CC BY
37
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
правоохранительных органов
К.Л. ЯКОВЛЕВ,
заместитель начальника кафедры государственно-правовых дисциплин,
кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
Принципы организации и деятельности Министерства внутренних дел Российской империи
В статье рассмотрены принципы организации и деятельности, на основе которых происходило становление Министерства внутренних дел Российской империи в начале XIX века.
Министерство внутренних дел, Сенат, принципы государственного управления, законность, системность, иерархичность.
Министерство внутренних дел Российской империи — одно из важнейших звеньев государственного аппарата, созданного в ходе реформ начала XIX в. С момента образования Министерство внутренних дел участвовало в решении широкого круга вопросов, затрагивавших различные стороны экономической, политической, общественной, духовной жизни страны. Одним из основных направлений его деятельности стало руководство полицией, которой в это время требовалась реорганизация в целях улучшения организационной ее структуры, укрепления кадров, совершенствования форм и методов деятельности.
Широчайшие полномочия, предоставленные Министерству внутренних дел, предопределили его особое место в государственном механизме. Поэтому исследование исторических процессов в любой сфере государственной и общественной жизни России рассматриваемого периода будет неполным без определения его роли в реализации внутренней политики государства. Особенности развития отечественной государственности можно понять и оценить лишь с учетом специфики его организации и деятельности.
Одним из элементов правового статуса государственного органа являются принципы его организации и деятельности. Их изучение позволит определить как место Министерства внутренних дел Российской империи в механизме государства, так и те начала, на которых
было произведено его организационное построение.
Однако прежде чем перейти к анализу самих принципов, необходимо определиться с терминологией. На наш взгляд, под принципами организации и деятельности Министерства внутренних дел Российской империи можно понимать коренные начала, идеи и закономерности, лежащие в основе организационного построения и функционирования министерства, как непосредственно закрепленные в нормативных актах, так и выделяемые в результате научного анализа.
Исходя из представленного определения, выделяются следующие принципы деятельности МВД Российской империи.
В качестве первого и основополагающего можно назвать принцип законности, который заключается в том, что издание нормативных актов министерства, а также функционирование его структурных подразделений и деятельность должностных лиц осуществлялись в строгом соответствии с нормами действующего законодательства. Контроль за соблюдением данного принципа изначально был возложен на Правительствующий Сенат, который должен был «рассматривать деятельность министров по всем частям, их управлению вверенным, и по надлежащему сравнению оной с Государственными постановлениями» [4].
Вторым принципом организации министерства стала системность, предусматривающая такую взаимосвязь его структурных подразделений, которая образовала определенную целостность, единство. В соответствии с п. 18 Манифеста от 8 сентября 1802 г. в течение трех месяцев министры должны были создать свои канцелярии, разработать штатные расписания и порядок делопроизводства в подчиненных им департаментах. Более подробные штатные расписания были предложены министром внутренних дел
МБЫ 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2011. № 3 (19)
В.П. Кочубеем и высочайше утверждены 7 января 1803 г. В соответствии с этим при министре создавался департамент внутренних дел, состоящий из четырех экспедиций [1].
В таком виде Департамент внутренних дел просуществовал около полугода. Этого времени было достаточно, чтобы понять несоответствие между коллегиальным устройством управляемых частей и единоличной министерской властью. 18 июля 1803 г. граф В.П. Кочубей подал императору доклад, содержащий план переустройства Министерства внутренних дел. Согласно этим предложениям департамент министерства разделялся на три экспедиции вместо прежних четырех: в одну объединились экспедиция попечения о продовольствии народном и соляной части и экспедиция государственного хозяйства, с сохранением названия последней. Реформирование департамента внутренних дел Министерства внутренних дел происходило постепенно по причине того, что его составные части сильно отличались друг от друга и министру было необходимо время на изучение их особенностей для дальнейшей интеграции в единый механизм, который мог осуществлять возлагаемые на него административные и хозяйственные функции.
В качестве третьего принципа можно обозначить иерархичность организационного построения министерства. Министром были определены пределы власти и компетенция всех должностных лиц министерского аппарата. Так, начальник отделения мог «принять бумагу к сведению или общему соображению, сделать из нее выписку или собрать об ней сведения и объяснения» [3]. Это являлось первой степенью организации исполнения, чем и ограничивалась власть начальника отделения. Следовательно, он подписывал бумаги, содержащие лишь сведения или объяснения по какому-либо вопросу. Когда возникала необходимость получения информации из другого министерства или ведомства, начальник отделения должен был подготовить документ и «поднести его министру к подписанию» [3].
Во всех остальных случаях дела с выписками и мнениями начальника отделения предоставлялись управляющему экспедицией, который, в свою очередь, мог либо подтвердить прежнее предписание «местам и лицам, экспедиции подчиненным», либо обратиться за помощью и содействием «к местам и лицам» для исполнения принятого решения. Он также мог принимать решения по делам, «о коих экспедиция имеет общее правило, объявленный ей указ, конфор-мированный доклад или общий план, на какую-либо операцию министром утвержденный» [3]. При этом он подписывал все исходящие документы, за исключением адресованных в другие министерства и тех, которые должны подно-
ситься им на подпись министра. Это составляло вторую степень исполнения в экспедиции.
Все, что превышало полномочия управляющего экспедицией, подлежало рассмотрению непосредственно министром, и бумаги, направленные на его имя, представлялись к нему «из дежурства» [3].
В соответствии со степенями исполнения были определены и степени ответственности. Начальник отделения отвечал за точность собранных сведений и правильность изложения сути дела, а также за своевременность исполнения и ревизию журналов входящей и исходящей корреспонденции отделения. Управляющий нес ответственность за все принятые в экспедиции решения, им подписанные, а также за «благовременное представление министру случаев, власть управляющего превышающих». Кроме этого он проводил ревизию всех журналов во всех отделениях экспедиции. В свою очередь, на министра была возложена ответственность «за все разрешения, на кои нет общих в экспедициях правил и кои им подписаны», т. е. за принятие новых постановлений или отмену старых и назначение дополнительных ассигнований.
Осведомленность о деятельности подчиненных подразделений также являлась одним из принципов деятельности Министерства внутренних дел. Кроме центральных органов, вошедших в состав Департамента внутренних дел, министру также были подчинены губернаторы, которые «как по личным должностям своим, в числе коих находилась и должность по приказу общественного призрения, так и вообще по всем делам, до Губернского правления касающимся» [4], должны были «относиться» к министру внутренних дел.
Циркуляром от 19 сентября 1802 г. [5, с. 30—39] министр потребовал от губернаторов представления сведений, которые можно разделить по их значению на две группы. В первую группу входили данные, необходимые министерству, чтобы составить «полное и коренное познание о положении каждой губернии». Сюда включались, во-первых, карты губерний по последнему их разделению и планы городов; во-вторых, сведения о количестве народонаселения вообще и по округам, с указанием сословий; в-третьих, данные о податях каждого сословия в пользу казны и на земские и полицейские повинности (натурою или деньгами); в-четвертых, сведения о годичном произрастании хлеба за 10 лет с примерным указанием: а) сколько употребляется хлеба на винокурение, б) сколько вывозится из губернии, в) сколько остается для внутреннего использования и сколько привозится из других губерний; в-пятых, сведения о состоянии сельских магазинов и о способах, которыми обеспечено продовольствие в тех городах, где местное земледелие не дает достаточного количества
91
ISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2011. № 3 (19)
продуктов; в-шестых, данные о фабриках, заводах, мануфактурах, о числе рабочих на них, о рыбных и других промыслах, о капитале, доходах и обращении их; в-седьмых, данные о городских доходах и их употреблении; в-восьмых, данные о публичных зданиях, куда отнесены планы, фасады и сметы исправлений.
Во вторую группу были включены сведения, которые давали министру возможность «обозревать во всякое время все вверенные ему отрасли управления, устранять и исправлять немедленно недостатки, удовлетворять современным потребностям, вводить постепенно, по мере надобности, улучшения и вести эти отрасли управления и народного благосостояния систематически и без остановки к усовершенствованию» [5, с. 30—39]. Это ведомости об урожае хлеба с примерным указанием, сколько нужно его на продовольствие, сколько на винокурение, что остается на вывоз из губернии или что не хватает, и в этом случае — откуда может быть привезен; ведомости о ценах на хлеб по третям года, с указанием уездов в особом табеле, какие из них и когда утверждены начальниками губерний для заготовки провианта; донесения о чрезвычайном повышении цены на хлеб с указанием причин; о саранче и ее истреблении, вреде хлебу от града, засухи и т. п., с указанием мер, принятых на местах к обеспечению продовольствия; качестве вина и соли; об учреждении новых фабрик, заводов, промыслов, введении улучшенной обработки земель, открытии руд, каменного угля, о разработке торфа и т. п. предметов промышленности; сведения об исправлении казенных зданий, «нетерпящем отлагательства и превышающем обыкновенную ремонтную сумму» [5, с. 30—39]. К циркуляру прилагалась форма, по которой губернаторы должны были делать свои представления министру внутренних дел.
Еще одним принципом функционирования Министерства внутренних дел являлась его подконтрольность Сенату. Именной указ «О правах и обязанностях Сената» [2] закреплял за ним роль верховного органа империи. Статья II указа ограничивала власть Сената лишь властью монарха. Сенату предоставлялись широкие судебные полномочия — он становился высшим арбитражным судом империи с правом законодательной инициативы и контроля «за избежанием возможных коллизий в законода-
тельстве». Кроме того, Сенату были подчинены в административном порядке все присутственные места Российской империи. Однако административные полномочия Сената остались лишь на бумаге, поскольку все государственное управление было передано в руки министров. Право личного доклада министра императору фактически лишало Сенат права контроля, поскольку в случае любого запроса последнего в отношении спорного дела министр мог сослаться на предварительное обсуждение данного вопроса с императором и получение его одобрения. Более того, в соответствии с п. XIII Манифеста об учреждении министерств отчеты министров должны были проверяться Сенатом путем сравнения их с данными, присланными из губерний. Но вследствие неразвитости путей сообщения, обширности территорий и канцелярской волокиты сбор этих данных в срок был почти невозможен, поэтому право проверки Сенатом отчетов о деятельности министров осталось не реализованным.
Таковы были основные принципы, положенные в основу деятельности Министерства внутренних дел Российской империи при его основании в 1802 г.
Список литературы
1. О высочайше утвержденных штатах Департаментов Министра военно-сухопутных сил, Министра юстиции, Министра внутренних дел, Министра финансов, Министра коммерции и Министра народного просвещения: указ // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 582.
2. О правах и обязанностях Сената: указ // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 405.
3. О соединении дел, кои доселе были в Мануфактур-коллегии и ее конторе, в Экспедиции государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства и в Главной соляной конторе, в одно управление с Департаментом внутренних дел под именем Экспедиции государственного хозяйства: указ // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 852.
4. Об учреждении министерств: манифест // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 406.
5. Санкт-Петербургский журнал. 1804. Ч. 1. Кн. 1.
E-mail: [email protected]
