СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ, НЕОПРЕДЕЛЕННОГО КРУГА ЛИЦ ИЛИ ИНТЕРЕСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Текст научной статьи по специальности «Право»

Василий Владиславович ЧЕРНЫШОВ,

старший преподаватель кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Юридического института Российского университета дружбы народов e-mail: [email protected]

12.00.15 - гражданский процесс; арбитражный процесс

СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ, НЕОПРЕДЕЛЕННОГО КРУГА ЛИЦ ИЛИ ИНТЕРЕСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Аннотация. Соблюдение государством права человека на благоприятную окружающую среду является одним из важнейших и необходимых предпосылок для утверждения в стране прочной законности и стабильного правопорядка. Сущность данной формы реализации правовых норм состоит в том, что органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции воздерживаются от совершения действий, наносящих вред личности и обществу.

Ключевые слова: экологические права граждан, благоприятная окружающая среда, негативное воздействие на окружающую среду, государственная защита, природоохранное законодательство.

Vasily Vladislavovich CHERNYSHOV,

high teacher of department of judicial authority, law-enforcement and human rights activities of Legal institute of the Russian Peoples' Friendship University e-mail: [email protected]

JUDICIAL PROTECTION OF THE RIGHTS IN THE FIELD OF ENVIRONMENTAL PROTECTION, AN INDEFINITE CIRCLE OF PEOPLE OR INTERESTS OF THE RUSSIAN FEDERATION, SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND MUNICIPALITIES

Summary. Observance of a human right by the state on favorable environment is one of the major and necessary premises for the statement in the country of strong validity and a stable law and order. The entity of this form of implementation of precepts of law consists that public authorities of the Russian Federation, public authorities of territorial subjects of the Russian Federation, local governments within the competence abstain from making of the actions doing harm to the personality and society.

Keywords: ecological rights of citizens, favorable environment, negative impact for environment, state protection, nature protection legislation.

УДК - 347 ББК - 67

Конституция РФ развивает и конкретизирует экологические права граждан, закрепленные в международных документах в области охраны окружающей среды. Право каждого на благо-

приятную окружающую среду - одно из фундаментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина, затрагивающее основы его жизнедеятельности, связанные с поддержанием нормальных экологичес-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2016

ких, экономических и эстетических условий его жизни. Лишь немногие, преимущественно новые конституции зарубежных государств в разных формах закрепляют право своих граждан на благоприятную окружающую среду [1]. Защита прав граждан на благоприятную окружающую среду в суде есть одна из форм юридического воздействия государства или государств на регулирование отношений в рассматриваемой сфере. Будучи конституционным, данное право — одно из основных наряду, например, с естественным и неотъемлемым правом на жизнь вкупе с иными, провозглашенными в приведенном выше акте [3]. Поэтому следует согласиться с мнением исследователей о необходимости закрепления данного права в законе как права-гарантии, причем не только в российских правовых, но и в международных источниках, в частности Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Статья 13 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [10] (ред. от 03.07.2016 г.) устанавливает систему государственных мер, обеспечивающих право граждан на благоприятную окружающую среду. Во-первых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды [2]. Во-вторых, при размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума. В-третьих, должностные лица, препятствующие гражданам, общественным объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их прав, привлекаются к ответственности в установленном порядке [5].

Далее ст. 34 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает следующее:

а) размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвен-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2016

ное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности;

б) нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов;

в) прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда.

За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность.

Анализ действующего российского законодательства в области охраны окружающей среды и прав человека и гражданина позволяет, на наш взгляд, выделить два основных способа защиты экологических прав граждан: а) самозащиту и б) защиту с помощью государственных институтов, или государственную защиту. Защита прав в области охраны окружающей среды представляет собой деятельность не только физических и юридических лиц, но и государственных органов, органов местного самоуправления, так как защита прав и свобод человека является обязанностью государства. Так, надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также коммерческих и некоммерческих организаций осуществляет прокуратура РФ. Прокуроры вправе присутствовать на заседаниях органов государственной власти, органов местного самоуправления; вносить протесты на противоречащие закону правовые акты в

органы и должностным лицам, издавшим данные акты, либо в вышестоящие органы государственной власти, вышестоящим должностным лицам; вносить представления о нарушении закона в органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностным лицам, которые компетентны устранить допущенные нарушения; предъявлять в суд иски в защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан либо интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Защиту прав в области охраны окружающей среды можно осуществлять как в административном, так и в судебном порядке. В соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [11] жалобы на действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления могут быть обжалованы в вышестоящий орган государственной власти, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или общественное объединение, должностному лицу. Срок, в течение которого жалоба подлежит рассмотрению, составляет один месяц.

В настоящее время средства прокурорского надзора, применяемые в экологической сфере, являются одной из основных сдерживающих сил от дальнейшего распространения экологических правонарушений. В перечень направлений деятельности природоохранных прокуратур входит осуществление надзора за исполнением водного, лесного, земельного законодательства, об экологической экспертизе, о захоронении и утилизации промышленных и бытовых отходов, о животном мире, о рыбных запасах, недрах, атмосферном воздухе, наиболее неблагополучными в экологическом отношении предприятиями; органами власти субъектов РФ и местного самоуправления, контролирующими и правоохранительными органами в регионах занимающихся экологическими проблемами, а также координация природоохранной деятельности последних.

Преимуществом специализации природоохранных прокуроров является квалифицированная реакция на экологические правонарушения, позволяющая добиваться реального устранения нарушений законов и привлечения виновных к ответственности [5].

Значение деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, а особенно природоохранной прокуратуры в поддержании экологической безопасности неоспоримо велико. Не так много сфер жизнедеятельности, настолько же важных с государственной точки зрения, как экология, для которых государством предусмотрен специальный аппарат надзора за состоянием законности в этой сфере. Таким образом, специальная природоохранная прокуратура есть выражение государственного приоритета в поддержании высокого уровня экологической безопасности граждан страны путем создания вневедомственного надзора над многоуровневой системой органов государственного экологического контроля (надзора) в сфере природопользования.

Приоритетным направлением совершенствования правоохранительной деятельности природоохранной прокуратуры является профилактика нарушений природоохранного законодательства. Это объясняется не только тем, что цель правоохранительной деятельности состоит в устранении причин противоправной деятельности, но и тем, что рост числа незаконных правовых актов сохраняет устойчивую тенденцию (прирост — около 10% в год) на протяжении многих лет [12, с. 94]. Значительный резерв совершенствования деятельности природоохранной прокуратуры исследователи усматривают, прежде всего, в плоскости профилактики правонарушений против экологии. Как пишет О.А. Пусто-валова, «активно осуществляемый компетентный прокурорский надзор является серьезным средством предупреждения нарушений экологического законодательства. Лучшие результаты в плане предупреждения правонарушений могут достигаться тогда, когда надзорные действия прокуроров дополняются профилактическими мероприятиями. ...в законе о прокуратуре следовало бы закрепить полномочия прокуроров, направленные на предупреждение нарушений законов и их обязанность осуществлять профилактическую деятельность» [9, с. 20].

Исследователь, таким образом, предлагает вменить в обязанность природоохранному прокурору предупредительно-профилактическую работу. Очевидно, что профилактические меры, направленные на недопущение

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2016

правонарушений, по своей эффективности наиболее предпочтительны. Затраты общества на восстановление права всегда в значительной мере перекрывают затраты на профилактику, поэтому предложение направить ресурсы в сферу профилактики правонарушений вряд ли может быть дискуссионным. Однако, на наш взгляд, следует обратить внимание на особенности профилактической работы природоохранной прокуратуры. Под мерами прокурора, направленными на предотвращение нарушений законодательства, следует понимать надзор за законностью в деятельности органов законодательной власти, то есть недопущение принятия нормативных правовых актов, содержащих противоречия действующему российского законодательству.

А.Ю. Винокуров и О.А. Пустовалова отмечают важность такого направления деятельности прокурора, как правовая экспертиза законопроектов и иных нормативных правовых актов экологического содержания. Это утверждение бесспорно. Вместе с тем предлагаемые А.Ю. Винокуровым меры обеспечения участия прокурора в подготовке проектов нормативных правовых актов экологического содержания, в обсуждении соответствующих законопроектов и проектов иных нормативно-правовых актов совместно с представителями законодательных и исполнительных органов власти [4, с. 49], на наш взгляд, ведут к тому, что прокурор наделяется избыточными полномочиями в законосовещательной сфере, выходящими за пределы надзорных функций прокуратуры.

Смещение акцента в сторону профилактики экологических правонарушений — одна из заметных позитивных тенденций в практике правоохранительной деятельности природоохранной прокуратуры. Интенсификация усилий прокуроров на этом направлении демонстрирует свою эффективность. Например, В.А. Никонов показал, что перенаправление усилий прокуратуры на выявление нарушений федерального законодательства в проектах нормативных правовых актов, предпринятое органами природоохранной прокуратуры Нижнего Новгорода в 2011 г., кардинально изменило взаимодействие с органами местного самоуправления города. В результате прокуратурой города Нижнего Новгоро-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2016

да налажены конструктивные отношения с органами местного самоуправления города, позволяющие устранять противоречия в нормативных актах еще на стадии проектов [7, с. 7-10]. Таким образом, путем экспертизы законопроекта обеспечивается недопущение нарушения законности в нормативных актах. На наш взгляд, эта форма участия в полной мере реализует так называемую правотворческую сторону деятельности прокурора и в немалой степени охватывает профилактическую. Участвуя в экспертизе законопроектов, прокурор использует действенный рычаг недопущения нарушения законности в сфере природопользования и природоохраны. Заложив норму о возможности участия прокурора в законотворческом процессе, законодатель не вводит в законотворческий процесс еще одного участника правотворчества, но обеспечивает законодательную власть государственным надзором, а следовательно, законодатель вправе ожидать, что прокурор будет осуществлять там свою прямую функцию.

Надзорная функция здесь намного важнее законотворческих прав, так как участники законотворческого процесса многочисленны и разнообразны по своему составу, что обеспечивает всесторонний, многоплановый подход к созданию закона. В то время как квалифицированный государственный надзор представлен только прокурором при том, что общественный, гражданский контроль правотворческой деятельности в России все еще неразвит, он только зарождается в каких-то формах, в том числе, усилиями государства (Президент В.В. Путин: «В том числе, мы должны поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни» [8]).

Другая линия совершенствования профилактики, которую предлагают ученые, - правовое просвещение, имеет, на наш взгляд, ограниченный потенциал развития. Во-первых, это потребует либо отвлечения сил прокурорских работников на освоение образовательных, педагогических компетенций, а впоследствии на донесение до аудитории идей

правовой профилактики, либо создания функциональных единиц, занимающихся правовым просвещением; во-вторых, поднадзорные объекты — органы государственного экологического контроля (надзора), по роду своей деятельности обязаны обладать профессиональными методами работы с правовой информацией, так что их правовая непросвещенность может рассматриваться как признак несоответствия занимаемой должности представителями данных органов [3]. Неосознанное, непредумышленное нарушение природоохранного законодательства полномочными представителями государственных контролирующих органов в сфере природопользования и природоохраны - это профессиональная некомпетентность, устранение которой - задача кадровой работы самого органа природоохраны, а не органов прокуратуры. В этой связи, на наш взгляд, профилактика правонарушений со стороны органов прокуратуры наиболее эффективно может быть направлена против сознательной противоправной деятельности. По направлению правового просвещения нам представляется более перспективным широкое освещение результатов деятельности прокуратуры, обнародование выявленных нарушений и указание санкций, которые были применены к должностным лицам, чья ответственность за правонарушения установлена.

Механизм реализации права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, с нашей точки зрения, должен выглядеть следующим образом:

1. Возникновение права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (данное право по Конституции РФ принадлежит каждому лицу, находящемуся на территории России независимо от возраста, национальности, расы, пола и т. д.).

2. Направление гражданином запроса в соответствующий государственный орган (или загрязнителю) с просьбой предоставить экологически значимую информацию - начало реализации.

3. Получение необходимой информации -заключительная стадия реализации.

Кроме того, право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды обеспечивается и другими конституционными нормами:

а) ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ);

б) поиск, получение, передача, производство и распространение информации любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ);

в) установление ответственности должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41 Конституции РФ) [6, с. 224].

Одной из возможностей осуществления своего субъективного права на благоприятную окружающую среду является право на создание общественных экологических объединений, организаций. Данное положение вытекает из Конституции РФ, провозглашающей право каждого на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 30 Конституции РФ). Общественные и иные некоммерческие объединения, выполняющие экологические функции, имеют права в области охраны окружающей среды в соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды», пользуются всеми экологическими правами, закрепленными за гражданами России, а также защищают права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды. Это право может быть использовано общественными объединениями при возбуждении искового производства, например, о прекращении деятельности, наносящей экологический вред населению, или производства по жалобе при оспаривании незаконных актов органов государственной власти, принятых с нарушением прав граждан.

Соблюдение государством права человека на благоприятную окружающую среду является одним из важнейших и необходимых предпосылок для утверждения в стране прочной законности и стабильного правопорядка. Сущность данной формы реализации правовых норм состоит в том, что органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции воздерживаются от совершения действий, наносящих вред личности и обще-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2016

ству [6, с. 225]. Подводя итог вышесказанному, отметим, что сегодня российское законодательство является довольно прогрессивным в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, но, к сожалению, лишь в части декларирования экологических прав человека и гражданина. Для разрешения экологических проблем и недопущения возникновения новых законодатель в первую очередь должен конкретизировать конституционные положения, содержащие право на благоприятную окружающую среду, указать и детализировать пути и порядок его реализации, систему гарантий, а также способы защиты экологических прав.

Список литературы:

[1] Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Современные проблемы совершенствования экологического правосудия в Российской Федерации // Аграрное и земельное право. 2014. № 2.

[2] Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Экологическое право России: Учеб. М., 2009.

[3] Велиева Д.С. Европейский Суд по правам человека подтвердил обязанность государства по охране окружающей среды // Российская юстиция. 2007. № 12.

[4] Винокуров А.Ю. Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры российской федерации: Авто-реф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2006.

[5] Воронин Б.А. Проблемы судебной защиты прав и законных интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей // Аграрное и земельное право. 2011. № 10.

[6] Железинский А.А. Соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду как основной принцип охраны окружающей среды // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 2 (66).

[7] Никонов В.А. Взаимодействие прокуратуры с органами местного самоуправления в правотворческой сфере // Законность. 2012. № 8.

[8] Послание Президента Федеральному Собранию. Москва, Кремль, 2 декабря 2013 года: Администрация Президента РФ: Официальный сайт http://www.kremlin.ru/news/19825.

[9] Пустовалова О.А. Совершенствование прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук: 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор организация правоохранительной деятельности. М., 2011.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2016

[10] СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

[11] СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

[12]Суслова Н.В. Состояние законности и прокурорского надзора за исполнением законов в экологической сфере // Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие / Ред. А.В. Паламарчук. М., 2014.

Spisok literatury:

[1] Anisimov A.P., Ry'zhenkov A.Ya. Sovremen-ny'e problemy' sovershenstvovaniya e'kologi-cheskogo pravosudiya v Rossijskoj Federacii // Agrarnoe i zemel'noe pravo. 2014. № 2.

[2] Anisimov A.P., Ry'zhenkov A.Ya., Cherno-morec A.E. E'kologicheskoe pravo Rossii: Ucheb. M., 2009.

[3] Velieva D.S. Evropejskij Sud po pravam cheloveka podtverdil obyazannost' gosudarstva po oxrane okruzhayushhej sredy' // Rossijskaya yusticiya. 2007. № 12.

[4] Vinokurov A.Yu. Problemy' sovershenstvovaniya prirodooxrannoj deyatel'nosti prokuratury' rossijskoj federacii: Avtoref. diss. ... dokt. yurid. nauk. M., 2006.

[5] Voronin B.A. Problemy' sudebnoj zashhity' prav i zakonny'x interesov sel'skoxozyajst-venny'x tovaroproizvoditelej // Agrarnoe i zemel'noe pravo. 2011. № 10.

[6] Zhelezinskij A.A. Soblyudenie prava cheloveka na blagopriyatnuyu okruzhayushhuyu sredu kak osnovnoj princip oxrany' okruzhayushhej sredy' // Vestnik Saratovskoj gosudarst-vennoj akademii prava. 2009. № 2 (66).

[7] Nikonov V.A. Vzaimodejstvie prokuratury' s organami mestnogo samoupravleniya v pravotvorcheskoj sfere // Zakonnost'. 2012. № 8.

[8] Poslanie Prezidenta Federal'nomu Sobra-niyu. Moskva, Kreml', 2 dekabrya 2013 goda: Administraciya Prezidenta RF: Oficial'ny'j sajt http://www.kremlin.ru/news/19825.

[9] Pustovalova O.A. Sovershenstvovanie prokurorskogo nadzora za ispolneniem e'kologi-cheskogo zakonodatel'stva: Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk: 12.00.11 - sudebnaya vlast', prokurorskij nadzor organizaciya pravooxrani-tel'noj deyatel'nosti. M., 2011.

[10] SZ RF. 2002. № 2. St. 133.

[11] SZ RF. 2006. № 19. St. 2060.

[12] Suslova N.V. Sostoyanie zakonnosti i prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov v e'kologicheskoj sfere // Prokurorskij nadzor za ispolneniem e'kologicheskogo zakonoda-tel'stva: Posobie / Red. A.V. Palamarchuk. M., 2014.