CC BY
326
УДК 347.9 ББК 67.410.1
Научная специальность 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
DOI 10.24411/2073-0454-2020-10198 © С.Е. Хейгетова, В.А. Жабский, 2020
ПРИНУДИТЕЛЬНОЕ ПРЕКРАЩЕНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ
НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК
Светлана Егоровна Хейгетова, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права РАНХ и ГС, Южно-Российский институт управления, доцент кафедры гражданского процесса ФГБОУ «Ростовский государственный экономический университет» (РИНХ), кандидат юридических наук, доцент Южно-Российский институт управления РАНХ и ГС (344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70/54) Е-mail: [email protected]
Валерий Александрович Жабский, профессор кафедры уголовного права, доктор юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) Е-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматриваются способы и основания принудительного прекращения права собственности на земельные участки. Исследуются изменения гражданского и земельного законодательства. Анализируются материалы судебной практики. Определяются проблемы правоприменения.
Ключевые слова: право собственности, земельный участок, изъятие земельного участка, выкуп земельного участка, государственные и муниципальные нужды, комплексное развитие территорий, ненадлежащее использование земли, реквизиция, конфискация, судебная практика.
COMPULSORY TERMINATION OF OWNERSHIP OF A LAND PLOT
Svetlana E. Kheygetova, Associate Professor of the Department of Civil and Business Law of the Southern Russian Institute of Management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Associate Professor of the Department of Civil Process of Rostov State University of Economic, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor
Southern Russian Institute of Management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public
Administration (RANEPA) (344002, Rostov-on-Don, Pushkinskaya str., 70/54)
B-mail:[email protected]
Valeriy А. Zhabskiy, Professor of the Department of Criminal Law, Doctor of Legal Sciences, Associate Professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) Е-mail: [email protected]
Abstract. Examined the ways and grounds for forcibly terminating ownership of land. Changes in civil and land laws are being investigated. Court practice materials are analyzed. Law enforcement problems are identified.
Keywords: property right, land, forced land seizure, land purchase, state and municipal needs, complex development of territories, improper use of land, requisition, confiscation, judicial practice.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Хейгетова С.Е., Жабский В.А. Принудительное прекращение права собственности на земельный участок. Вестник Московского университета МВД России. 2020(4):61-6.
В силу положений Конституции РФ (ст. 35), основополагающим аспектом верховенства права определен общепризнанный принцип неприкосновенности собственности. На основании данного принципа, а также принципов юридического равенства и справед-
ливости не допускается произвольное вмешательство государственных органов и органов местного самоуправления в отношении собственности.
Конституционный Суд РФ неоднократно обращал внимание на то, что вмешательство государства в от-
ношения собственности, не должно быть произвольным и нарушать равновесие между требованиями интересов общества и условиями защиты основных прав личности. Это в свою очередь предполагает разумную соразмерность используемых средств и преследуемой цели, с тем, чтобы обеспечивался баланс конституционно защищаемых ценностей, и лицо не подвергалось чрезмерному обременению в ограничении права собственности. Принудительные меры, направленные на изъятие имущества могут вводиться федеральным законом, только если они необходимы для защиты конституционно значимых ценностей, включая права и законные интересы других лиц. Эти меры должны отвечать требованиям справедливости, разумности и соразмерности. Они носят общий и абстрактный характер, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо данного конституционного права1.
Гражданско-правовая регламентация оснований прекращения права собственности в основном направлена на обеспечение неприкосновенности имущества граждан и юридических лиц, на защиту их законных прав и интересов. Допуская возможность прекращения права частной собственности помимо воли правообладателя, гражданское законодательство основывается на исключительности таких случаев, которые исчерпывающим образом закреплены в п. 2 ст. 235 ГК РФ. Такое изъятие, по общему правилу, допускается на возмездных основаниях, т.е. с компенсацией собственнику стоимости изымаемого имущества и причиненных убытков. При нарушении прав собственников предусмотрена судебная защита посредством оспаривания как самого решения об изъятии имущества, так и размера предполагаемой компенсации.
Безвозмездное изъятие у собственника принадлежащего ему имущества помимо его воли закон допускает лишь в случае обращения взыскания на него по обязательствам собственника (которое иногда допустимо во внесудебном порядке, например, по исполнительной надписи нотариуса) или его конфискации за совершение преступления или иного правонарушения (ст.243 ГК РФ).
Принудительное изъятие земельного участка у собственника в силу норм действующего законодательства допускается в следующих случаях: с целью удовлетворения потребностей государственных или муниципальных нужд, при комплексном развития территории на основании решения муниципальных
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2008 № 9-П// Вестник Конституционного Суда РФ. № 4. 2008; Постановление Конституционного Суда РФ от 11.01.2018 № 1-П //Вестник Конституционного Суда РФ. № 3. 2018.
органов, при нецелевом или ненадлежащем использовании земель, а также в порядке реквизиции или конфискации. Правовое регулирование в данной области имеет свои специфические особенности и характеризуется особой проблематикой, которые обусловлены правовой природой самого объекта имущественных отношений — земельного участка.
В российском законодательстве длительный период отсутствовало право частной собственности на землю, дискуссионными продолжают оставаться вопросы определения понятий недвижимости и вещных прав. Все это, по мнению Е.А. Суханова, привело к отступлению от классических подходов в регулировании указанных отношений [2]. Более того, Земельный кодекс РФ 2001г. был принят значительно позже ГК РФ и в него были включены многочисленные нормы гражданско-правового характера, не всегда соответствующие общим положениям гражданского законодательства, что на практике приводит к проблемам правоприменения и нарушению частноправовых интересов.
В последние годы приняты нормативные акты, значительно расширяющие возможности принудительного изъятия земельных участков: Федеральный Закон № 373-ФЗ о комплексном развитии территорий, Федеральный Закон №141-ФЗ о реновации и др. В 2017 году право изъятия земель получили «силовые» ведомства — Министерство обороны РФ, Федеральная службе безопасности РФ и Федеральной службе охраны РФ2, внесены существенные дополнения в ЗК РФ, Градостроительный кодекс РФ.
Изъятие для государственных или муниципальных нужд
Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд согласно ст. 279 ГК РФ осуществляется в случаях и порядке, которые предусмотрены земельным законодательством. Непосредственно в Земельном кодексе в ст.49 перечислены основания, позволяющие производить указанное изъятие земель для соответствующих публичных нужд. Обозначенные в законе основания носят исключительный характер и применяются только в случае отсутствия других возможностей реализации общественно-полезных целей. К исключительным причинам, позволяющим принудительно прекращать право частной собственности, законодатель относит строительство и реконструкцию объектов государственного или мест-
2 Указы Президента РФ: от 29.03.2017 № 131 «О внесении изменения в Положение о Федеральной службе охраны РФ»; от 16.05.2017 № 213 «О внесении изменения в Положение о Федеральной службе безопасности РФ»; от 17.08.2017 № 377 «О внесении изменений в Положение о Министерстве обороны РФ».
ного значения, а также выполнение международных обязательств Российской Федерации. Закрепленный в статье 49 Земельного кодекса перечень публичных объектов, не является исчерпывающим. Предполагается возможность на основании федеральных законов устанавливать иные основания, дающие право на принудительное изъятие.
При изъятии земельного участка по названному основанию, с целью компенсации понесенных собственником убытков предусматривается возмещение, размер которого определяются в соответствии с положениями Федерального закона № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Размер возмещения определяется исходя из рыночной стоимости земельных участков или рыночной стоимости иных прав на земельные участки, подлежащих прекращению. При изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд собственнику возмещаются причиненные убытки и упущенная выгода, которые определяются в соответствии с гражданским законодательством. Верховный Суд РФ в своем определении уточняет, что неопределенность размера убытков, причиненных изъятием земельного участка, не может служить основанием для отказа в удовлетворении иска о взыскании таких убытков, поскольку не влияет на само право получить денежную компенсацию1.
В расчет упущенной выгоды по иску о взыскании убытков в связи с изъятием земельного участка для государственных (муниципальных) нужд могут быть включены все подтвержденные неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено.
На основе анализа материалов судебной практики можно сделать вывод, что во избежание двойного взыскания не подлежит удовлетворению требование о взыскании упущенной выгоды в той части, в которой она уже была учтена при определении рыночной стоимости земельных участков, или убытков, возникающих в связи с невозможностью исполнения правообладателями таких земельных участков обязательств перед третьими лицами2.
В статье 57 Земельного кодекса закреплено общее правило о том, что при расчете размеров возмеще-
ния собственникам убытки должны рассчитываться с учетом рыночной стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения об его изъятии. Разъясняя порядок применения указанной нормы Земельного кодекса, Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ указала на то, что определение размера возмещения, подлежащего выплате собственнику с учетом стоимости его имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельного участка, было предусмотрено п. 4 ст. 57 ЗК РФ для целей первоначального предложения о выкупе земельного участка при принятии решения органом публично-правового образования об изъятии этого участка для государственных или муниципальных нужд. По смыслу ст. 282 ГК РФ, п. 3 ст. 55, п. 1 ст. 62 ЗК РФ в тех случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, суд определяет стоимость объекта исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора3.
На размер возмещения влияет вид разрешенного использования изымаемого участка, который должен учитываться при производстве расчетов с собственником (п. 8 Обзора, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 10.12.2015).
Порядок изъятия земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости предусматривает заключение государственными или муниципальными органами специального соглашения с собственником. В данном документе закрепляются условия о сроках и размере предполагаемого возмещения, другие условия, на которых осуществляется прекращение права собственности на имущество. При согласии собственника допускается предоставление ему иного земельного участка и (или) иного недвижимого имущества.
В связи с существующей неопределенностью в понимании того, что включает в себя понятие государственных и муниципальных нужд, важным этапом в регулировании этого вопроса стало принятие Верховным Судом РФ Определения от 27.10.2015 по делу № А07-21632/20134, в котором пояснялось, что под государственными или муниципальными нуждами следует понимать потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно по-
1 Определение Верховного Суда РФ от 25.03.2014 № 82-КГ13-5 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2015. № 2.
2 Обобщение судебной практики Арбитражного суда СевероКавказского округа об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, утвержденное Президиумом Арбитражного суда Северо-Кавказского округа 29.01.2016 // СП Консультант Плюс.
3 Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 89-КГ15-4 // СП Консультант Плюс.
4 Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 27.10.2015 № 309-КГ15-5924 по делу А07-21 № 632/2013// СП Консультант Плюс.
лезных целей). Судом особо выделялась невозможность реализации этих общественно полезных целей без изъятия имущества, принадлежащего частному субъекту. Соответственно, при разрешении споров, необходимо учитывать, что принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества1.
Однако, как свидетельствует практика органы государственной власти и местного самоуправления, злоупотребляя своими правами и необоснованно ссылаясь на публичные интересы, без подготовки соответствующей проектной и другой документации, часто нарушают законные права собственников. Земельные участки изымаются при отсутствии чрезвычайной составляющей, иногда просто с указанием в качестве причины — общественно полезные цели. Суды, ограничиваясь ссылкой на действующие нормы гражданского и земельного законодательства, в соответствии с которыми допускается в исключительных случаях изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, отказывают собственникам в удовлетворении исков. При этом, как правило, не проводится комплексная строительная и землеустроительная экспертизы, не происходит всестороннего и объективного исследования всех обстоятельств исключительности, связанных с необходимостью прекращения частной собственности на спорный объект недвижимости, без изъятия которого невозможно достичь общественно полезные цели2.
Изъятие для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории
С января 2017 г. стали действовать новые нормы Земельного кодекса (ст.56.12) и Градостроительного кодекса (ст.т46.10), закрепляющие особый порядок изъятие земельного участка, расположенного в границах территории, в отношении которой принято решение о комплексном развитии. Решение об изъятии земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества для муниципальных нужд в указанном случае принимается органом местного самоуправления, на основании утвержденных проектов планировки и межевания территории. Изъятые земельные участки переходят в муниципальную
1 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2016)(утв. Президиумом Верховного Суда РФ 13.04.2016 // Бюллетень Верховного Суда РФ. № №11, 12 ноябрь. 2016
2 Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Пензенского областного суда от04.04.2017 по делу № 33-1131/2017; Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2016 по делу № А72-983/2016// СП Консультант Плюс.
собственность, а впоследствие передаются в аренду правообладателя, с которым муниципальные органы заключили договор о комплексном развитии территории.
Формулировка статьи 56.12 ЗК РФ расширяет цель изъятия земельного участка по сравнению с положениями ст. 49 указанного кодекса: муниципальные нужды и комплексное развитие территории.
Первая составляющая, определяющая основания изъятия (для муниципальных нужд) равнозначна формулировке, данной в статье 49 ЗК РФ, где говорится об изъятии земельных участков для муниципальных нужд, определяемых исключительной необходимостью строительства на месте изымаемых земельных участков линейных объектов. Как правило, это новые элементы улично-дорожной инфраструктуры. Вторая часть цели — комплексное развитие территории, что предполагает обеспечение возможности консолидации нескольких земельных участков в планируемых границах для передачи их одному субъекту.
В связи с введением указанного способа изъятия земель в юридическом и профессиональном обороте появилось новое понятие — «редевелопмент». Реде-велопмент населенных пунктов или отдельных территорий предполагает реконструкцию этих объектов недвижимости в целях их эффективного использования и направлен, прежде всего, на создание качественной городской среды, восстановление депрессивных территорий.
Таким образом, в законодательстве появился новый упрощенный механизм изъятия земельных участков муниципальными органами, что, в свою очередь, способствовало злоупотреблению со стороны чиновников и нарушению в отдельных случаях частноправовых интересов собственников, чьи земельные участки попадали под так называемую «реконструкцию». Данному обстоятельству способствуют и абстрактные формулировки, данные в ГК РФ и создающие хаотичное регулирование вопросов предоставления земельных участков в рамках реализации муниципальных проектов. В частности, вызывает недоумение само определение, закрепленное в ст. 46.10 ГРФ: «Комплексное развитие территории по инициативе органа местного самоуправления является одним из видов деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории». Непонятно, что же следует понимать под устойчивым развитием — изъятие земельных участков у собственников для создания торговых рынков оптовой продажи или для строительства спортивных и культурных объектов. На практике, во многих регионах преимущество отдают первому варианту. Исходя
из положений законодательства, муниципальные органы могут изъять любой земельный участок находящихся в границах территории, в отношении которой принято решение о комплексном развитии и заключен договор о комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления.
При изъятии земельного участка по рассматриваемому основанию предусмотрено заключение с собственником специального соглашения, в котором указываются выкупная цена имущества и размер подлежащих возмещению убытков. Если указанное соглашение не оформлено в течение месяца со дня направление проекта собственнику, то законодатель предусматривает судебный порядок изъятия земельного участка. При этом решение суда об изъятии земельного участка для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории исполняется немедленно и может быть обжаловано только в части размера возмещения за изымаемый земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимости. То есть такое решение нельзя обжаловать по существу.
Следовательно, при данном способе изъятия ставится под сомнение его исключительный характер, не предполагается доказывания обоснованности и необходимости такого изъятия. Полагаем, что ст. 56.12 Земельного кодекса носит дискриминационный характер по отношению к собственнику земельного участка и противоречит основным принципам и нормам гражданского законодательства, нарушая основополагающий конституционный принцип неприкосновенности собственности.
Изъятие в случае неиспользования по целевому назначению или использования с нарушениями
Земельный участок относится к специфическим объектам имущественного оборота. Его использование в хозяйственной деятельность должно быть максимально эффективным, соответствовать целевому назначению и не ухудшать состояния почвенного слоя, особенно, если это сельскохозяйственные земли.
В связи с этим, согласно ст. 284 ГК РФ, если собственник в течение трех лет не использует принадлежащий ему участок для осуществления сельскохозяйственной деятельности, либо предусмотренного жилищного или иного строительства, допускается его принудительное изъятие, путем продажи с публичных торгов (ст. 54.1 ЗК РФ). В этот период не включается время, необходимое для освоения земельного участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
Земельный участок также может быть изъят у собственника при его использовании с нарушением установленных требований или если его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения либо причинению вреда окружающей среде. Изъятию подлежит земельный участок, если на нем возведена или создана самовольная постройка и лицами, обязанными произвести ее снос или приведение в соответствие с установленными требованиями, не выполнены соответствующие обязанности (ст. 285 ГК РФ).
Следует отметить, что порядок изъятия земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения имеет более детальное регулирование в ГК РФ, ЗК РФ и иных специальных нормативных актах, чего нельзя сказать о порядке изъятия земель другого целевого назначения. Данный факт, на наш взгляд является упущением законодателя.
Изъятие в порядке реквизиции
Земельный участок может быть изъят у собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти в порядке реквизиции. Условия, при которых допускается реквизиция, примерно обозначены в ст. 51 ЗК РФ и носят экстраординарный чрезвычайный характер. Это различные стихийные бедствия, аварии, эпидемии и другие обстоятельства чрезвычайного характера. В отличие от изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд, при реквизиции наступают иные правовые последствия. Она носит временный характер и после прекращения чрезвычайных обстоятельств, земельный участок подлежит возврату собственнику. Если участок невозможно вернуть, то собственнику выплачивается его рыночная стоимость или по его желанию предоставляется равноценный участок в другом месте. Рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с федеральным законом об оценочной деятельности.
Предполагается, что участок возвращается тем же уполномоченным исполнительным органом государственной власти, по решению которого он изымался, на основании имеющегося у собственника документа о реквизиции, и никаких дополнительных действий со стороны собственника для этого не требуется. И лишь в случае, если участок по прекращении действия указанных обстоятельств не возвращается, лицо, у которого был реквизирован участок, вправе требовать его возврата в судебном порядке. В отношении возмещения собственнику возникших в связи с реквизицией убытков применяются нормы гражданского законодательства.
Изъятие в случае конфискации, непредставления сведений, подтверждающих законность приобретения
Земельный участок может быть безвозмездно изъят (конфискован) у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления (ст. 243 ГК РФ; ст. 50 ЗК РФ). Конфискация применяется лишь по отношению к собственникам земельных участков и является единственным видом безвозмездного изъятия, во всех остальных случаях возможен только выкуп участка.
Ст.235 ГК РФ «Основания прекращения права собственности» (п.п. 8,9) предусматривает обращение по решению суда в доход государства имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции и о противодействии терроризму доказательства его приобретения на законные доходы и на законных основаниях. Несмотря на то, что данные основания не упоминаются в ЗК РФ, полагаем, что они также применимы и земельным участкам.
В соответствии со ст. 104.1 УК РФ конфисковано может быть такое имущество (и в том числе земельный участок), которое получено в результате совершения преступлений перечисленных в названной статье, либо используется или предназначается для финансирования терроризма, экстремистской деятельности, организованной группы, незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации) [1].
Если имущество, полученное в результате совершения преступления, - в данном случае земельный участок — и (или) доходы от этого имущества были приобщены к имуществу, приобретенному законным путем, конфискации подлежит та часть этого имущества (земельного участка), которая соответствует стоимости приобщенных имущества и доходов от него. Полученный преступным путем земельный участок, переданный осужденным другому лицу (организации), подлежит конфискации, если принявшее его лицо знало или должно было знать, что он получен в результате преступных действий.
Положение ст. 243 ГК РФ допускает возможность прекращения права собственности на имущество посредством конфискации, не только как санкции за совершенное преступление, но и за иные правонарушения. Однако, особенности земельных участков, как объектов правоотношений стали основанием того, что в ЗК РФ применение указанной статьи ссужено и в отношении земельных участков конфискация применяется только по решению суда и только при совершении уголовного преступления.
Таким образом, анализ изменений, произошедших в гражданском и земельном законодательстве, позволяет сделать вывод, что на современном этапе развития имущественных отношений, связанных с правом собственности на земельные участки, законодатель полагает, что общественный интерес превышает интересы частных лиц, и удовлетворение государственных и муниципальных потребностей, предположительно является более важным, чем потребности отдельных лиц.
Изменение действующего законодательства, способствовало увеличению судебных споров, связанных с принудительным изъятием земельных участков и перевода их из частной собственности в государственную (муниципальную). Одним из наиболее сложных продолжает оставаться вопрос об адекватной рыночной выкупной цене и процедуре определения ее размера. Несогласие собственника с предлагаемым размером выкупа приводит к тому, что он уклоняется от подписания предусмотренного законодательством соглашения, что вынуждает представителей государственных (муниципальных) органов изымать спорные объекты в судебном порядке.
Анализируя материалы судебной практики, можно утверждать, что в делах о принудительном изъятии судами земельных участков, должны исследоваться все обстоятельства, доказывающие, что изъятие имущества - единственно необходимое средство для проведения публичных интересов. Только исходя из объективного и скрупулезного анализа, отраженного в судебном акте, можно доказать, что принцип неприкосновенности собственности в этой категории дел эффективно реализуется.
Литература
1. Жабский В.А. Имплементация в российском законодательстве норм о конфискации имущества как дополнительном виде наказания // Вестник Владимирского юридического института. 2010. № 4 (17). С. 97-99.
2. Суханов Е.А. Вещное право: научно-познавательный очерк. М.: Статут, 2017.
References
1. Zhabskiy V.A. Implementation in the Russian legislation of norms on confiscation of property as an additional form of punishment // Bulletin of the Vladimir law Institute. 2010. No. 4 (17). Pp. 97-99.
2. Sukhanov E.A. Real law: scientific and educational essay. Moscow: Statute, 2017.
