва граждан защищены от посягательств правонарушителя.
Именно эта правоприменительная деятельность является определяющей в оценке эффективности обеспечения законности и правопорядка. Природоохранное законодательство, по мнению большинства экспертов, вполне отвечает современным требованиям. Правоохранительные органы, а это и МВД, и Прокуратура, как принудительная сила могут повернуть ситуацию в сторону радикального исполнения природоохранного законодательства.
В отличие от органов МВД, прокуратура имеет природоохранную специализацию. Принцип специализации на предмете деятельности, его сужение и конкретизация в теории управления является важнейшей предпосылкой повышения результативности выполняемей деятельности. Классические пример - разделение труда и профессиональная специализация, которые играют первостепенную роль в повышении производительности труда. В связи с этим возникает вопрос о том, какая форма специализации обладает потенциалом повышения эффективности природоохранной системы в целом.
Кроме того, условия для качественной специализации природоохранной прокуратуры на объектах надзора - органах государственного экологического контроля (надзора) - уже сложились. Подтверждением того, что в целом система государственных природоохранных органов и соответствующая государственная политика в целом сформированы, является комплекс реализующихся в настоящее время государственных программ в области охраны окружающей среды.
Так, 18 октября 2012 г. Правительство РФ одобрило государственную программу по охране окружающей среды на 20122020 годы [9], основной целью которой является повышение уровня экологической безопасности граждан и сохранение природных систем. Приняты также государственные программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы, «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы, федеральные целевые программы «Развитие водохозяй-
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 1 • 2018
ственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах», «Охрана озера Байкал и развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы».
Таким образом, определены основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, которые устанавливают приоритеты в этой области, прежде всего, путем создания экономических механизмов охраны окружающей среды. Оптимизация управления всех вовлеченных в решение названных государственных задач - наиболее актуальная проблема.
В настоящее время, когда необходимые управленческие структуры в целом сформированы, возникает необходимость в том, чтобы придать им импульс работы в режиме постоянного контроля экологической ситуации на местах в пределах их компетенции. В этой ситуации замещение природоохранной прокуратурой плохо работающих органов государственного экологического контроля (надзора) прокурорскими методами контроля, пресечения противоправной деятельности создает негативные условия для манипуляций и уклонения контролирующих органов от обязанностей, возложенных на них российским законодательством. В результате этого и прокурорский надзор, будучи перегружен работой с многочисленными поднадзорными объектами разных классов, не может в полной мере выйти на новый уровень в системе государственной природоохраны.
Природоохранная прокуратура работает в этом направлении: «Мы постоянно, - отмечает В.А. Солдатова, - понуждаем органы власти, местного самоуправления, хозяйствующие субъекты Поволжья решать экологические проблемы, многие из которых десятилетиями были вне поля их зрения и стали решаться лишь в результате принимаемых прокуратурой мер» [4, с. 90]. В этом и состоит основа деятельности органов природоохранной прокуратуры: создать условия, при которых органы и должностные лица государственного и муниципального органов экологического контроля (надзора) не видели бы иного пути, кроме четкого и неукоснительного
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
исполнения норм действующего российского природоохранного законодательства.
Список литературы:
[1] Белов С. Экологически чистая политика // Российская газета. 2013. 10 января.
[2] Винокуров А.Ю. Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации: Авто-реф. дисс. ... докт. юрид. наук: 12.00.11. М., 20066.
[3] Дицевич Я.Б. Совершенствование системы государственного экологического управления как средство повышения эффективности предупреждения экологической преступности // Вестник Томского государственного университета. Томск, 2008. № 313.
[4] ЕдрышеваМ.Б. Течет река Волга: Интервью с В.А. Солдатовой // Прокурор. 2012. № 2.
[5] Лагутина Б. Полицейские из Красной книги // Полиция России. 2012. № 1.
[6] Нужна ли России экологическая полиция? Мнения парламентариев // Информационное агентство «REGIONS.RU» // http:// regions.ru/news/2444402/.
[7] Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ от 30 апреля 2012 г.) //http:// www.kremlin.ru/news/15177.
[8] Пустовалова О.А. Совершенствование прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук: 12.00.11. М., 2011.
[9] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 2552-р.
[10] Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Российская газета. Федеральный выпуск. 2011. 8 февраля. № 5401.
[11] http://18.mvd.ru/mvdur/deyatelnost/ itogi_raboti/item/294554.
[12] http://mvd.ru/Deljatelnost/statistics/ reports/item/1609734/.
[13] http://www.oprf.ru/press/news/2013/ newsitem/20342.
Spisok literatury':
[1] Belov S. E'kologicheski chistaya politika // Rossijskaya gazeta. 2013. 10 yanvarya.
[2] Vinokurov A.Yu. Problemy' sovershenst-vovaniya prirodooxrannoj deyatel'nosti prokuratury' Rossijskoj Federacii: Avtoref. diss. ... dokt. yurid. nauk: 12.00.11. M., 20066.
[3] Dicevich Ya.B. Sovershenstvovanie sistemy' gosudarstvennogo e'kologicheskogo
upravleniya kak sredstvo povy'sheniya e'ffektivnosti preduprezhdeniya e'kologicheskoj prestupnosti // Vestnik Tomskogo gosudarst-vennogo universiteta. Tomsk, 2008. № 313.
[4] Edry'sheva M.B. Techet reka Volga: Interv'yu s V.A. Soldatovoj // Prokuror. 2012. № 2.
[5] Lagutina B. Policejskie iz Krasnoj knigi // Policiya Rossii. 2012. № 1.
[6]Nuzhna li Rossii e'kologicheskaya policiya? Mneniya parlamentariev // Informa-cionnoe agentstvo «REGIONS.RU» // http:// regions.ru/news/2444402/.
[7] Osnovy' gosudarstvennoj politiki v oblasti e'kologicheskogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2030 goda (utv. Prezidentom RF ot
30 aprelya 2012 g.) //http://www.kremlin.ru/ news/15177.
[8] Pustovalova O.A. Sovershenstvovanie prokurorskogo nadzora za ispolneniem e'kologicheskogo zakonodatel'stva: Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk: 12.00.11. M., 2011.
[9] Rasporyazhenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 27 dekabrya 2012 g. № 2552-r.
[10] Federal'ny'j zakon ot 7 fevralya 2011 g. № 3-FZ «O policii» // Rossijskaya gazeta. Federal'ny'j vy'pusk. 2011. 8 fevralya. № 5401.
[11] http://18.mvd.ru/mvdur/deyatelnost/ itogi_raboti/item/294554.
[12] http://mvd.ru/Deljatelnost/statistics/ reports/item/1609734/.
[13] http://www.oprf.ru/press/news/2013/ newsitem/20342.
Объединенная электронная редакция
ЮРКОМПАНИ
www.publish.law-books.ru
НАУЧНО-ИЗДАТЕЛЬСКАЯ ГРУППА «ЮРКОМПАНИ»
специализируется на выпуске профессиональной юридической литературы и издании научных рецензируемых журналов, www.law-books.ru
Объединенная электронная редакция «ЮРКОМПАНИ» предлагает помощь в коммерческом издании ваших книг (монографий, учебников, учебных пособий, УМК) в самые сжатые сроки (2-3 недели). Возможно присвоение грифов:
1) Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» (с указанием названия грифа на обложке книги и выдачей Сертификата),
2) Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки (с указанием названия грифа на обложке и выдачей Сертификата),
3) Рекомендовано Научно-исследовательским институтом проблем образования и права (с указанием названия грифа на обложке книги и выдачей Сертификата).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
