CC BY
91
1.4. К ВОПРОСУ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ПО УПРАВЛЕНИЮ СИСТЕМОЙ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА
Тарасова Ирина Анатольевна, к.ю.н, доцент кафедры теории и истории государства и права Московского областного филиала Московского университета МВД России
Аннотация: в работе говорится об основных направлениях деятельности Министерства внутренних дел Российской империи по обеспечению народного продовольствия в первой половине ХIX века, делается вывод об эффективности этой деятельности.
Ключевые слова: министерство, управление,
продовольствие.
1.4. TO THE QUESTION ABOUT THE ACTIVITIES OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF THE RUSSIAN EMPIRE FOR THE MANAGEMENT OF THE SYSTEM OF THE SUBSISTENCE OF THE POPULATION IN THE FIRST HALF OF XIX CENTURY.
Tarasova Irina Anatolievna, candidate of law, associate Professor of the Department state’s of theory and history and law of the Moscow regional branch of the Moscow University MIA of Russia
The summary: in the article says about the the main directions of activities of the Ministry of Home Affairs of Russian Empire to ensure the subsistence of the population in the first half of XIX century, and made the conclusion about the effectiveness of this activities.
Key words: Ministry, Department, food.
На современном этапе развития Российского государства особую значимость приобрела реализация им социальной функции, прежде всего, в отношении социально незащищенных слоев населения и лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.
Формирование рыночной экономики повлекло за собой множество негативных последствий, в том числе обострились противоречия в социальной сфере. Значительная часть граждан страны так и не смогла адаптироваться к установившимся политическим, экономическим и социальным реалиям, в результате чего около 13 % населения Российской Федерации и в
настоящее время продолжают жить за чертой бедности1.
В создавшихся условиях становится очевидным, что именно государству, декларирующему себя как социальное, необходимо взять на себя бремя решения социальных проблем, порожденных экономическими преобразованиями, и успешное их решение будет напрямую зависеть от эффективности осуществления государством социальной функции.
В дореволюционной России XIX - начала ХХ в. ведущую роль в реализации социальной функции государства играло Министерство внутренних дел, которое наряду с организацией системы государственного призрения, осуществлением контроля и надзора за общественными и частными благотворительными организациями, руководством медициной и ветеринарией должно было « ... стараться обеспечить население всеми видами жизненных припасов ,..»2. Продовольственное обеспечение населения Империи (создание неприкосновенных продовольственных запасов) в условиях зависимости сельского хозяйства от погодных условий, порой весьма неблагоприятных для страны, было одним из самых важных направлений деятельности Министерства внутренних дел по реализации социальной функции государства.
Дореволюционные исследователи, называя среди причин частых неурожаев неблагоприятные погодные условия, техническую отсталость
сельскохозяйственного производства,
«агрокультурную рутинность», отмечали также общую хозяйственную беспомощность сельского населения перед стихией и отсутствие надежных заработков кроме земледелия3.
Большинству крестьян не хватало хлеба на весь год не только в неурожайные годы, но и даже в годы средних урожаев. Хлеб являлся для крестьянина не только основным продуктом питания и добавочным кормом для скота, но и главным рыночным товаром. Деньги от его продажи шли на уплату налогов, на хозяйственные и бытовые нужды. Кроме того, примитивное сельскохозяйственное производство почти полностью зависело от природных явлений и было способно обеспечить достаточный объем продукции только на плодородных почвах. Общая хозяйственная беспомощность сельского населения перед стихией усиливалась отсутствием надежных заработков кроме земледелия. Результат всего этого -огромный ущерб в неурожайные годы,
способствующий обнищанию значительного количества сельского населения и негативно
влияющий на социально-экономическую ситуацию во всей Российской империи4.
Частой причиной неурожаев становились
градобития. Как правило, град выпадал в мае-июне и
сопровождался такими стихийными явлениями, как порывистый ветер, иногда бури, ливневые дожди, грозы. От градобитий страдали не только посевы и огороды, но и домашние животные и птица. Случались и человеческие жертвы. Были годы, когда сильные
1Ь|Нр:// www.newsland.ru/news/detail/id/881004
2 Министерство внутренних дел. Исторический очерк.1802-1902. СПб., 1091. С.13.
3 См.: Веселовский К.С. О климате России. СПб., 1857.
4 См.: Лешков В.Н. О народном продовольствии в Древней
России. М., 1854. С.1-75.
градобития охватывали целые регионы Российской империи (в первой половине XIX в., в период с 1843 по 1852 гг.)5.
Ощутимый ущерб населению Российской империи также приносили пожары, которые были весьма частым явлением. Большая часть пожаров приходилась на весенние, летние месяцы и начало осени. В засушливые годы число пожаров увеличивалось6.
Таким образом, природно-климатические условия России, особенности ее исторического развития сделали необходимым заботу государства об обеспечении народа продовольствием, что было связано, прежде всего, с организацией и функционированием запасных хлебных магазинов. В энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона последние определяются как склады хлеба, создаваемые государственными органами или местными общественными учреждениями на случай голода или дороговизны для ссуды или продажи по дешевой цене хлеба для продовольствия и посева7. В условиях неразвитости путей сообщения и хлебной торговли их значение было очень велико, так как позволяло в случае неурожая спасти от голода большое количество населения.
В Европейских государствах сельские запасные хлебные магазины начинают создаваться еще в XIV в. Об организации подобных хранилищ зерна в российских городах государственная власть начала заботиться только в XVIII в. С целью смягчения последствий сильного неурожая 1722 г. именным указом Петра I было предписано «устроить» запасные хлебные магазины в Петербурге, Риге, Смоленске, Астрахани и других городах. Вероятно, такие магазины все же созданы не были, так как через несколько лет, уже при Анне Иоанновне, последовал новый указ, содержащий в себе аналогичное предписание. На учреждение запасных хлебных магазинов обратила внимание в своем именном указе от 20 августа 1762 г. и Екатерина II8. Наконец, Высочайше утвержденным докладом Сената от 29 ноября 1799 г. предписывалось создать запасные хлебные магазины во всей Империи «не токмо в селениях казенных и Удельному Департаменту подведомственных, но и в помещичьих»9.
С созданием Министерства внутренних дел обеспечение народного продовольствия вошло в ведение I отделения Первой экспедиции (Экспедиции попечения о Продовольствии народном) Департамента внутренних дел, состоящей из двух отделений. Первому отделению было поручено вести дела о снабжении государства жизненными
5 Яковлев Е.В. Влияние чрезвычайных ситуаций на повседневную жизнь населения Тамбовской губернии второй половины XIX - начала XX вв. и деятельность властей и общественности по их предотвращению и преодолению последствий: Дисс. ... канд. истор. наук. Тамбов, 2004. С. 55.
6 Статистика пожаров в Российской Империи за 1895-1910 гг.
Ч.1. СПб., 1912. С.2.
7http://www.vseslova.com/brokgauz_efron4/page/hlebnyie_zapas
nyie_magazinyi.198966/
8 Андреевский И.Е. Полицейское право: в 2 т. М., 1871. Т.1. С.311-313.
9 Полное собрание законов Российской империи (Далее ПСЗ). Собр. I. СПб., 1830. Т. XXV. № 19203.
припасами10. В 1811 г. она была переименована в Xозяйственный департамент Министерства внутренних дел, к которому несколько позже был присоединен Департамент полиции хозяйственной. Структурно Xозяйственный департамент состоял из нескольких отделений (к концу века их стало семь), которые осуществляли свою деятельность по различным направлениям. Вопросами организации сельских хлебных запасных магазинов, посева, урожая, цен на хлеб, выдачи ссуд и пособий в связи с неурожаем, стихийными бедствиями и войной занимался 1-й стол I отделения Xозяйственного департамента11.
К повсеместному созданию хлебных запасных магазинов государственная власть приступила в 20-30 гг. XIX в. Указом от 14 апреля 1822 г. в каждой губернии для обеспечения необходимых запасов продовольствия на случай неурожая разрешалось «содержать магазины с хлебом в натуре», т.е. зерном, или вместо этого предлагалось учредить денежный капитал, предназначенный на те же нужды12. 21
февраля 1831 г. вышло Положение «О содержании сельских запасных магазинов и составлении денежных капиталов для обеспечения народного продовольствия», в котором были определены места для строительства магазинов: «в местах, безопасных от огня и наводнений13. Также в магазинах предполагалось наличие «мерных сусеков», чтобы можно было по занятому в закромах месту судить о наличном количестве хлеба14.
Для общего руководства делами
продовольственного обеспечения населения во многих губернских городах были созданы особые органы - комиссии продовольствия, функционирующих под председательством губернатора. Членами
комиссий являлись губернский предводитель дворянства, председатель казенной палаты,
управляющий палатой государственных имуществ (с
1839 г.), губернский прокурор, уездный предводитель дворянства. В некоторых губерниях в состав комиссии дворянством избирался непременный член на 3 года.
Комиссии продовольствия, кроме случаев
необходимости, собирались 2 раза в год - «осенью в октябре, для рассуждений об урожае истекшего лета и об осенних всходах, и летом в июне или июле, для суждения о весенних всходах и о видах будущего
15
урожая»15.
Сведения о состоянии хлебных магазинов и продовольственных капиталов, о количестве и видах урожая, о ценах на хлеб и пр., получаемые из уездов, вносились на рассмотрение комиссии. К основным обязанностям комиссий относилось: осуществление общего наблюдение за состоянием хлебных магазинов и целостностью продовольственного капитала,
10 Варадинов Н.Н. История Министерства внутренних дел.
4.1. СПб., 1858. С.15-16.
"Российский государственный исторический архив (Далее РГИА). Ф.1287. Оп.1, ч.1. Д.1. Л.1-796; Оп.1, ч.2. Д.1986. Л.1-46.
12 ПСЗ. Собр I. Т. XXXVIII. № 29000.
13 ПСЗ. Собр II. Т. VI. № 4375.
14 Носова Е.А. Хлебная торговля Западной Сибири во второй половине XIX в. : Дисс. ... канд. истор. наук. Барнаул, 2007. С. 136.
15 Андреевский И.Е. Указ. раб. Т.1. С.321.
распределение пособий, подготовка чрезвычайных мер в случае неурожая16.
Следует отметить достаточно эффективную деятельность комиссий по предотвращению последствий неурожая 1830 г., когда местные запасы хлеба и продовольственные капиталы оказались достаточными для продовольственного обеспечения населения Империи. Но надо принять во внимание, что неурожаю 1830 г. предшествовали хорошие урожаи 1827-1829 гг., которые значительно облегчали сбор запасов. Поэтому, когда в 1833 г. последовал новый неурожай, средства комиссий были уже настолько ослабленными, что даже государственные пособия не помогли им предотвратить последствия нехватки продовольственных запасов и не избавили население страны от бедствий. В сложившейся критической ситуации с целью предотвращения голода среди населения Министерство внутренних дел разослало всем губернаторам наставление о приготовлении хлеба из винной барды, соломы и других веществ17.
Таким образом, меры по продовольственному обеспечению Российской империи, предусмотренные Положением 1822 года, не смогли обеспечить достаточное количество запасов хлеба, необходимых на случай неурожая и предотвратить голод среди населения. В связи с этим в 1834 г. был образован Комитет для пересмотра Положения 1822 г., который предложил ввести новую систему обеспечения населения продовольствием на случай неурожая. В результате в 1834 г. был утвержден новый Продовольственный устав, неоднократно затем переиздававшийся и действовавший фактически до 1917 г. Согласно данному законодательному акту в селениях государственных и помещичьих крестьян хлебные запасы предписывалось иметь в двух формах: натуральной и денежной18. Также
создавались губернские и общеимперский
продовольственный капиталы, предназначенные для выдачи ссуд при нехватке общинных фондов19.
Сохранив за Министерством внутренних дел общее попечение о народном продовольствии в Российской империи, устав возложил обязанности по продовольственному обеспечению государственных крестьян на Министерство государственных имуществ. В результате в селениях государственных крестьян были созданы как хлебные запасные магазины, так и продовольственный капитал. Причем имели место два вида магазинов: частные, создаваемые в
отдельных селениях для обеспечения
продовольствием проживающих там крестьян, и общие, учреждаемые в главных пунктах путей сообщений20.
Следует отметить, что Продовольственный устав был признан неэффективным уже вскоре после его принятия. При низком уровне земледельческой культуры, повторяющихся почти ежегодно неурожаях,
16 Там же.
17 Министерство внутренних дел. Исторический очерк. СПб., 1901. С. 78.
18 Свод законов Российской империи (далее СЗ РИ.). Изд. 1892 г. Т.ХШ. // КонсультантПлюс: Классика Российского Права
19 Мацузато К. Сельская хлебозапасная система в России 1864-1917 гг. //Отечественная история. 1995. № 3. С.185.
20 Андреевский И.Е. Указ. раб. Т.1. С.322.
одними законодательными мерами нельзя было достичь положительных результатов. Новая система продовольственного обеспечения населения на практике оказалась столь же неэффективной, как и предыдущая, на что в своих всеподданнейших отчетах указывали министры внутренних дел А.Г. Строганов (в
1840 г.) и Л.А. Перовский (в 1842 г.), а также большинство губернаторов (в 1851 г.). Так, Л.А. Перовский писал: « Важная часть эта в беспорядке: всеобщая беспечность в урожайные годы причиною тому, что каждый новый неурожай заставал, так сказать, всех врасплох . Многолетний опыт доказал, что самые основания принимавшихся мер требовали изменения»21.
В результате ревизий сельских запасных магазинов, проводимых чиновниками Xозяйственного
департамента Министерства внутренних дел в 1847 г., выяснилось, что большая часть магазинов «построена не по установленному рисунку и образцу», в некоторых из них «никакого запасного хлеба в наличности не оказалось . и в настоящее время меры к пополнению магазинов не принимаются»22.
К концу 1850-х гг. царское правительство признало полную непригодность сложившейся системы продовольственного обеспечения населения. В своих докладах министр внутренних дел П.А. Валуев указывал на необходимость коренных преобразований в этой области23.
Между тем внести изменения в организацию деятельности по обеспечению народного продовольствия удалось значительно позже, а в 40-50 гг. XIX в. каждый неурожайный год заставлял Министерство внутренних дел принимать
экстраординарные меры для облегчения его последствий, хотя бы на данный момент. Сложившая ситуация требовала серьезных изменений.
В процессе проведения крестьянской реформы чиновники Министерства внутренних дел собирали сведения и о состоянии запасных хлебных магазинов Империи. Согласно данным, собранным к 1861 г., удалось выяснить, что особенно плохо обстояли дела с продовольственными запасами помещичьих крестьян. В некоторых имениях хлебные запасные магазины вообще не создавались, а денежные средства, собранные на их строительство, были потрачены помещиками на собственные нужды24.
Более результативно решались
продовольственные проблемы у государственных крестьян, для которых согласно Положению 1842 г. были установлены различные способы продовольственного обеспечения на случай неурожаев. И хотя в неурожайные годы государству неоднократно приходилось выдавать государственным крестьянам крупные пособия, но каждый раз на эти цели хватало собственных запасов. Кроме того, продовольственные капиталы и денежные запасы государственных крестьян год от года только увеличивались25.
21 Цит. по: Министерство внутренних дел. Исторический очерк. СПб., 1901. С. 78.
22 РГИА. Ф.1287. Оп.2. Д.1272. Л.5.
23Министерство внутренних дел. Исторический очерк. СПб., 1901. С. 78.
24 Там же.
25 Министерство внутренних дел. Исторический очерк. СПб.,
1901. С. 142.
Крестьянская реформа 1861 г. повлекла за собой ряд распоряжений, внесших существенные изменения в систему обеспечения народного продовольствия в Российской империи, а с созданием земских учреждений произошло ее реформирование.
Высочайше утвержденными Правилами о порядке приведения в действие Положения о земских учреждениях от 25 мая 1864 г. руководство продовольственным обеспечением населения было передано земским учреждениям26.
Подводя итог рассмотрению проблем, связанных с деятельностью Министерства внутренних дел Российской империи по управлению системой продовольственного обеспечения населения
Российской империи, считаем возможным отметить, что создание хлебных запасов и продовольственных капиталов на случай неурожая в условиях
низкопродуктивного сельского хозяйства было жизненно необходимой мерой. Управляемая
Министерством внутренних дел, система продовольственного обеспечения населения с различной эффективностью в разные годы помогала преодолевать последствия неурожаев, стихийных бедствий, природных катаклизмов. Вместе с тем, при повторяющихся несколько лет подряд неурожаях механизм функционирования этой системы давал сбои, что, как представляется, свидетельствовало о несогласованности действий центральной и местной власти.
Список литературы:
1. http:// www.newsland.ru/news/detail/id/881004
2. Андреевский И.Е. Полицейское право: в 2 т. - М., 1871. Т.1.
3. Варадинов Н.Н. История Министерства внутренних дел. Ч.1. -СПб., 1858.
4. Веселовский К.С. О климате России. - СПб., 1857.
5. Лешков В.Н. О народном продовольствии в Древней России. -М., 1854.
6. Мацузато К. Сельская хлебозапасная система в России 18б4-1917 гг. // Отечественная история. 1995. № 3. С.185.
7. Министерство внутренних дел. Исторический очерк. 1802-
1902. - СПб., 1901.
8. Носова Е.А. Хлебная торговля Западной Сибири во второй половине XIX в.: Дисс. ... канд. истор. наук. - Барнаул, 2007.
9. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Собр. I. - СПб., 1830. T. XXV. № 19203; Т. XXXVIII. № 29000;
10. Собр. II. Т. VI. № 4375; Т. VII. № 15386; T.XXXIX. Ч.1. № 40934.
11. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф.1287. Оп.1, ч.1. Д.1. Л.1-796; Оп.1, ч.2. Д.1986. Л.1-46.
12. Свод законов Российской империи (СЗ РИ.). Изд. 1892 г. Т.ХШ. // КонсультантПлюс: Классика Российского Права
13. Статистика пожаров в Российской Империи за 1895-1910 гг.
Ч.1. - СПб., 1912.
14. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона //www.vseslova.com/brokgauz_efron4/page/hlebnyie_zapasnyie_ magazinyi.198966/
15. Яковлев Е.В. Влияние чрезвычайных ситуаций на повседневную жизнь населения Тамбовской губернии второй половины XIX - начала XX вв. и деятельность властей и общественности по их предотвращению и преодолению последствий: Дисс. ... канд. истор. наук. - Тамбов, 2004.
Reference list:
РЕЦЕНЗИЯ
на статью доцента кафедры теории и истории государства и права Московского областного филиала Московского университета МВД России кандидата юридических наук, доцента, подполковника полиции Тарасовой Ирины Анатольевны «К вопросу о деятельности Министерства внутренних дел Российской империи по управлению системой продовольственного обеспечения населения в первой половине XIX века».
В представленной работе автор на основе анализа широкого круга источников, в том числе нормативных правовых актов, архивных материалов, учебной и монографической литературы изучает деятельность Министерства внутренних дел Российской империи по управлению системой продовольственного обеспечения в первой половине XIX века.
Актуальность проблемы обусловлена следующим. В Российской империи вопросами социальной поддержки населения занималось Министерство внутренних дел с момента его создания в 1802 г. вплоть до ликвидации в октябре 1917 г. За это время был накоплен богатый опыт в реализации различных аспектов социальной функции государства, в том числе управления системой продовольственного обеспечения населения. Актуальность изучения, обобщения и творческого использования этого опыта определяется тем, что решение социальных проблем тогда осуществлялось в социально-экономических условиях, во многом схожих с современной обстановкой (интенсивное развитие рынка, капиталистических отношений, разрушение устоявшихся социальных связей, ослабление традиционных институтов социальной поддержки и т. д.).
Научная новизна данной работы состоит в том, что на основании обширного фактического материала и архивных документов, часть из которых вводится в научный оборот впервые, исследуются основные направления деятельности Министерства внутренних дел Российской империи в первой половине XIX века по управлению системой продовольственного обеспечения населения. При этом автором высказывается точка зрения, что создание хлебных запасов и продовольственных капиталов на случай неурожая в условиях низкопродуктивного сельского хозяйства Российской империи было жизненно необходимой мерой.
Основные положения и выводы, сделанные автором, могут быть использованы государственными органами при выработке научно-обоснованной государственной концепции продовольственной безопасности. Статья также представляет интерес для преподавателей истории отечественного государства и права, теории государства и права, истории органов внутренних дел.
Рецензируемая статья не содержит секретных сведений и может быть опубликована в открытой печати.
Статья Тарасовой И.А. по актуальности, новизне, теоретической и практической значимости отвечает требованиям, предъявляемым к такого рода работам, и может быть опубликована в журнале, рекомендованном ВАК РФ.
Начальник кафедры
теории и истории государства и права
Московского областного филиала
Московского университета МВД России
д.ю.н., полковник полиции С.А. Лукьянов
1. http:// www.newsland.ru/news/detail/id/881004
2. Andreevskiy I.E.. Police law: in 2 vol. - M., 1871. T.1.
3. Varadinov. N.N. History of the Ministry of Home Affairs. P.1. -Spb., 1858.
26 ПСЗ. Собр. II. Отд.1. T.XXXIX. № 40934.
22
