CC BY
164
А.Ю. ЗВОНАРЕВА,
адъюнкт* кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел
(Академия управления МВД России)
A.YU. ZVONARYOVA, Adjunct* of the Department of Theory and Sociology of Law Enforcement Agencies Management (the Academy of Management of the Interior Ministry of Russia)
О u О X
И
о
u
О ^
о <
о
<
X
^
ta
s
a H
ll0
УДК 303.425.6
Принятие управленческих решений в органах внутренних дел на основе результатов изучения общественного мнения
Executive decision-making in law enforcement agencies based on public opinion research
В статье рассматриваются актуальные проблемы принятия управленческих решений в территориальных органах МВД России на основе результатов изучения общественного мнения.
Органы внутренних дел, территориальные органы МВД России, общественное мнение, население.
The article describes topical problems of executive decision-making in territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia, based on public opinion research. The author proposes several solutions to the problems.
Bodies of internal affairs, territorial bodies of the Interior Ministry of Russia, management decisions, public opinion.
Общественное доверие и поддержка граждан является одним из принципов деятельности полиции в соответствии со ст. 9 Федерального закона РФ «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ [1]. При этом общественное мнение отнесено законодателем к основным критериям официальной оценки деятельности ведомства, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел. Законодательное включение общественного мнения в оценку деятельности полиции можно рассматривать как проявление одной из важнейших тенденций — социализации управления в системе органов внутренних дел в целом, а также продолжением тренда реформирования системы государственного управления, обозначенного в Концепции административной реформы в РФ 2006-2010 гг.
Ранее - начальник 2 отделения 1 отдела Вычислительного центра Информационного центра УВД по Юго-Западному административному округу г. Москвы ГУ МВД России по г. Москве. Law enforcement agencies, territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia (TB MIA of Russia), management decisions, public opinion.
Вместе с тем в самом Законе, приказах МВД России понятие «общественное мнение» не раскрывается, что требует обращения к различным научным источникам.
Наличие большого количества дефиниций и концепций общественного мнения как западных, так и отечественных научных школ связывают с разнообразием сущностных сторон данного феномена общественной жизни. При этом исследователями отмечается двойственная природа общественного мнения: оно, по мнению ряда авторов, является одновременно и духовным, и практическим образованием, т. е. одновременно принадлежит сфере сознания и практики [10]. Вместе с тем, как отмечает исследователь Ю.Ю. Комлев, общественное мнение чаще всего определяется социологами как состояние массового сознания, заключающее в себе отношение (скрытое или явное) различных групп людей к событиям или фактам социальной действительности [11]. Подтверждением тому являются работы известных отечественных социологов В. А. Грушина,
М.К. Горшкова, Р.А. Сафарова, А.К. Уледова и других.
Разделяют данную точку зрения и ученые Академии управления МВД России. Так, в рамках научно-исследовательской работы по теме «Организация работы по изучению общественного мнения о деятельности органов внутренних дел», проведенной в ноябре 2009 г. кафедрой теории и социологии управления органами внутренних дел, общественное мнение, применительно к правоохранительной сфере, рассматривалось как специфическое проявление общественного сознания, сложное духовное образование, выражающееся в оценках (как в вербальной, так и в невербальной форме) проблем правопорядка и характеризующее явное или скрытое отношение к актуальным проблемам охраны правопорядка, присущее отдельным группам, социальным общностям или обществу в целом [12].
Следует отметить, что результаты опросов населения довольно давно и достаточно активно используются для обобщенной оценки деятельности органов внутренних дел при подготовке управленческих решений стратегического характера [13].
Проведение подобного рода исследований особенно актуализировалось в период активного становления в стране первой профессиональной структуры по изучению общественного мнения — Всесоюзного центра изучения общественного мнения под руководством академика Т.И. Заславской [9]. В 1990-1991 гг. Научным центром управления и социологии Академии МВД СССР совместно с отделом статистики Госкомстата СССР проводился первый масштабный опрос населения об эффективности деятельности органов внутренних дел. Для тех лет это было важным событием научного и общественного значения, определенным свидетельством нарождающихся демократических преобразований. Благодаря разработкам ученых Академии — А.Н. Роши, И.Б. Михайловской, Н.И. Михайлова — управление органами внутренних дел в социологическом аспекте предстало как более сложная деятельность в расширенном контексте разнообразных связей [19].
Использованию результатов изучения общественного мнения в управлении органами внутренних дел способствовало принятие приказов МВД России: «Об организации изучения общественного мнения о деятельности органов внутренних дел» от 22 августа 1992 г. № 295 [2], «О мерах по совершенствованию организации изучения общественного мнения о деятельности органов внутренних дел» от 4 июня 1997 г. № 337 [3]. Проблема укрепления доверия населения к органам внутренних дел озвучена при апробации новой системы оценки деятельности,
регламентированной приказами МВД России «О мерах по совершенствованию системы оценки деятельности органов внутренних дел» от 29 ноября 2001 г. № 1047 [4] и «О введении в действие систем оценки деятельности органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования» от 23 ноября 2002 г. № 1150 [5].
Как справедливо отмечает ученый В.И. Ко-ноненко, развитие мониторинга общественного мнения в МВД России неразрывно связано с реформированием системы оценки деятельности органов внутренних дел [14]. При этом следует отметить, что технология включения общественного мнения в конечные результаты деятельности органов внутренних дел, и тем более в процесс принятия управленческих решений, оставалась недостаточно разработанной проблемой. Не было четкого представления о том, как использовать полученную информацию. Поэтому ведомственный мониторинг был скорее формальным и не проникал в сущность явлений.
В связи с этим в 2005 г. на основе заключения независимой экспертизы и результатов исследования ВНИИ МВД России был сделан вывод о том, что проблема определения достоверности данных ведомственного мониторинга приобрела системный и неустранимый характер. Существовала необходимость привлечения к опросам населения профессиональных социологических организаций. Данное заключение способствовало утверждению приказа МВД России «О повышении эффективности изучения общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на основе использования вневедомственных источников социологической информации» от 30 декабря 2007 г. № 1246 [7], в который, с целью реализации положений Федерального закона РФ «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ [1], приказом МВД России «О внесении изменений в приказ МВД России от 30 декабря 2007 г. № 1246 «О повышении эффективности изучения общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на основе использования ведомственных источников социологической информации» от 24 февраля 2012 г. № 118 [6] были внесены изменения: термин «изучение» заменен термином «исследование».
В толковых словарях русского языка Т.Ф. Ефремовой, Д.Н. Ушакова, С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой термин «изучать» трактуется как постигать, уяснять смысл, значение чего-либо в процессе научного исследования, т. е. научно исследовать. В свою очередь термин «исследовать» означает подвергнуть научному
111
О и О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш S а н
112
изучению или целенаправленно осмотреть для выяснения, изучения чего-либо. Таким образом, приходим к выводу о том, что указанные термины используются как синонимы.
Нами проанализированы случаи употребления данных понятий в различных научных источниках с целью определения их соотношения. В аспекте методологических подходов «изучение» является основной формой исследования той или иной проблемы, т. е. термин «исследование» шире термина «изучение». Специалисты в сфере РЯ, описывая технологию изучения общественного мнения, наоборот, сужают понятие «исследования», типологизируя его по трем основаниям: социологическому, неформальному и коммуникационному аудиту. В профессиональном сообществе социологов данные понятия считают тождественными. В подтверждение этому можно привести данные экспертного опроса, проведенного в феврале - марте 2006 г. среди ведущих российских социологов. В нем приняли участие В.А. Ядов, Б.М. Фир-сов, Ф.Э. Шереги, Е.С. Петренко, В.В. Федоров, И.В. Задорин, А.В. Лисовский, В.В. Андреенков, Д.М. Рогозин, Р.С. Могилевский и другие [15]. Мы разделяем данную точку зрения и полагаем, что объяснение такой свободы употребления понятий «изучение» или «исследование» по отношению к общественному мнению связано с трудностями перевода на русский язык заимствованных иностранных терминов, интегрируемых в отечественное развитие данного направления деятельности.
Акцентирование внимания в системе МВД России именно на исследовании общественного мнения требует разъяснения данной дефиниции. Определение понятия как комплекса социологических исследований, включающих в себя изучение мнения населения регионов РФ по актуальным проблемам, касающимся сферы внутренних дел, а также проведение проблемных экспресс-исследований по приоритетным направлениям деятельности подразделений системы МВД России, указанное в Инструкции об организации работы по исследованию общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 30 декабря 2007 г. № 1246 [7] в редакциях 2012 г., является крайне неудачным и требует уточнения.
В соответствии с приказом МВД России «О повышении эффективности исследования общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на основе использования вневедомственных источников социологической информации» от 19 декабря 2012 г. № 1114 головным подразделением в системе
МВД России, отвечающим за координацию всей работы по проведению мониторинга общественного мнения на основе вневедомственного сбора социологической информации, является ФГКУ «ВНИИ МВД России» [8]. Таким образом, 2013 г. — год проб и ошибок в решении комплекса задач, возложенных на Институт, по научно-методическому и экспертному сопровождению в новом объеме. В настоящее время осуществляется поиск новых перспектив криминологического прогнозирования и использования результатов социологических исследований в деятельности органов внутренних дел.
На наш взгляд, исследование общественных процессов как объектов управления должно рассматриваться в сочетании с научным анализом самого управления как социального явления и объекта познания. Учитывая специфику служебной деятельности, руководителю территориального органа МВД России (далее — ТО) на любом уровне достаточно сложно использовать результаты социологических исследований, их экспертную интерпретацию при отсутствии регламентированного механизма включения результатов общественного мнения в деятельность органов внутренних дел.
С точки зрения социологии управления, управленческое решение — это выбор, который должен сделать руководитель, чтобы выполнить обязанности по занимаемой должности [17]. Наиболее эффективным управленческим решением является такой выбор, который будет реализован и внесет наибольший вклад в достижение конечных социально значимых целей, так как изучение общественного мнения служит выявлению ценностных характеристик и подлинных проблем населения в правоохранительной сфере [18]. Однако цели управленческих решений, принимаемых органами внутренних дел, должны рассматриваться в контексте общей цели государственной правоохранительной политики [16]. В условиях жесткой регламентации служебной деятельности управленческое решение руководителя органа внутренних дел — это выбор, ограниченный в рамках имеющегося юридического поля.
Не все управленческие решения, принимаемые руководителями органов внеутренних дел, нуждаются в социальном тестировании. В качестве индикатора необходимости социализации управленческих решений выступают обстоятельства, которые определяют: является ли решение срочным, затрагивает ли интересы большой части населения региона (города, района) в зависимости от уровня ТО МВД России. Следовательно, нужно выделять тот пласт оперативно-служебной деятельности, где достижение положительного общего социального эффекта имеет большое значение для органов
внутренних дел. Регламентирование алгоритма принятия управленческих решений с учетом мнения населения, с одной стороны, позволит повысить заинтересованность руководителя в принятии решений на основе социологических исследований, с другой — защитит руководителя органа внутренних дел от необоснованной критики со стороны населения.
Рассмотрим этапы принятия управленческого решения руководителем ТО МВД России на региональном уровне с учетом мнения населения.
1 этап — получение результатов изучения мнения населения.
2 этап — определение факторов, повлиявших на динамику изменений (тщательный анализ ответов граждан на вопросы типовой анкеты).
3 этап — поручение подчиненным руководителям функциональных подразделений о сборе и предоставлении руководителю ТО МВД России систематизированной информации (внутренней и внешней) о положительных (отрицательных) фактах в деятельности органа внутренних дел.
4 этап — уяснение характеристик возможных решений (с учетом классификации по масштабности решаемой задачи, по уровню неопределенности и риска, по целям и т. п.).
5 этап — выявление ограничений в принятии решения (анализируются требования нормативных правовых актов, бюджетные ассигнования, квалификация персонала, материально-технические возможности и т. д.).
6 этап — поиск альтернатив или возможных направлений действия для решения проблемы (использование методов «мозгового штурма», выдвижения предложений, группового анализа ситуации, составление причинно-следственной диаграммы, карты мнений).
Список литературы
1. О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // Рос. газ. 2011. 8 февр.
2. Об организации изучения общественного мнения о деятельности органов внутренних дел: приказ МВД России от 22 августа 1992 г. № 295.
3. О мерах по совершенствованию организации изучения общественного мнения о деятельности органов внутренних дел: приказ МВД России от 4 июня 1997 г. № 337.
4. О мерах по совершенствованию системы оценки деятельности органов внутренних дел: приказ МВД России от 29 ноября 2001 г. № 1047.
5. О введении в действие систем оценки деятельности органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной мили-
7 этап — выработка управленческого решения.
8 этап — составление плана мероприятий по исполнению решения.
9 этап — установление обратной связи (измерение и оценка последствий решения или сопоставление фактических результатов с теми, которые руководитель надеялся получить).
10 этап — корректировка управленческого решения в случае необходимости.
Количество и содержание этапов может варьироваться в зависимости от ситуации. Так, в случае необходимости могут быть проведены дополнительные исследования в виде проверки деятельности руководителей отдельных служб и подразделений, создавших условия для снижения общественного доверия, в целях выявления и искоренения практики искусственного формирования статистических показателей работы в ущерб нацеленности на качественное выполнение функций подразделения.
Важной составляющей успешности построения работы, с учетом мнения населения, является обеспечение сохранности полученных результатов проверки и проведение анализа сведений о личностном и профессиональном росте конкретных руководителей подчиненных подразделений, а также исследование динамики потенциала конкретных руководителей, допустивших просчеты на вверенном им направлении деятельности, для выяснения их мотивации и принятия необходимых кадровых решений.
Персонифицированный подход, в сочетании с гласностью и открытостью результатов проверок, выступит мощнейшим катализатором создания организационно-правовой культуры, способствующей поэтапному переводу общественного мнения в разряд основного критерия оценки деятельности органов внутренних дел.
ции и милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования: приказ МВД России от 23 ноября 2002 г. № 1150.
6. О внесении изменений в приказ МВД России от 30 декабря 2007 г. № 1246 «О повышении эффективности изучения общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на основе использования вневедомственных источников социологической информации: приказ МВД России от 24 февраля 2012 г. № 118.
7. О повышении эффективности изучения общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на
113
О и О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш
s
а н
основе использования вневедомственных источников социологической информации: приказ МВД России от 30 декабря 2007 г. № 1246.
8. О повышении эффективности исследования общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на основе использования вневедомственных источников социологической информации: приказ МВД России от 19 декабря 2012 г. № 1114.
9. О создании Всесоюзного центра изучения общественного мнения по социально-экономическим вопросам: постановление ВЦСПС и Госкомтруда СССР от 7 декабря 1987 г.
10. Климовская Е.В. Общественное мнение в системе управления органами внутренних дел: автореф. дис. ... канд. социолог. наук. М., 2001.
11. Комлев Ю.Ю. Общественное мнение как критерий официальной оценки деятельности полиции: состояние, тенденции, проблемы формирования и измерения // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2012. № 1 (7).
12. Коробов В.Б., Ребрий В.А., Щелкунова М.В., Арутюнян Д.А. Организация работы по изучению общественного мнения о деятельности органов внутренних дел. М., 2009.
13. Кононенко В.И. Общественное мнение в оценке деятельности полиции // Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов: сб. трудов XXI всерос. науч. конф. (30—31 мая 2012 г.). М., 2012.
14. Кононенко В.И. Об использовании результатов опросов населения в оценке деятельности органов внутренних дел // Труды Академии МВД России. 2013. № 2(26).
15. Могилевский О.Р. Профессиональное сообщество о проблемах и перспективах изучения общественного мнения // Вестник Санкт-Петербурского университета. 2009. № 1.
16. Потапова С.А. К вопросу о роли управленческих решений в системе управления органами внутренних дел // Труды Академии МВД России. 2012. № 4 (24).
17. Социология управления: стратегии, процедуры и результаты исследований / под ред. А.В. Тихонова. М., 2010.
18. Филинов Н.Б. Разработка и принятие управленческих решений: учеб. пособ. М., 2010.
19. Яськов Е.Ф., Коробов В.Б. Становление и развитие теории управления органами внутренних дел: результаты, проблемы и перспективы // Труды Академии управления МВД России. 2009. № 2.
E-mail: [email protected]
114
