CC BY
24ЧЕРНЫШОВ Василий Владиславович,
старший преподаватель кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Юридического института Российского университета
дружбы народов e-mail: vchernishov@mail.ru
12.00.15 - гражданский процесс; арбитражный процесс
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ В СУДЕ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ ЗАЯВЛЕНИЯ ПРОКУРОРА В ЗАЩИТУ ПРАВ ГРАЖДАН НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ПРИРОДНУЮ СРЕДУ
Аннотация. Органы прокуратуры традиционно выступали в качестве участников производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, что не в последнюю очередь обусловлено необходимостью обеспечения процессуального паритета между конкретно взятой личностью либо неопределенным кругом лиц, с одной стороны, и органом публичной власти либо чиновником - с другой, за которыми негласно стоит государственная сила, морально подавляющая индивида. В этом смысле участие прокурора в рассмотрении дел соответствующей категории и как лица, непосредственно обратившегося в суд в защиту тех или иных охраняемых законом интересов, и в качестве субъекта, присутствующего в судебном заседании в силу требований закона, подчеркивает возложенную государством на представителя надзорного органа особую роль, которая логично вытекает из важнейшей цели функционирования современной прокуратуры Российской Федерации, закрепленной в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», - обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина.
Ключевые слова: суды общей юрисдикции, прокурор, подсудность, защита публичных и общественных интересов, прокурорский надзор в сфере экологии, органы государственного экологического контроля.
CHERNYSHOV Vasily Vladislavovich,
high teacher of department of judicial authority, law-enforcement and human rights activities of Legal institute of the Russian Peoples' Friendship University
e-mail: vchernishov@mail.ru
PROCEDURAL FEATURES OF REVIEWING IN COURT OF LAW OF ANNOUNCEMENT OF THE PROSECUTOR IN PROTECTION OF THE RIGHTS OF CITIZENS FOR THE FAVORABLE ENVIRONMENT
Summary. Organs of prosecutor's office traditionally appeared as participants of production on the affairs arising from public legal relationship that isn't least caused by need of support of procedural parity between specifically taken personality or an indefinite circle of people, on the one hand, and an organ of the public power or the official - with another behind which secretly there is state force which is morally suppressing the individual. In this sense the prosecutor's involvement in hearing of cases of the appropriate category and as the person which directly appealed to court in protection of these or those interests protected by the law and as the subject which is present at court session owing to requirements of the law emphasizes the special role laid by the state to the representative of supervisory authority which logically follows from the most important purpose of functioning of the modern prosecutor's office of the Russian Federation enshrined in item 2 of Art. 1 of the Federal law «About Prosecutor's Office of the Russian Federation» - supports of protection of the rights and freedoms of the person and the citizen.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2016
УДК - 347 ББК- 67
Keywords: courts of law, the prosecutor, jurisdiction, protection of public and public interests, public prosecutor's supervision in the sphere of ecology, organs of the state environmental control.
Органы прокуратуры играют важную роль в урегулировании споров, возникающих из публичных правоотношений, однако анализ состояния организации деятельности по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении судами дел указанной категории, практики, непосредственно связанной с участием в судебных заседаниях, а также наличие потребности в совершенствовании правового регулирования соответствующей деятельности, предопределяют необходимость детального изучения закономерностей, в том числе, негативного свойства и выработки научно обоснованных предложений, в том числе, методического характера, направленных на повышение эффективности участия прокурора в рассмотрении судами дел, возникающих из публичных правоотношений [8, с. 55-60]. Кроме общих и специфических задач при участии в гражданском процессе прокурор на каждой стадии процесса решает и индивидуально характерные задачи. В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту:
а) прав, свобод и законных интересов граждан;
б) неопределенного круга лиц;
в) интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.
Правом направления исков и заявлений в суды общей юрисдикции наделены в силу Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры, прокуроры районного (городского) звена и приравненные к ним территориальные и специализированные прокуроры, а также их заместители. При решении вопроса о направлении заявления (иска) в суд прокурор должен определиться с подведомственностью и подсудностью спора. Подведомственность определяется на основании ст. 22 ГПК РФ, которая, помимо собственно перечня категорий дел, подведомственных
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2016
судам общей юрисдикции, устанавливает, что при обращении в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, другие - арбитражному суду, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции.
Что касается подсудности, т.е. определения непосредственного суда общей юрисдикции, куда надлежит обращаться прокурору, то рамки компетенции судов определены в ст. 23-27 ГПК РФ. Часть 2 ст. 26 ГПК РФ устанавливает, что к подсудности судов областного звена федеральными законами могут быть отнесены и другие дела, помимо прямо перечисленных в ГПК РФ. Так, ст. 413 ТК РФ определяет, что решение о признании забастовки незаконной принимается верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов по заявлению работодателя или прокурора.
Аналогичная отсылка содержится и в ч. 2 ст. 27 ГПК РФ, устанавливающей категории дел, подсудных Верховному Суду РФ. Например, ст. 10 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» определяет, что противоречащая Конституции РФ или федеральным законам деятельность профсоюза может быть приостановлена или запрещена решением Верховного Суда РФ по заявлению Генерального прокурора РФ.
Предметом деятельности прокуроров по участию в гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, выступает совокупность осуществляемых ими действий и принимаемых решений, направленных на реализацию предоставленных федеральными законами полномочий в рамках установленной законодательством и организационно-распорядительными документами Гене-
рального прокурора Российской Федерации компетенции при подготовке материалов в суды общей юрисдикции, непосредственном участии в рассмотрении дел соответствующими судами как в качестве инициатора конкретного судебного слушания, так и в силу требований закона об обязательном участии в нем, а также оспаривании вынесенных судами незаконных решений по делам указанной категории [9].
С учетом перестроечных процессов роль прокурора в защите прав граждан несколько изменилась. Рассмотрим сегодняшние права прокурора с учетом положений действующего Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ). Основной статьей ГПК РФ, которая определяет роль прокурора в гражданском процессе, является ст. 45. Прокурорские полномочия по реализации права на обращение в суд были расширены Федеральным законом от 05.04.2009 г. № 43-ФЗ.
В действующей редакции ст. 45 ГПК РФ прямо предусмотрено, что прокурор вправе (отметим, что законодатель не обязывает прокурора предъявлять иск, а предусматривает его право, с учетом собранных материалов, на обращение в суд) обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Законодатель за последние десятилетия несколько раз менял роль прокурора в гражданском процессе. Прежнее законодательство давало право прокурору предъявить любой иск в защиту любого лица и вступить в любой гражданский процесс на любой его стадии. Прокурор по делу, в котором он принимал участие, давал заключение, которое приравнивалось к последнему слову в судебном процессе, после заключения прокурора суд уходил в совещательную комнату для вынесения судебного решения. По общему правилу заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважи-
тельным причинам не может сам обратиться в суд.
В ГПК РФ содержатся довольно жесткие требования, обязывающие прокурора обосновывать свою исковую инициативу и при обращении в защиту публичных и общественных интересов. Часть 3 ст. 131 ГПК РФ устанавливает, что в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано:
а) в чем конкретно заключаются их интересы;
б) какое право нарушено, должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.
Не так давно роль прокурора при решении вопросов, связанных с обращением в суды общей юрисдикции, была усилена. В частности, Федеральным законом от 05.04.2009 г. № 43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ внесены дополнения, согласно которым указанные выше ограничения не распространяются на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан в -целях:
- защиты нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;
- защиты семьи, материнства, отцовства и детства;
- социальной защиты, включая социальное обеспечение;
- обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах;
- охраны здоровья, включая медицинскую помощь;
- обеспечения права на благоприятную окружающую среду;
- образования.
При этом ч. 3 ст. 131 УПК РФ была дополнена важной нормой, в силу которой
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 7 • 2016
прокурору достаточно указать в своем заявлении на поступившее к нему обращение гражданина по отмеченным выше вопросам, не обосновывая свою позицию невозможностью защиты своих прав гражданином самостоятельно. Нормами федеральных законов закреплены неоспоримые основания для обращения прокурора в суды общей юрисдикции.
Органы прокуратуры традиционно выступали в качестве участников производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, что не в последнюю очередь обусловлено необходимостью обеспечения процессуального паритета между конкретно взятой личностью либо неопределенным кругом лиц, с одной стороны, и органом публичной власти либо чиновником - с другой, за которыми негласно стоит государственная сила, морально подавляющая индивида. В этом смысле участие прокурора в рассмотрении дел соответствующей категории и как лица, непосредственно обратившегося в суд в защиту тех или иных охраняемых законом интересов, и в качестве субъекта, присутствующего в судебном заседании в силу требований закона, подчеркивает возложенную государством на представителя надзорного органа особую роль, которая логично вытекает из важнейшей цели функционирования современной прокуратуры Российской Федерации, закрепленной в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», — обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина. В контексте сказанного не случайно в последние годы происходит расширение круга категорий дел, участие в рассмотрении которых прокурором признано законодателем обязательным [9].
Как верно отмечает А.В. Концевой, право прокурора на обращение в суд с заявлением об оспаривании решений или действий (бездействия) общественного объединения в рамках производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации противоречит процессуальной природе производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в котором на стороне ответчика дол-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2016
жен выступать только орган либо должностное лицо, наделенное властными полномочиями [9]. Общественное объединение как возможный ответчик должно быть исключено из производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а норма, регламентирующая право прокурора на оспаривание решений или действий (бездействия) общественного объединения в связи с нарушением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, должна быть перемещена в исковое производство [10, с. 69, 70].
Стоит отметить, что в приказе Генерального прокурора РФ от 02.12.2003 № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» говорится об акцентировании прокурорами внимания прежде всего на делах о выселении без предоставления другого жилого помещения, восстановлении на работе в связи с прекращением трудового договора, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении трудовых и служебных обязанностей, а также в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. А в иных случаях предписывается вступать в процесс лишь при отсутствии у истца или ответчика возможности самостоятельно отстаивать свои права либо когда спор приобрел особое общественное значение в субъекте РФ или муниципальном образовании. Это явно сужает сферу вмешательства прокурора и, по сути, вопреки требованию ст. 45 ГПК РФ, предоставляет им возможность не вступать в процесс по другим законным основаниям.
Судя по отчетам о деятельности природоохранных прокуратур, значительная доля активности прокурорских надзорных органов - это меры, принимаемые к устранению фактов нарушения природоохранного законодательства, это оперативная работа на «земле», которая, по сути, и является природоохранной, а не надзорно-правоохранительной. Так, когда московская Межрайонная природоохранная прокуратура принимает меры к ликвидации многочисленных незаконных свалок грун-
та в Западном административном округе [11], не вполне ясно, выносится ли по данному факту правовая оценка действий или бездействия органов государственного экологического контроля (надзора) соответствующего уровня, в частности департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы. Если же опасный объект находится на территории Московской области, то здесь вопросами выявления ответственных лиц и принятия мер к устранению непорядка должно заниматься Главное управление государственного административно-технического надзора Московской области. Полномочия между субъектами федерации в этом плане четко разграничены. То же и на уровне местного самоуправления: действующее законодательство наделило правом принимать нормативные правовые акты муниципальные образования в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 6 октября № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К вопросам местного значения поселения в экологической сфере напрямую относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов [16], но в ежегодных отчетах прокуроров тема свалок присутствует неизменно: прокуроры выносят представления о невыполнении требований законодательства об очистке территории муниципальных образований от бытовых отходов и мусора, об отсутствии генеральной схемы очистки населенных пунктов, отсутствии контейнеров для сбора отходов.
На основе анализа норм и практики прокурорского надзора в сфере экологии А.В. Паламарчук рекомендует прокурорам «принимать исчерпывающие меры реагирования в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, игнорирующих требования закона об обязательной сортировке отходов и не принимающих должных мер к утилизации. ...От своевременной реакции прокурора на бездействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, собственников по приведению систем водоснабжения и водоотведения в над-
лежащее состояние, — пишет А.В. Пала-марчук, - зависят здоровье граждан, будущих поколений, сохранность водных ресурсов». Именно прокурору, как считает А.В. Паламарчук, «следует добиться от уполномоченных органов принятия мер по охране источников питьевого водоснабжения, восстановлению водопроводов городских и сельских поселений» [12, с. 17]. Указания эксперта справедливы, однако в этом и еще десятках подобных вопросов кроется не только недоработка институтов исполнительной власти, но и слабая активность граждан и гражданских организаций в отстаивании своих прав на безопасные условия жизнедеятельности. Государство обеспечило нормативную базу и инструменты защиты гражданами своих прав, но гражданские структуры действуют недостаточно активно, поэтому прокуратура в какой-то мере замещает и отсутствие зрелых институтов гражданского общества.
Такая ситуация сложилась потому, что система органов государственного экологического контроля (надзора) в сфере при-одопользования и природоохраны подвергалась в последние годы глубокому реформированию и сравнительно недавно по историческим меркам приобрела законченный вид. Как отмечал А.В. Паламарчук, «в период реформирования экологического законодательства и преобразования структуры федеральных органов государственной власти роль государственного экологического контроля периодически снижалась, природоохранные органы оказывались на протяжении длительных отрезков времени не в состоянии полноценно выполнять свои функции. В этих условиях прокуроры, используя предоставленные законодательством широкие полномочия, нередко были вынуждены выполнять функции контролирующих органов» [12, с. 9, 10].
То же отмечала и Н.В. Суслова: «Система государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием в последнее десятилетие серьезным образом ослаблена, что в первую очередь связано с непрекращающейся реорганизацией специально уполномоченных
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 7 • 2016
природоохранных органов и сокращением численности инспекторов, осуществляющих государственный экологический надзор (контроль) в указанной сфере. В связи с этим обеспечение законности в сфере охраны окружающей среды и природопользования становится все более важным направлением в деятельности органов прокуратуры» [15, с. 91, 82—104].
Некоторые вопросы государственного управления объектами природоохраны все еще не нашли оптимального решения, в частности вопросы управления лесопользованием, так как отрасль переживает процесс перманентного реформирования с 2005 г.: децентрализация и переподчинение управления лесами на разные уровни федеральных, региональных, местных администраций, усложнение законодательства, сокращение штата органов лесной охраны с 90 до 15 тыс. чел. — все это привело отрасль в состояние нестабильности, что вызвало снижение качества ведомственного надзора за соблюдением законности в сфере лесного хозяйства [7].
Кроме того, неравномерно распределена нагрузка инспекторов органов государственного экологического контроля (надзора). По данным Минприроды, на одного инспектора федерального государственного экологического надзора приходится около 40 предприятий [5, с. 452]. Много это или мало для эффективного осуществления государственного экологического надзора, позволяют оценить такие факты: на одного инспектора регионального государственного экологического надзора приходится около 1 300 предприятий [5, с. 452], что на два порядка больше, чем нагрузка на федеральных инспекторов. По статистике, на федеральном уровне число юридических лиц, в отношении которых выявлены правонарушения, составляет 10,3% от общего числа поднадзорных; на региональном уровне — 1,3% [5, с. 420], то есть меньше почти в 10 раз. Здесь, скорее всего, сказывается неравномерность нагрузки федеральных и региональных инспекторов. Учитывая эти факты, можем говорить о том, что условия становления системы органов государственного экологического контроля (надзора) — создание и реформи-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2016
рование нормативной базы и управленческой структуры органов, обусловили деятельность органов прокуратуры в сфере прямого надзора за применением и соблюдением права в области экологических правоотношений объектами государственного экологического надзора.
Именно прокуратура Российской Федерации как орган государственного надзора отвечает всем необходимым критериям работы на этом направлении. Однако в структурированной системе органов государственного экологического контроля (надзора), в которой места и роли каждого из активных ее элементов распределены в соответствии с учетом общих закономерностей функционирования систем, практику замещения функций специализированных институтов другими институтами нельзя признать нормальной.
Место прокуратуры в системе органов государственного контроля, в общем, определено. Это надведомственный надзор. Однако его принято именовать особым [4, с. 13] ввиду того, что среди поднадзорных объектов прокуратуры Российской Федерации числятся юридические лица. Поэтому понятие надведомственного надзора прокуратуры сужает фактический круг ее поднадзорных. В частности, это имеет место в компетенции природоохранной прокуратуры. Пункт 2.3 Приказа от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» [13] содержит следующий перечень поднадзорных: «...надзор за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании, соблюдением экологических прав граждан природоохранными территориальными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов по указанным вопросам». Этот перечень повторяет содержание нормы ст. 2 Федерального закона от 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации». Таким
образом, со времени принятия Закона, регулирующего его деятельность, иерархически высший орган государственного надзора за исполнением законодательства -прокуратура Российской Федерации -осуществляет и функции базового контроля. Природоохранные прокуратуры, разумеется, следуют этой норме. Но, несмотря на столь широкий спектр надзорных и контрольных полномочий над всеми природо-пользователями, природоохранной прокуратуре требуется повышение эффективности деятельности. А.Ю. Винокуров дает довольно взвешенный анализ проблем, снижающих эффективность природоохранной деятельности прокуратуры. Это такие проблемы, как «нечеткая постановка задач в рассматриваемой сфере нижестоящим прокурорам со стороны вышестоящих прокуроров при имеющем место провозглашении приоритетности названной деятельности; несовершенство, как экологического законодательства, так и законодательства об организации и деятельности прокуратуры, и другие факторы» [4, с. 13]. Можно согласиться с экспертом в вынесенных оценках, но и они нуждаются в адекватной интерпретации. В частности, первая причина обусловлена, на наш взгляд, тем, что основная функциональная нагрузка по надзору дополняется контрольными функциями, что не способствует концентрации усилий на наиболее эффективных мерах прокурорского реагирования. На это косвенно указывает и вторая проблема - несовершенство законодательства об организации и деятельности прокуратуры, которое может состоять именно в недостаточно четком определении функций прокуратуры в соотношении с функциями органов государственного экологического контроля (надзора), осуществляющих деятельность в этой же области правоотношений.
Однако вопрос о повышении эффективности природоохранной прокуратуры в значительной мере увязывается экспертами с недостатком каких-либо полномочий либо с межведомственным взаимодействием. Это взаимодействие носит многоплановый характер, включая в себя «взаимный обмен информацией; согласование плано-
вых мероприятий; проведение совместных или одновременных проверок исполнения законов; совместное участие в заседаниях коллегий, координационных и оперативных совещаний; проведение совместных учебных занятий; совместную подготовку учебной литературы; совместную подготовку проектов нормативных правовых актов; привлечение специалистов из органов экологического контроля и других органов для участия в прокурорских проверках исполнения названного законодательства; совместное (согласование) проведение предупредительно-профилактической работы; согласование мер реагирования по устранению выявленных нарушений законов» [14, с. 18].
Из всего перечисленного особую важность представляет координация оперативной работы с органами МВД по пресечению правонарушений в сфере экологии, специфические тенденции природоохранной деятельности которых мы раскроем ниже. Что касается остальных вопросов взаимодействия, то, помимо специфических экспертных знаний, прокуратура наделена всей полнотой полномочий самостоятельно и эффективно реагировать в пределах своей компетенции на факты правонарушений. Даже такая условно профилактическая мера, как предупреждение, фигурирует в качестве акта прокурорского реагирования в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» [17]. Это обосновано тем, что надведом-ственный надзор должен быть обеспечен полноценным инструментарием и быть независимым от поднадзорных структур для эффективного исполнения своей правоохранительной функции в системе государственной природоохраны.
В практике становления органов власти нередко встречается такая модель организационного развития института, которая на определенном этапе испытывает потребность в формировании подразделений, узко специализированных внутри основного рода деятельности. Подобный опыт специализации на природоохранных функциях имел место и в развитии структуры управлений МВД РФ, среди которых были
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 7 • 2016
образованы управления экологической милиции.
Вместе с тем нельзя не отметить и обстоятельств, свидетельствующих о позитивных аспектах правоохранительной деятельности в сфере природоохраны. Судя по статистическим данным, в январе — декабре 2013 г. было зарегистрировано 24,73 тыс. экологических преступлений, что на 10,4% меньше, чем за аналогичный период предшествующего года [18]. За счет чего произошло такое снижение, с точностью сказать трудно. Есть тут и значение уменьшения зарегистрированных преступлений (на 4,2%), и значение сокращения числа преступлений экономической направленности. Однако значительную роль в улучшении ситуации играет и организация взаимодействия различных природоохранных структур с правоохранительными органами.
Таким образом, очевидны две тенденции: с одной стороны, настойчивая проработка вопроса о специализации полицейских сил правопорядка и структурном обособлении экологической полиции, а с другой — формирование адаптивных моделей межведомственного взаимодействия по линии охраны окружающей среды. Как показал Г.В. Александров, «взаимодействие органов внутренних дел и других государственных органов в сфере природоохраны — это процесс прямой, активной, двусторонней связи, в результате его происходит сближение точек зрения, их учет, выработка совместных позиций в ходе принятия управленческого решения, т.е. этот процесс представляет согласованные по целям, задачам, содержанию, способам и методам совместные действия, направленные в результате на установление правопорядка и стабилизацию преступности» [2, с. 18, 19].
Положительный опыт работы специальных подразделений экологической полиции есть в некоторых европейских стра-нах,1 например, в Казахстане действует
1 Хотя нельзя сказать, что это крупные подразделения. Так, в Швеции только экологическими преступлениями заняты примерно семьдесят полицейских.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2016
природоохранная и ветеринарная полиция. В то же время в 2013 г. в Казахстане объединены службы дорожной полиции и патрульной полиции в единую структуру — Управление административной полиции [6]. Иными словами, при наличии сведений об эффективности специальных подразделений, отвечающих за правопорядок в сфере экологии, единой тенденции к узкой специализации полицейской деятельности в зарубежных странах не просматривается.
Сравнительные данные показывают, что единственно верного и эффективного способа охраны прав граждан на благоприятную среду нет. Повсеместно действуют различные организационно-правовые режимы. И в нашей стране в настоящее время можно констатировать формирование региональных моделей взаимодействия ведомств и служб, но лексически созвучные друг другу функции — правоохранительная и природоохранная, имеют все-таки существенное содержательное различие. Во-первых, в функциях и инструментах полицейской деятельности есть все необходимые и достаточные полномочия, чтобы реагировать на факты правонарушений в сфере экологии [3, с. 389]. Иначе говоря, и в условиях действующего законодательства органы внутренних дел выполняют определенные экологические функции, которые можно представить в четырех формах:
1. Охранительно-содействующая, так как полиция, охраняя общественный порядок, охраняет и правопорядок в области охраны природной среды, например, в борьбе с браконьерами.
2. Охранительно-контрольная, т.е. прежде всего ГИБДД МВД России (ГАИ) контролирует работу транспортных средств.
3. Охранительно-договорная, при которой по договорам с предприятиями или учреждениями полиция берет на себя обязанности по охране объектов экологического значения (санитарно-защитных зон, водоемов, заповедников и пр.).
4. Регулятивная, т.е. регулирование экологических отношений на основе нормативных актов МВД России [1].
Во-вторых, МВД также является субъектом природопользования. В-третьих, управленческий аппарат исполнительной власти всех уровней и местного самоуправления в целом сформирован и имеет в распоряжении довольно полномочий для эффективного осуществления своих функций, в том числе взаимодействуя с органами МВД России. Мы уже отмечали, что особую активность в выдвижении идеи о формировании экологической полиции проявляют институты гражданского общества. Данный подход нельзя назвать традиционным именно для институтов гражданского общества, так как их идеология лежит в плоскости противоположной курсу на создание нового, дополнительного подразделения силовых структур, на расширение влияния органов власти в обществе, на распространение сферы их компетенции, на режим активного поиска в выявлении и пресечении экологических правонарушений. Как известно, деятельность полицейских сил МВД России по охране прав граждан в большей мере состоит в реагировании на сигналы, которые поступают от населения. Однако по пространственному охвату «зеленый» полицейский патруль (при любой разумной численности личного состава) не сможет сравниться с возможностями гражданского общества. В качестве источника информации о происходящих и готовящихся событиях криминального характера в экологической сфере именно гражданское общество эффективно, как никакой другой субъект экологического надзора.
Следовательно, наиболее перспективным направлением для повышения эффективности охраны прав граждан на благоприятную окружающую среду может быть сфера сотрудничества гражданского общества и органов МВД. Активность и сознательность граждан в деле защиты права на благоприятную окружающую среду - вот источник эффективности работы полиции в экологической сфере. Для развития этого процесса создаются специальные условия, а именно совершенствуется нормативная база в виде Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка».
Список литературы:
[1] Азаров Г.И., Новиков В.В. Функции органов внутренних дел в реализации экологической доктрины российской федерации // Экологическая безопасность России: проблемы правоприменительной практики / Ред. В.Н. Лопатин.
[2] Александров Г.В. Проблемы совершенствования административной деятельности органов внутренних дел в охране окружающей среды: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2003.
[3] Анохин С.А. Роль органов внутренних дел в осуществлении правовой охраны окружающей среды // Полицейская деятельность. 2013. № 6.
[4] Винокуров А.Ю. Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации: Авто-реф. дисс. ... докт. юр. наук: 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура. М., 2006.
[5] Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году». Министерство природных ресурсов, 2012 // http://www.mnr. gov.ru/regulatory/detail.php?ID=132221.
[6] Информационное агентство «Zakon.kz» //http://www.zakon.kz/4583893-v-kazakhstane-nachali-rabotu.html.
[7] Кашин В.И. Необходима новая лесная политика государства: Выступление Председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, академика РАСХН В.И. Кашина 29 марта 2012 года на форуме работников лесной промышленности // http://mkkprf.ru/ news-view-12025.html.
[8] Концевой А.В. К вопросу о проблемах участия прокурора в гражданском судопроизводстве по делам о признании нормативных правовых актов недействующими полностью или в части // Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых: Сборник статей по материалам научно-практической конференции молодых ученых Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, проведенной 13.11.2009 / Под ред. О.С. Капинус. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2010.
[9] Концевой А.В. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве по делам, возника-
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 7 • 2016
ющим из публичных правоотношений: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
[10] Концевой А.В. Участие прокурора по новым категориям дел, возникающим из публичных правоотношений: временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении; производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Актуальные вопросы российского права: Сборник научных статей. Вып. 26 / Отв. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2013.
[11] Межрайонная природоохранная прокуратура г. Москвы: разъяснительная и надзорная деятельность // Экологический вестник России. 2013. № 5.
[12] Паламарчук А.В. Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в экологической сфере // Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие / Ред.: А.В. Паламарчук. М., 2014.
[13] Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» //http://genproc. gov.ru/documents/orders/document-14265/
[14] Пустовалова О.А. Совершенствование прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук: 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор организация правоохранительной деятельности. М., 2011.
[15] Суслова Н.В. Состояние законности и прокурорского надзора за исполнением законов в экологической сфере // Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие / Ред.: А.В. Паламарчук. М., 2014.
[16] Федеральный закон от 6 октября 1995 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 18 ч. 1 ст. 14 // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
[17] Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // Российская газета. 2002. 30 июля. № 138, 139.
[18] http://mvd.ru/Deljatelnost/statistics/ reports/item/1609734/
Spisok literatury:
[1] Azarov G.I., Novikov V.V. Funkcii organov vnutrennix del v realizacii e'kologicheskoj doktriny' rossijskoj federacii // E'kologi-cheskaya bezopasnost' Rossii: problemy' pravoprimenitel'noj praktiki / Red. V.N. Lopatin.
[2] Aleksandrov G.V. Problemy' sovershenst-vovaniya administrativnoj deyatel'nosti organov vnutrennix del v oxrane okruzhayushhej sredy': Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. Xabarovsk, 2003.
[3] Anoxin S.A. Rol' organov vnutrennix del v osushhestvlenii pravovoj oxrany' okruzhayu-shhej sredy' // Policejskaya deyatel'nost'. 2013. № 6.
[4] Vinokurov A.Yu. Problemy' sovershenst-vovaniya prirodooxrannoj deyatel'nosti prokuratury' Rossijskoj Federacii: Avtoref. diss. ... dokt. yur. nauk: 12.00.11 - sudebnaya vlast', prokurorskij nadzor, organizaciya pravo-oxranitel'noj deyatel'nosti, advokatura. M., 2006.
[5] Gosudarstvenny'j doklad «O sostoyanii i ob oxrane okruzhayushhej sredy' Rossijskoj Federacii v 2012 godu». Ministerstvo prirodny'x resursov, 2012 // http://www.mnr.gov.ru/ regulatory/detail.php?ID=132221.
[6] Informacionnoe agentstvo «Zakon.kz» // http://www.zakon.kz/4583893-v-kazakhstane-nachali-rabotu.html.
[7] Kashin V.I. Neobxodima novaya lesnaya politika gosudarstva: Vy'stuplenie Predseda-telya Komiteta Gosudarstvennoj Dumy' po prirodny'm resursam, prirodopol'zovaniyu i e'kologii, akademika RASXN V.I. Kashina 29 marta 2012 goda na forume rabotnikov lesnoj promy'shlennosti // http://mkkprf.ru/news-view-12025.html.
[8] Koncevoj A.V. K voprosu o problemax uchastiya prokurora v grazhdanskom sudopro-izvodstve po delam o priznanii normativny'x pravovy'x aktov nedejstvuyushhimi polnost'yu ili v chasti // Aktual'ny'e problemy' yuridi-cheskoj nauki i praktiki: vzglyad molody'x ucheny'x: Sbornik statej po materialam nauchno-prakticheskoj konferencii molody'x ucheny'x Akademii General'noj prokuratury' Rossijskoj Federacii, provedennoj 13.11.2009 / Pod red. O.S. Kapinus. M.: Akademiya General'noj prokuratury' RF, 2010.
[9] Koncevoj A.V. Uchastie prokurora v grazhdanskom sudoproizvodstve po delam, voznikayushhim iz publichny'x pravootno-shenij: Diss. ... kand. yurid. nauk. M., 2013.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2016
[10] Koncevoj A.V. Uchastie prokurora po novy'm kategoriyam del, voznikayushhim iz publichny'x pravootnoshenij: vremennoe razmeshhenie inostrannogo grazhdanina, podlezhashhego readmissii, v special'nom uchrezhdenii; proizvodstvo po delam ob administrativnom nadzore za licami, osvo-bozhdenny'mi iz mest lisheniya svobody' // Aktual'ny'e voprosy' rossijskogo prava: Sbornik nauchny'x statej. Vy'p. 26 / Otv. red. A.Yu. Vinokurov. M.: Izd-vo Mosk. gumanit. un-ta, 2013.
[11] Mezhrajonnaya prirodooxrannaya prokuratura g. Moskvy': raz»yasnitel'naya i nadzornaya deyatel'nost' // E'kologicheskij vestnik Rossii. 2013. № 5.
[12] Palamarchuk A.V. Celi i zadachi prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov v e'kologicheskoj sfere // Prokurorskij nadzor za ispolneniem e'kologicheskogo zakono-datel'stva: Posobie / Red.: A.V. Palamarchuk. M., 2014.
[13] Prikaz General'nogo prokurora Rossijskoj Federacii ot 7 maya 2008 g. № 84 «O razgra-nichenii kompetencii prokurorov territorial'-ny'x, voenny'x i drugix specializirovanny'x
prokuratur» // http://genproc.gov.ru/ documents/orders/document-14265/
[14] Pustovalova O.A. Sovershenstvovanie prokurorskogo nadzora za ispolneniem e'kologicheskogo zakonodatel'stva: Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk: 12.00.11 - sudebnaya vlast', prokurorskij nadzor organizaciya pravooxra-nitel'noj deyatel'nosti. M., 2011.
[15] Suslova N.V. Sostoyanie zakonnosti i prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov v e'kologicheskoj sfere // Prokurorskij nadzor za ispolneniem e'kologicheskogo zakonoda-tel'stva: Posobie / Red.: A.V. Palamarchuk. M., 2014.
[16] Federal'ny'j zakon ot 6 oktyabrya 1995 g. № 131-F3 «Ob obshhix principax organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii», p. 18 ch. 1 st. 14 // SZ RF. 1995. № 35. St. 3506.
[17] Federal'ny'j zakon ot 25 iyulya 2002 g. № 114-FZ «O protivodejstvii e'kstremistskoj deyatel'nosti» // Rossijskaya gazeta. 2002. 30 iyulya. № 138, 139.
[18] http://mvd.ru/Deljatelnost/statistics/ reports/item/1609734/
Объединенная электронная редакция
ЮРКОМПАНИ
www.publish.law-books.ru
Научно-издательская группа «ЮРКОМПАНИ»
осуществляет оперативную полиграфию и издание рукописей (монографий, учебников, учебных пособий, учебно-методических изданий и др.). Редакционно-издательский цикл включает несколько стадий: Sрецензирование рукописи; Sредактирование рукописи; ^первая корректура рукописи;
^форматирование и подготовка рукописи к верстке; ^верстка рукописи;
^вторая корректура рукописи и снятие вопросов,
возникших в процессе верстки текста, ^согласование с автором сверстанного текста руко
писи в формате pdf (по желанию автора), ^согласование с автором макета обложки рукописи
(по желанию автора), ^печать согласованного с автором тиража книги.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2016
