CC BY
50
В.И. КОНОНЕНКО,
преподаватель кафедры информационных технологий управления органами внутренних дел,
кандидат технических наук, доцент (Академия управления МВД России)
S н и о X
л
<
И
н «
:|S
о X
л
<
И
н S
X
<
а
X о о
ва
<
а
С
<
bS S н
bS
<
а С
к S а
О и н
36
Об использовании результатов опросов населения в оценке деятельности органов внутренних дел
В статье описаны основные этапы становления процесса мониторинга общественного мнения в органах внутренних дел, рассмотрены вопросы использования результатов социологических исследований в количественном анализе данных, приведены примеры выявленных зависимостей.
Количественный анализ данных, исследование зависимостей, оценка деятельности, опрос населения.
Первый масштабный опрос населения проводился в 1990—1991 гг. Научным центром управления и социологии Академии МВД СССР на основе специально разработанной анкеты, которая позволила выяснить мнение опрашиваемых о конкретных опасностях1, наличии у них выраженного беспокойства по поводу определенных событий и явлений2, а также — о необходимости оказания помощи органам внутренних дел. Каждый респондент должен был сообщить, совершались ли в отношении него и его собственности какие-либо противоправные действия. Тем, кто подвергался преступным посягательствам, задавались дополнительные вопросы, позволяющие выяснить причины необращения или результаты обращения в органы внутренних дел. Исследование проводилось совместно с отделом моральной статистики Госкомстата СССР. Из двух возможных вариантов выборки — первый — по всей стране, а второй — по нескольким отдельным регионам — выбрали второй3. Это решение было обусловлено стремлением получать возможность сравнивать
1 Бедность, низкие зарплаты и пенсии; высокие цены; социальное неравенство; недоступность качественных продуктов питания, медицинского обслуживания и образования. Социальные, межэтнические и межнациональные конфликты; техногенные аварии. Ограничение демократических прав и свобод; коррупция; криминализация общества, распространение алкоголизма, наркомании, порнографии и проституции.
2 Страх разорения, нищеты, увольнения, клевета и наговоры. Страх заболеть; стать алкоголиком или наркоманом; страх, что убьют или покалечат самого или близких родственников. Опасение стать жертвой ограбления или кражи; пострадать от пожара; межэтнических, межнациональных конфликтов, произвола региональных органов власти и правоохранительных органов; попасть в аварию.
3 Исследование проводилось в Москве, Приморском крае, Иркутской, Нижегородской, Омской и Тульской областях.
результаты опроса в разных регионах. Аналогичные исследования по анкете со схожими вопросами и перечнем регионов были проведены в 1992 и в 1993 гг.
В 1997 г. было принято решение о привлечении к проведению опросов сотрудников учебных заведений МВД России и расширении перечня регионов до 23. Наряду с этим во всех субъектах Российской Федерации были созданы внештатные рабочие группы из числа сотрудников органов внутренних дел, которые стали проводить опросы населения по сокращенной анкете [4].
Становление социологической службы МВД России происходило на фоне расширения исследований, проводимых независимыми социологическими центрами, в которых население прямо или косвенно оценивало работу органов внутренних дел (рис. 1). В некоторых из них вопросы доверия милиции и оценка результатов ее работы были основными [3; 10; 8; 9]. Данные социологических опросов сравнили с показателями зарегистрированной преступности [11; 12], и далее на базе научных публикаций и при участии средств массовой информации постепенно сформировалась альтернативная оценка деятельности органов внутренних дел. В конечном счете именно на основе общественного мнения был сделан вывод о том, что «система МВД деградирует, рискуя утратить контроль за реальным состоянием преступности в стране и безвозвратно лишиться остатков доверия населения» [7] .
Рис. 1. Количество материалов с контекстами «МВД» или «милиция», в базах данных ВЦИОМ и ФОМ
В 2001 г. принято решение о проведении эксперимента с целью апробации новой системы критериев [5], и с начала 2003 г. система оценки, включающая результаты социологических исследований, начала действовать [9]. С тех пор развитие мониторинга общественного мнения в МВД России неразрывно связано с реформированием системы оценки деятельности органов внутренних дел.
В 2005 г. на основе заключения независимой экспертизы4 и результатов исследования ВНИИ МВД России был сделан вывод о том, что проблема достоверности данных ведомственного мониторинга приобрела системный и неустранимый характер, и существует необходимость привлечения к опросам населения профессиональных социологических организаций.
С 2008 г. в МВД России для оценки общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел используются регулярные вневедомственные5 источники социологической информации [6]. Более 1200 интервьюеров опрашивают не менее 33 000 респондентов, выборка включает примерно 2200 населенных пунктов во всех субъектах РФ. После обработки анкет ежегодно формируются массивы данных, но из этих систематизированных обширных массивов используется не больше трех показателей6. В середине 2011 г. объявлено о намерении МВД России увеличить число таких показателей до пяти, а в декабре того же года из системы оценки деятельности показатели, формируемые по результатам изучения общественного мнения, исключены [1; 2].
Проблема заключается не в желании или нежелании использовать результаты изучения общественного мнения в оценке деятельности, а в непонимании (или игнорировании) существенных особенностей методического характера.
Во-первых, для детализации показателей, получаемых в выборочных исследованиях, необходимо многократно увеличить общий объем выборки7. В этой связи любые попытки адаптации данных опросов населения к действующей системе оценки деятельности органов внутренних дел изначально обречены на неудачу.
4 В 2004 г. по инициативе МВД России независимую экспертизу провели Социологический центр Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Институт социологии РАН и Центр социологических исследований МГУ им. М.В. Ломоносова.
5 В 2008 и 2011 гг. заказы на выполнение работ по изучению общественного мнения по конкурсу получал ВЦИОМ, а в 2009 и 2010 гг. - ФОМ.
6 В 2008-2009 гг. - ни одного, в 2010-2011 гг. - три.
7 Детализация статистических показателей, получаемых в результате
обработки данных статистического учета, требует модификации компьютерных программ и дополнительных усилий по оформлению более громоздких таблиц. Но исходный массив данных ста-
тистического учета практически не изменяется (в редких случаях необходимо добавление 1-2 реквизитов). Объем дополнительной работы составляет незначительную часть от исходного.
Если в стране и найдется 25 000 социологов, готовых проводить социологические исследования не по 89, а по 1834 выборкам, и не один раз в год, а ежемесячно, то финансирование собственно процедуры анкетирования увеличится более чем в 200 раз.
Во-вторых, для проведения каждого исследования необходимо время на формирование выборки, на проведение опроса, на ввод и корректировку данных, на выполнение расчетов и на интерпретацию результатов. В каких-то ситуациях количество времени, затрачиваемого на интерпретацию результатов, может существенно увеличиться. Поэтому попытки проводить опросы населения чаще имеют естественный предел, приводят к существенному увеличению финансирования, к тому же снижается качество исследований.
Именно эти особенности методического характера в количественном анализе данных выборочных исследований предопределили безуспешность многолетних попыток включить отдельные показатели мониторинга общественного мнения в громоздкий перечень ведомственных критериев, построенных по данным уголовной статистики. Пора правильно сформулировать проблему, и прежде всего надо определить, как использовать результаты изучения общественного мнения о состоянии криминальной обстановки и деятельности органов внутренних дел при решении различных задач управления.
Выборочные социологические исследования общественного мнения позволяют один раз в год для каждого субъекта федерации получить адекватную общую оценку деятельности органов внутренних дел8. Поскольку репрезентативная выборка населения оценивает деятельность органов внутренних дел субъекта федерации в целом, эта оценка может быть использована при решении кадровых вопросов только в отношении руководства. Но даже если учет мнения населения станет обязательным и неформальным элементом ежегодной аттестации только руководителей МВД, ГУ(У) МВД России, только лишь это уже приведет к изменению политики и практики управления подчиненными органами.
Ошибка выборки иногда не позволяет сравнивать конкретные регионы по значениям соответствующих показателей, к которым относится оценка уровня реальной, а не зарегистрированной преступности (доля лиц, подвер-
8 Вопрос о том, зачем нужно ежемесячно оценивать работу каждого горрайоргана, заслуживает отдельного рассмотрения. Вряд ли это приведет к изменению планов или перераспределению сил и средств. В XX в., в условиях секретной статистики и цензуры СМИ, такой подход имел смысл, но сегодня воспринимается как атавизм, способствующий нарушениям регистрационной дисциплины.
S н и о X
л
<
И
н «
:|5 О X
Л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а
С
<
bS S н
bS
<
а С
к S а
О и н
37
S н и о X
л
<
И
н «
:|S
о X
л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а
С
<
bS S н
bS
<
а С
к S а
О и н
38
гавшихся каким-либо преступным посягательствам). По результатам опроса в 2010 г. оценка уровня реальной преступности в целом по России составила 130 на 1000. В основной массе регионов значения этого показателя распределены в интервале от 60 до 163 на 1000. Ошибка выборки региональных значений (5—21 на 1000) не позволяет использовать региональные оценки для сравнения регионов, в которых разница значений показателя меньше, чем ошибка выборки. Статистически значимые отличия этого показателя от среднего по России наблюдаются лишь в 36 регионах.
Но такие значения ошибки вполне допустимы при исследовании статистических закономерностей. Так, на диаграмме разброса (рис. 2) наблюдается значимая корреляционная зависимость между опасением лишиться имущества в результате ограбления или кражи и вероятностью стать жертвой преступных посягательств9. Наиболее очевидное объяснение корреляционной зависимости между указанными показателями следующее: чем больше жертв преступных посягательств среди населения, тем больше людей опасается пострадать от ограбления или кражи. Аналогично: доля тех, кто боится, что убьют или покалечат близких родственников, прямо зависит от доли граждан, подвергавшихся каким-либо преступным посягательствам (Я = 0,49).
Рис. 2. Диаграмма разброса для анализа зависимости между долей тех, кто опасается лишиться имущества в результате ограбления или кражи (у), и долей подвергавшихся преступным посягательствам (х)
Объяснение корреляционной зависимости между опасением стать жертвой произвола со стороны сотрудников правоохранительных органов и вероятностью подвергнуться преступным
9 Значение коэффициента корреляции Я = 0,52, коэффициент регрессии - 0,79, что существенно превышает значение стандартной ошибки 0,15. Изменение одного показателя на 27 % объясняет изменение другого (значение коэффициента детерминации Я = 0,27).
посягательствам10 не однозначно. Возможны, по крайней мере, два объяснения: доля лиц, подвергавшихся каким-либо преступным посягательствам, — независимая переменная, а доля тех, кто опасается стать жертвой произвола со стороны сотрудников правоохранительных органов, — зависимая. Во-первых, чем чаще люди становятся жертвами преступных посягательств, тем чаще они сталкиваются с сотрудниками правоохранительных органов и становятся жертвами произвола. Во-вторых, произвол со стороны сотрудников правоохранительных органов может восприниматься населением так же, как имущественная (корыстная) и насильственная преступность.
Еще более сложно объяснить корреляционную зависимость между опасением стать жертвой произвола со стороны руководства, чиновников местных и региональных органов власти и вероятностью подвергнуться преступным посягатель-ствам11. Но именно в выявлении корреляционных зависимостей и их содержательной интерпретации видится одно из важных перспективных направлений развития мониторинга общественного мнения о состоянии криминальной обстановки и деятельности органов внутренних дел.
Поскольку использование методов регрессионного и факторного анализа на основе современных информационных технологий позволяет анализировать большие, а точнее — огромные массивы данных, есть смысл массив данных результатов опросов населения дополнить сведениями социальной и ведомственной статистики. Такое расширение будет способствовать выявлению факторов, влияющих на субъективное ощущение безопасности и защищенности от преступных посягательств и пониманию механизма формирования общественного мнения о деятельности органов внутренних дел.
О перспективности такого подхода свидетельствуют результаты нашего пилотажного исследования. Количественный анализ данных опросов населения в комплексе с данными социальной и ведомственной статистики позволил выявить ряд парных и групповых корреляционных зависимостей. В частности, была выявлена зависимость у = а0 + а1х1 + а2х2 + а3х3, где у — доля лиц, подвергавшихся каким-либо преступным посягательствам; х: — покупательная способность среднедушевых денежных доходов населения (мука пшеничная кг); х2 — доля опрошенных, которые опасаются стать жертвой произвола со стороны руководства, чиновни-
10 Значение коэффициента корреляции Я = 0,50, коэффициент регрессии 0,51 существенно превышает значение стандартной ошибки 0,11. Изменение одного показателя на 25 % объясняет изменение другого (значение коэффициента детерминации Я = 0,25).
11 Значение коэффициента корреляции Я = 0,54, коэффициент регрессии 0,49 существенно превышаетзначение стандартной ошибки 0,09. Изменение одного показателя на 30 % объясняет изменение другого (значение коэффициента детерминации Я = 0,30).
ков местных и региональных органов власти; х3 — активность органов внутренних дел по выявлению и регистрации преступлений (соотношение количества зарегистрированных преступлений к реально совершенным).
Покупательная способность и опасение стать жертвой произвола со стороны местных и региональных органов власти прямо влияют на уровень реальной преступности: чем выше соответствующие значения, тем больше доля лиц, подвергавшихся каким-либо преступным посягательствам. Зависимость доли лиц, подвергавшихся каким-либо преступным посягательствам, от отношения числа зарегистрированных преступлений к числу реально совершенных обратная: чем выше активность органов внутренних дел по регистрации преступлений, тем меньше уровень реальной преступности.
Все эти зависимости закономерны, поскольку значения коэффициентов а, а2, а3 по модулю существенно превышают значения соответствующих стандартных ошибок (табл.). Три фактора в совокупности объясняют 60 % изменений уровня реальной преступности (значение коэффициента детерминации составило 0,60).
Настойчивое стремление использовать общественное мнение для оценки деятельности органов внутренних дел вполне естественно. Пока не проведена судебная реформа и, главное, отсутствует назначение начальников полиции выборными органами власти, регулярные опросы населения вневедомственными социологическими службами — единственный источник объективной информации. Поэтому целесообразно на основе количественного анализа результатов опросов населения в комплексе с данными социальной и ведомственной статистики разработать систему вневедомственной оценки деятельности органов внутренних дел.
В этой разработке может оказаться полезным опыт использования общественного мнения в оценке деятельности полиции в США [14].
Таблица
Значения коэффициентов множественной регрессии*
Наименование Значение Ошибка t-статистика
Покупательская способность среднедушевых денежных доходов населения 0,26 0,09 3,1
Доля опрошенных, которые опасаются стать жертвой произвола со стороны руководства, чиновников местных и региональных органов власти 0,25 0,08 3,2
Активность органов внутренних дел по выявлению и регистрации преступлений -0,54 0,08 -6,6
Благодаря опросам населения стало известно, что американцы в целом ожидают от полиции внимания к гражданам, надежности, готовности реагировать на запросы, компетентности, воспитанности и справедливости. Кроме того, опросы населения используются и для исследования того, чего хочет от полиции население конкретного округа12. Так выясняются не только степень удовлетворенности граждан работой полиции, но еще и обстоятельства, важные для планирования деятельности по охране порядка. Например, если на глазах респондента совершается преступление — будет ли он действовать сам или позвонит в полицию? Как часто респонденту приходится ходить пешком в темноте? Паркует ли он машину на обочине дороги или в гараже? В результате получилась система качественных критериев, учитывающих ожидания местного населения, которая после тестирования используется для создания (или изменения) системы обратной связи, «привязывающей» стимулы сотрудников всех уровней к выбранным показателям [14].
Рис. 3. Вариант использования опросов населения в управлении полицией
Для разработки системы вневедомственной оценки деятельности органов внутренних дел можно создать междисциплинарную вневедомственную исследовательскую группу13 и организовать на специальном сайте в Интер-
12 Каждое самостоятельное подразделение отчитывается перед гражданскими властями (муниципальная полиция) или непосредственно перед избирателями на выборах (офис шерифа).
13 В свое время подобный подход привел к созданию новой прикладной научной дисциплины [13].
S н и о X
Л
<
И
н «
:|5 О X
Л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а
С
<
bS S н
bS
<
а С
к S а
О и н
39
S н и о X
л
<
И
н «
:|S
о X
л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а
С
<
bS S н
bS
<
а С
к S а
О и н
нете широкое обсуждение концепции оценки деятельности полиции. На этом же сайте было бы целесообразно размещать систематизированные данные социологических исследований общественного мнения о деятельности полиции и результаты изучения зависимостей этих данных от различных показателей статистической отчетности. Полагаем, что таким образом мож-
Список литературы
1. Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 29 июня 2011 г. № 735.
2. Вопросы оценки деятельности территориальных органов министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 26 декабря 2011 г. № 1310.
3. О введение в действие систем оценки деятельности органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования: приказ МВД России от 23 ноября 2002 г. № 1150.
4. О мерах по совершенствованию организации изучения общественного мнения о деятельности органов внутренних дел: приказ МВД России от 4 июня 1997 г. № 337.
5. О мерах по совершенствованию системы оценки деятельности органов внутренних дел: приказ МВД России 29 ноября 2001 г. № 1047.
6. О повышении эффективности изучения общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на основе использования вневедомственных источников социологической информации: приказ МВД России от 30 декабря 2007 г. № 1246.
7. О мерах по обеспечению полноты учета и регистрации преступлений: распоряжение МВД России от 10 августа 2001 г. № 1/14559.
но определить, как не только использовать различные многочисленные результаты регулярных социологических опросов населения, но и выявить порядок превращения оценки деятельности полиции в соответствующие управленческие решения (оказание практической помощи или проведение проверки, поощрение или наказание руководителей).
8. База данных ФОМ. Когда вы стали жертвой преступления, то сообщили об этом в милицию или нет, и если нет, то почему? 5 августа 1998 г. URL: http://bd.fom.ru/report/map/ t8039520 (дата обращения: 05.04.2013).
9. База данных ФОМ. О доверии милиции, органам внутренних дел. 19 августа 1998 г. URL: http://bd.fom.ru/report/map/t8039808 (дата обращения: 05.04.2013).
10. База данных ВЦИОМ. В какой мере вы доверяете милиции, МВД? URL: http:// wciom.ru/zh/print_q.php?s_id=339&q_ id=27266&date=30.08.2000 (дата обращения: 05.04.2013).
11. Горяинов К.К., Овчинский В.С., Кондратюк Л.В. Улучшение взаимоотношения граждан и милиции. Доступ к правосудию и система выявления, регистрации и учета преступлений: научный доклад Центра содействия правосудию при Региональном общественном фонде ИНДЕМ. М., 2001.
12. Кузьминский Б.Ф., Мазаев Ю.Н., Михайловская И.Б. Милиция и население: Анализ взаимоотношений // Преступность: что мы знаем о ней. Милиция: что мы думаем о ней. Обнинск, 1994.
13. Морз Ф.М., Кимбелл Д.Е. Методы исследования операций. М., 1956.
14. Панеях Э. Практики оценки деятельности полиции в США. URL: http://www. publicverdict.org/articles_images/9736_55880_ police_usa.doxc (дата обращения: 21.03.2013).
E-mail: v kononenko@mail.ru
40
