CC BY
510
Раздел 2. Охрана и защита прав человека
ДЕМИЧЕВ А.А,, доктор юридических наук, кандидат исторических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, [email protected]
Кафедра гражданского права и процесса;
Нижегородская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации, 603144, г. Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3
DEMICHEV A.A.,
Doctor of Legal Sciences,
Candidate of Historical Sciences,
professor, honoured worker of higher
professional education
of the Russian Federation,
Chair of civil law and procedure; Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Ankudinovskoe Highway 3, Nizhny Novgorod, 603144, Russian Federation
ПРИРОДООХРАННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПОЛИЦИИ
Реферат. Природоохранная функция является одной из важных функций Российского государства. Задача по ее реализации возлагается на правоохранительные органы, в том числе органы внутренних дел. Обязанности полиции в природоохранной сфере закреплены в ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции». На основе Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью выделяются формы взаимодействия полиции с другими правоохранительными органами в сфере реализации природоохранной функции государства. Рассматриваются профилактические меры в сфере противодействия экологическим правонарушениям и преступлениям: информирование населения об экологической ситуации в регионе, о мерах по обеспечению личной безопасности, о статистике экологических правонарушений и преступлений, об ответственности за их совершение; проведение профилактических рейдов с целью предотвращения правонарушений и преступлений в экологической сфере; проведение встреч, бесед и лекций с различными категориями населения. Цель таких мероприятий — разъяснение требований экологического законодательства и ответственности, наступающей в случаях его несоблюдения. При этом основная нагрузка ложится на инспекторов по делам несовершеннолетних и участковых уполномоченных. Резюмируется, что Федеральный закон «О полиции» определяет, хотя и не в достаточно четкой форме, природоохранные функции органов внутренних дел. Направления деятельности полиции в природоохранной сфере достаточно широки, но при этом на практике существуют отработанные механизмы их реализации. Скептически оценивается законодательная конкретизация природоохранной деятельности органов внутренних дел и создание специального подразделения — экологической полиции.
Ключевые слова: полиция; природоохранная деятельность правоохранительных органов; экологическая милиция; экологическая полиция.
ENVIRONMENTAL PROTECTION ACTIVITIES OF POLICE
Abstract. Environmental protection function is an important function of the Russian state. The task of its implementation is the responsibility of law enforcement agencies, including the internal affairs bodies. The duties of the police in this field are fixed in part 1 of article 12 of the Federal law "On police". On the basis of the Regulation on coordination of activity of law enforcement bodies to combat crime the forms of police interaction with other law enforcement agencies in the field of implementation of environmental protection function of the state are distinguished. The preventive measures in the field of countering environmental offences and crimes are considered: informing the population about the environmental situation in the region, measures for ensuring personal safety, statistics of environmental offences and crimes and liability for committing them; raids to prevent environmental offences and crimes; meetings, interviews and lectures with various categories of the population. The purpose of such activities is clarification of the requirements of the environmental legislation and the liability for its violation. In this case the main burden falls on the juvenile and divisional inspectors. It's summarized that the Federal law "On police" determines, though not in a sufficiently clear manner, environmental protection functions of internal affairs bodies. The directions of police activities in the field of environmental protection are wide enough, but in practice there are well developed mechanisms for
their implementation. The legislative specification of environmental protection activities of internal affairs bodies and the creation of a special unit (environmental police) are skeptically evaluated.
Keywords: police, environmental protection activities of law enforcement agencies, environmental police.
Органы внутренних дел играют важную роль в реализации природоохранной функции правоохранительных органов. Это происходит в тесном взаимодействии со Следственным комитетом РФ, Федеральной службой безопасности РФ, с органами прокуратуры, уголовно-исполнительной системы, органами по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; таможенными и иными правоохранительными органами.
Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. (ред. от 13.07.2015 г.) «О полиции»* (далее - ФЗ «О полиции») на полицию возложен ряд обязанностей в области охраны окружающей среды. К сожалению, в ФЗ «О полиции» четко не выделены направления реализации природоохранной функции органов внутренних дел. Однако в ч. 1 ст. 12 указанного нормативного правового акта среди обязанностей полиции называются и те, которые имеют значение в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
В научной литературе в зависимости от организационных форм выделяется три вида природоохранной деятельности полиции: «1) осуществляемая на основе сочетания с охраной общественного порядка и борьбы с преступностью; раскрытие экологических преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно; 2) на основе договоров с министерствами и ведомствами (оказание помощи должностным лицам природоохранных органов, органов Госсанэпиднадзора и других специализированных органов в осуществлении ими своих обязанностей по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности); 3) в рамках содействия природоохранительным организациям» [1]. Такая классификация представляется нам неудачной, не отражающей всего многообразия обязанностей полиции в экологической сфере.
На основе анализа ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции» можно выделить следующие обязанности полиции в экологической сфере:
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 7. Ст. 900; 2015. N 29 (ч. 1). Ст. 4374.
1. Выявлять причины преступлений и административных правонарушений и условия, способствующие их совершению, принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению; выявлять лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проводить с ними индивидуальную профилактическую работу; участвовать в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; участвовать в пропаганде правовых знаний (п. 4 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»). Данное положение в полной мере касается экологических преступлений и правонарушений. Особенно важная миссия в данном случае возлагается на участковых уполномоченных полиции и инспекторов по делам несовершеннолетних. Вообще, профилактика экологических преступлений и правонарушений должна проводиться еще на уровне дошкольного образования. У ребенка следует формировать позитивное представление о рациональном использовании ресурсов и необходимости охраны окружающей среды.
2. Принимать при чрезвычайных ситуациях неотложные меры по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействовать в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб; обеспечивать общественный порядок при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий (п. 7 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»); участвовать в обеспечении режима военного положения и режима чрезвычайного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях (п. 29 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»). В данном случае речь идет о чрезвычайных ситуациях экологического (лесные пожары, наводнения, землетрясение и др.) или техногенного (аварии на предприятиях, приведшие к попаданию радиоактивных или других опасных загрязняющих веществ в окружающую среду) характера.
В чрезвычайных ситуациях совместно с органами Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС) (в некоторых случаях и совместно с предста-
вителями Вооруженных сил РФ) сотрудники органов внутренних дел участвуют в спасении граждан, их эвакуации, оказании первой помощи пострадавшим; противодействуют стихийным бедствиям (тушат пожары, возводят заграждения из мешков с песком во время наводнения и т.п.); участвуют в оцеплении опасных участков. Кроме того, в таких случаях на полицейских возлагается сложная и опасная обязанность по охране от мародеров (часто активизирующихся в подобного рода ситуациях) оставшегося имущества граждан.
Во время эпидемий и эпизоотий сотрудники полиции могут привлекаться к проведению карантинных мероприятий (участие в оцеплениях, контроле автотранспорта, выезжающего с территории, находящейся на карантине, и др.). Помимо этого, на участковых уполномоченных полиции, участки которых находятся в карантинной зоне и на прилегающих территориях, возлагается важная задача, заключающаяся в разъяснении местному населению сущности и значения проводимых мероприятий, нецелесообразности противодействия им. В этом случае проводится работа по профилактике соответствующих правонарушений и преступлений. В первую очередь, речь идет о профилактике преступлений, наказание за которые предусмотрено ст. 249 Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ) «Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений», и ряда правонарушений, наказание за которые предусмотрено Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) (ст. 10.1 «Нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками»; ст. 10.2 «Нарушение порядка ввоза и вывоза подкарантин-ной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза»; ст. 10.3 «Нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантин-ной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза)»; ст. 10.6 «Нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил»; ст. 10.7 «Сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных»; ст. 10.8 «Нару-
шение ветеринарно-санитарных правил перевозки, перегона или убоя животных либо правил заготовки, переработки, хранения или реализации продуктов животноводства»).
3. В соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, возбуждать уголовные дела, производить дознание по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым необязательно; выполнять неотложные следственные действия по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым обязательно (п. 8 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»).
Согласно ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее - УПК РФ) органы полиции проводят дознание по уголовным делам (в экологической сфере), которые были возбуждены по фактам совершения преступлений, предусмотренных следующими статьями УК РФ:
- ч. 1 ст. 250 «Загрязнение вод»;
- ч. 1 ст. 251 «Загрязнение атмосферы»;
- ч. 1 ст. 252 «Загрязнение морской среды»;
- ст. 253 «Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации»;
- ч. 1 ст. 254 «Порча земли»;
- ст. 256 «Незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов»;
- ст. 257 «Нарушение правил охраны водных биологических ресурсов»;
- ст. 258 «Незаконная охота»;
- ч. 1 ст. 258.1 «Незаконные добыча и оборот особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации»;
- ч. 1 ст. 260 «Незаконная рубка лесных насаждений»;
- чч. 1 и 2 ст. 261 «Уничтожение или повреждение лесных насаждений»;
- ст. 262 «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов».
Помимо этого, органы внутренних дел проводят дознание по преступлениям, предусмотренным ст. 245 УК РФ «Жестокое обращение с животными». Данная
статья, хотя и не включена в гл. 26 УК РФ «Экологические преступления», а входит в гл. 25 «Преступления против здоровья населения и общественной нравственности», очевидно, носит экологический характер. Кроме того, жестокое обращение может иметь место не только по отношению к домашним, но и диким животным.
Следователями органов внутренних дел Российской Федерации производится предварительное следствие по экологическим преступлениям, предусмотренным следующими статьями УК РФ:
- ст. 259 «Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации»;
- чч. 2 и 3 ст. 260 «Незаконная рубка лесных насаждений»;
- чч. 3 и 4 ст. 261 «Уничтожение или повреждение лесных насаждений».
4. Осуществлять оперативно-розыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений (п. 10 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»), осуществлять розыск лиц, совершивших преступления или подозреваемых и обвиняемых в их совершении; лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда (п. 12 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»). Данные положения в полной мере касаются и экологических преступлений.
5. Пресекать административные правонарушения и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством об административных правонарушениях к подведомственности полиции (п. 11 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»). Органы внутренних дел обязаны пресекать любые административные правонарушения, в том числе и экологические. Однако в соответствии со ст. 23.3 КоАП РФ в компетенцию полиции входит рассмотрение административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, предусмотренных только двумя статьями КоАП РФ: ст. 8.22 «Выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума» и ст. 8.23 «Эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума».
6. Осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения; регулировать дорожное движение; выдавать свидетельства о допуске автотранспортных средств к перевозке опасных грузов (п. 19 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»). Названные обязанности возлагаются на сотрудников ГИБДД.
7. Выдавать гражданам и организациям при наличии оснований, предусмотренных федеральным законом, лицензии на приобретение гражданского и служебного оружия; разрешения на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия, на хранение и ношение наградного оружия (п. 20 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»), контролировать оборот гражданского, служебного и наградного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, а также соблюдение гражданами и организациями законодательства Российской Федерации в области оборота оружия (п. 21 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»). В контексте природоохранной функции органов внутренних дел речь идет о контроле оборота охотничьего оружия. Вопросы обращения охотничьего оружия находятся в компетенции лицензи-онно-разрешительной службы МВД России. В обязанности участкового уполномоченного полиции входит регулярный контроль за правильностью хранения охотничьего оружия и боеприпасов к нему физическими лицами, проживающими на вверенном ему участке.
Как мы уже отмечали ранее, органы полиции взаимодействуют с другими правоохранительными органами в сфере реализации природоохранной функции государства. Круг данного взаимодействия достаточно широкий. В него входят вопросы правовой пропаганды, профилактики экологических преступлений и правонарушений, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, расследование и раскрытие преступлений и др.
В соответствии с п. 1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567 (ред. от 25.07.2014) «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе
с преступностью»* (далее - Положение) координация правоохранительных органов «осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и реализации этими органами согласованных мер по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению». Это в полной мере касается и экологических преступлений.
Основная обязанность по координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, в том числе и природоохранной, возлагается на органы прокуратуры.
В пункте 5 Положения перечисляются основные направления координационной деятельности (в том числе и в области охраны окружающей среды):
- совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений;
- выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью;
- разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями предложений о предупреждении преступлений;
- подготовка и направление в необходимых случаях информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации и Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органам местного самоуправления;
- обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовка предложений об улучшении правоохранительной деятельности;
- разработка предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью;
- обобщение практики выполнения международных договоров Российской Федерации и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 17. Ст. 1958; 2014. N 30 (ч. II). Ст. 4286.
с преступностью и выработка соответствующих предложений;
- изучение координационной деятельности правоохранительных органов, распространение положительного опыта.
В пункте 6 Положения называются формы координации деятельности правоохранительных органов. Можно выделить следующие формы взаимодействия органов полиции с другими правоохранительными органами в сфере реализации природоохранной функции государства:
- разработка планов совместных мероприятий в природоохранной области с другими ведомствами (в качестве примера можно привести План совместных мероприятий Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федерального агентства по рыболовству по обеспечению государственного контроля за соблюдением законодательства в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна, утвержденный приказом МВД России N 16 и Росрыболовства N 11 от 15 января 2010 г.** Данный план рассчитан до 2020 г.);
- реализация планов совместных мероприятий;
- участие в координационных совещаниях по охране окружающей среды и отдельных видов природных ресурсов;
- проведение совместных рейдов с другими уполномоченными органами и их должностными лицами (инспекторы Рыбнадзора, егери, лесничие и др.) в целях охраны природных ресурсов;
- совместная охрана атомных объектов внутренними войсками или подразделениями вневедомственной охраны полиции с Федеральной службой безопасности РФ и вооруженными силами:
- обеспечение в случае необходимости безопасности сотрудников МЧС, санитарно-эпидемиологической службы и др. при осуществлении ими полномочий в сфере охраны окружающей среды;
- совместное проведение профилактических мероприятий (например, с органами прокуратуры);
- взаимодействие в расследовании экологических преступлений со Следственным комитетом РФ и Федеральной службой безопасности РФ;
** Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
- другие формы взаимодействия.
Важную роль в противодействии экологическим правонарушениям и преступлениям играют соответствующие профилактические меры. Они достаточно разнообразны. В их перечень входит, во-первых, информирование населения через средства массовой информации, информационные щиты и другими способами об экологической ситуации в регионе, о мерах по обеспечению личной безопасности (особенно это актуально в зонах стихийных бедствий и техногенных катастроф, при проведении карантинных мероприятий), о статистических данных о совершенных экологических правонарушениях и преступлениях, об ответственности за их совершение. Во-вторых, к профилактическим мерам относится проведение профилактических рейдов с целью предотвращения правонарушений и преступлений в экологической сфере (например, в случае установления запрета на посещение лесов по причине пожароопасной обстановки; в период нереста рыбы и др.). Наконец, еще одним направлением профилактической работы полиции в природоохранной сфере является проведение встреч, различного рода бесед и лекций с населением. Целью таких мероприятий является разъяснение требований экологического законодательства и ответственности, наступающей в случаях его несоблюдения. В данном случае основная нагрузка ложится на инспекторов по делам несовершеннолетних и участковых уполномоченных полиции.
В 90-х гг. ХХ века в качестве эксперимента в отдельных городах Российской Федерации (Ижевск, Казань, Москва, Набережные челны, Новосибирск и др.) была создана экологическая милиция. В 2010 г. в Российской Федерации подразделения экологической милиции действовали в 30-ти субъектах [2, с. 107]. Данные подразделения входили в структуру милиции общественной безопасности и занимались вопросами, связанными с профилактикой, выявлением, расследованием экологических преступлений, профилактикой, выяв-
лением административных правонарушений в сфере экологии, производством по делам об указанных административных правонарушениях. Штаты экологической милиции были невелики - примерно от двух до полутора десятков человек. Мнения по поводу ее деятельности были неоднозначными. В итоге эксперимент был прекращен как неудачный, а экологическая милиция упразднена. Обратим внимание, что это не было связано с реформированием органов внутренних дел Российской Федерации и произошло немного раньше. При этом субъекты Российской Федерации не были лишены права, если считали нужным, создавать у себя отделения экологической милиции. В ряде регионов (например, в Нижегородской области) существовали проекты по созданию экологической милиции, но они не были реализованы.
В настоящее время региональной экологической полиции нет и в принципе быть не может. Теоретически возможно лишь ее создание путем внесения изменений в федеральное законодательство. Однако при этом актуальным остается вопрос: насколько это целесообразно?
С одной стороны, специализация (в том числе и в экологической сфере) всегда является положительным моментом в деятельности любого правоохранительного органа. С другой стороны, в ситуации ярко выраженной тенденции сокращения штатов полиции целесообразность создания нового структурного подразделения представляется весьма спорной.
В завершение обратим внимание на то, что ФЗ «О полиции» нечетко определяет природоохранные функции органов внутренних дел. Направления деятельности полиции в природоохранной сфере достаточно широки, на практике существуют отработанные механизмы их реализации. Что касается законодательной конкретизации природоохранной деятельности органов внутренних дел и создания специального подразделения - экологической полиции, то это, по нашему мнению, пока преждевременно.
Список литературы
1. Юнкина О.П. Особенности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в экологической сфере // Административное право и процесс. 2013. N 4. С. 46-50.
2. Экологическая милиция: проблемы и перспективы / А.В. Мелехин, М.А. Лапина, Е.А. Еримичев, В.И. Решетников // Вестник МВД России. 2011. N 2-3. С. 106-108.
