CC BY
27
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕИСТВИЯ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИИСКОИ ИМПЕРИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕРОПРИЯТИИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ОБЩЕСТВЕННЫХ РАБОТ В КОНЦЕ XIX — НАЧАЛЕ ХХ ВЕКА
ИРИНА АНАТОЛЬЕВНА ТАРАСОВА,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Московского областного филиала Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя
E-mail: tarasovairina2@rambler. ru
Научная специальность 12.00.01 — теория и история государства и права; история учений о праве и государстве
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Приводится материал о взаимодействии Министерства внутренних дел Российской империи и органов местного самоуправления в деятельности по организации общественных работ в губерниях, пострадавших от неурожаев в конце XIX — начале ХХ в.; делается вывод об эффективности такого взаимодействия.
Ключевые слова: министерство, общественные работы, помощь, поддержка, органы местного самоуправления.
Annotation. The article below contains information concerning cooperation between the Ministry of Internal Affairs of the Russian Empire and local governments in organizing public works in provinces stricken by crop failure in the late 19th — early 20th century. The author arrives at the conclusion that it was effective cooperation.
Keywords: ministry, public works, assistance, support, local governments.
Природно-климатические условия дореволюционной России последней четверти XIX — начала ХХ в., а также особенности ее исторического развития сделали необходимой заботу государства об обеспечении народа продовольствием, что было связано, прежде всего, с почти непрерывно повторяющимися неурожайными годами (каждые 6—7 лет). Среди неурожайных лет этого периода следует отметить 1880, 1882—1883, 1885—1888, 1891—1892, 1897—1898, 1901, 1905, 1906, 1911 гг.1
Примитивное сельскохозяйственное производство почти полностью зависело от природных явлений и было способно обеспечить достаточный объем продукции только на плодородных почвах. Общая хозяйственная беспомощность сельского населения перед стихией усиливалась отсутствием надежных заработков, кроме земледелия. Результат всего этого — огромный ущерб в неурожайные годы, способствующий обнищанию значительной части сельского населения и негативно влияющий
на социально-экономическую ситуацию во всей Российской империи2.
В своей работе «Земство и общественные работы», изданной в 1905 г., известный дореволюционный исследователь В.А. Гаген писал: «Недород хлебов, ставший за последние годы столь обычным явлением в жизни русского крестьянства, естественно, должен был выдвинуть на первый план и привлечь внимание общества и правительства на продовольственный вопрос, а вместе с ним и на те мероприятия, которые ставят своей целью «облегчение перенесения населением бедствий от неурожая»»3. В связи с этим одним из самых важных направлений государственной социальной политики становится обеспечение народонаселения продовольствием на случай неурожая, осуществление мероприятий с целью нейтрализации его последствий и предотвращения голода и обнищания населения России.
С созданием в 1802 г. Министерства внутренних дел (далее также МВД) обеспечение продовольстви-
ем вошло в ведение Хозяйственного департамента4 и с этого времени становится одним из самых важных направлений деятельности Министерства внутренних дел по реализации социальной функции государства.
В первой половине XIX в. обеспечение «народного продовольствия» в Российской империи было связано с организацией и функционированием запасных хлебных магазинов. В условиях неразвитости путей сообщения и хлебной торговли их значение было очень велико, так как позволяло в случае неурожая спасти от голода большое количество населения.
В период буржуазно-демократических реформ второй половины XIX в. произошло реформирование системы обеспечения народного продовольствия. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. на местах создавалась система выборных органов самоуправления (земств), в ведение которых законодателем были переданы дела, относящиеся «к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда», в том числе и «меры обеспечения народного продовольствия»5. Таким образом, руководство продовольственным обеспечением населения Российской империи было передано земским учреждениям.
Несмотря на то, что за Министерством внутренних дел осталась лишь функция наблюдения за организацией продовольственного обеспечения населения земствами, его деятельность в данной сфере оставалась достаточно активной. Тем более, что между чиновниками МВД и земскими учреждениями были значительные разногласия. Так, уже с середины 1860-х гг. между ними постоянно шли дискуссии о форме хранения продовольственных запасов сельских обществ. Большинство земств высказывалось за повсеместную замену хлебных запасов денежными капиталами. В свою очередь, чиновники Хозяйственного департамента МВД настаивали на сохранении запасных хлебных магазинов, приводя доводы о неразвитости железнодорожного сообщения в Российской империи и возможных затруднениях при доставке хлеба в отдаленные местности6.
Свое стремление избавиться от надзора за запасными хлебными магазинами земства стремились реализовать и на практике, регулярно обращаясь к министру внутренних дел с ходатайствами об
упразднении хлебных запасных магазинов и замене их денежным сбором с крестьян. Однако, МВД считало такой переход преждевременным и отклоняло подобные ходатайства7.
Между тем, на 1891 г. приходится сильнейший неурожай, который поразил значительную часть крестьянских хозяйств Российской империи и вызвал, по мнению чиновников Хозяйственного департамента МВД, «не только полное истощение общеимперских и по многим губерниям местных продовольственных средств, но и потребовал громадных жертв со стороны правительства»8.
Рано наступившая холодная, малоснежная зима и жаркое, засушливое лето привели к гибели как озимых, так и яровых посевов. Особенно сильно от неурожая пострадали Воронежская, Нижегородская, Симбирская, Саратовская, Самарская, Вятская, Уфимская, Курская, Орловская, Тульская, Костромская, Астраханская, Пермская, Пензенская, Рязанская, Тамбовская, Херсонская, Харьковская, Тобольская губернии. В большинстве пострадавших губерний прошли экстренные уездные и губернские земские собрания, на которых были приняты резолюции с просьбами о помощи, обращенными к правительству и Министерству внутренних дел9.
Согласно сведениям, представленным органами местного самоуправления в Хозяйственный департамент МВД, запасы зерна, предназначенные для ликвидации последствий продовольственных кризисов, в большинстве губерний практически отсутствовали. Большая часть из них была израсходована еще для преодоления последствий неурожая 1879—1880 гг., а «пополнение запасов производилось крайне медленно»10, что, как представляется, было следствием недостаточно эффективного функционирования сложившейся системы продовольственного обеспечения населения.
В результате осенью 1891 г. возникла реальная опасность голода и краха сельского хозяйства в Российской империи. Сложившаяся ситуация потребовала активного вмешательства государства. Однако реакция царского правительства была замедленной, так как первоначально оно недооценивало тяжесть сложившейся ситуации. В результате к активным действиям по ликвидации последствий неурожая и предотвращению голода Министерство внутренних дел приступило лишь осенью 1891 г., когда в пострадавших губерниях уже начался голод.
Осознав весь масштаб бедствия, царское правительство стало активно осуществлять как государственную помощь через Министерство внутренних дел, так и активно привлекать средства общественных благотворительных организаций и частных лиц.
Начиная с сентября 1891 г. в пострадавшие губернии отправлялись сотни добровольцев для оказания помощи голодающим, местные благотворительные организации и частные лица открывали бесплатные столовые, хлебопекарни, осуществляли раздачу хлеба, денег, оказывали помощь больным, истощенным детям11.
Среди мероприятий по ликвидации последствий неурожая 1891 г., осуществляемых Министерством внутренних дел совместно с органами местного самоуправления, следует выделить организацию общественных работ. Уже летом 1891 г. крестьяне пострадавших губерний столкнулись с безработицей. Значительная часть сельского населения не имела не только зерна, позволяющего дожить до следующего урожая, но и возможности найти работу и прокормить себя и свою семью.
Чтобы занять голодающих крестьян общественно-полезным трудом и предоставить им возможность питаться самостоятельно на заработанные деньги, царское правительство приступило в организации масштабных общественных работ. С этой целью губернаторы пострадавших от неурожая губерний должны были представить в Министерство внутренних дел списки лиц, «могущих быть полезных при организации общественных работ». По предложению министра внутренних дел И.Н. Дурново на организацию и оплату работ было выделено безвозмездно 10 млн руб.12.
Следует отметить, что планируемые общественные работы отличались разнообразием. Предполагались такие мероприятия, как ремонт грунтовых дорог, строительство амбаров и элеваторов, хозяйственная заготовка леса, постройка школ и т.п. Причем царское правительство отпускало средства под конкретные проекты13.
Однако, с самого начала попытки организации общественных работ оказались неудачными. Как представляется, это было вызвано, прежде всего, неудачно выбранными временем и местом их проведения. Так, основная масса общественных работ пришлась на лето 1892 г., когда сельское население было занято уборкой урожая. Еще более
неудачным был и выбор места проведения работ. Большая часть их была организована довольно далеко от пострадавших от неурожая губерний (например, строительство дороги из Новороссийска в Сухум).
Как представляется, неэффективность общественных работ во многом стала следствием отсутствия должной организации и контроля со стороны органов государственной власти. Как верно отметила А.В. Федулова, «основным отрицательным моментом явилось то, что руководство работами не было поручено земствам, досконально знавшим ситуацию на местах и способным организовать работы должным образом»14.
Руководство общественными работами осуществляло специально учрежденное «особое совещание» министров, тогда как их практическая реализация была возложена на генерал-лейтенанта М.Н. Анненкова, в работе которого впоследствии контролирующими государственными органами было установлено множество упущений и злоупотреблений (перерасход денежных средств, убыточность лесных операций, запутанность расчетов при постройке Новороссийского шоссе, превышение полномочий и др.)15.
Таким образом, неудачно организованным общественным работам под руководством Анненкова не удалось внести серьезный вклад в комплекс мероприятий по нейтрализации последствий неурожая 1891—1892 гг. Более того, в российском обществе сформировалось негативное отношение к общественным работам, что надолго задержало их развитие как помощи нуждающимся в рамках реализации Российским государством своей социальной функции.
Между тем, негативные последствия нового неурожая 1897—1898 гг. заставили правительство снова обратиться к организации общественных работ. По этому поводу В.А. Гаген писал: «Из случайной меры общественные работы, по-видимому, приобретают характер меры постоянной, и это превращение находит полное оправдание в затяжном характере современных русских голодовок»16.
Перелом в характере организации общественных работ совпал с введением 12 июня 1900 г. Временных правил по обеспечению потребностей сельских обывателей, которыми обеспечение народного продовольствия было изъято из ведения
земских учреждении и передано администрациям. Общий надзор за обеспечением народного продовольствия осуществлял министр внутренних дел при содействии других министерств и ведомств (ст. 7). Осуществление местного надзора было возложено на генерал-губернаторов и губернаторов по принадлежности, губернские присутствия, уездные съезды, земских начальников (ст. 8)17.
Таким образом, управление системой продовольственного обеспечения снова было передано Министерству внутренних дел, что, как представляется, стало следствием отсутствия эффективного взаимодействия его чиновников с земскими учреждениями в деятельности по ликвидации последствий неурожая 1891 г.
Однако, уже вскоре после введения Временных правил в своем циркуляре от 1 января 1901 г., адресованном губернаторам, министр внутренних дел Д.С. Сипягин разъяснил, что в сфере продовольственного обеспечения населения к компетенции земских учреждений, наряду с ведением статистического учета, выдачей мелких кредитов сельскому населению и некоторых других мероприятий, также относится организация общественных работ18.
В течение того же года появилось еще три циркуляра министра внутренних дел губернаторам, где вопрос об общественных работах рассматривался более подробно. Чтобы не повторить провала общественных работ под руководством Анненкова, в циркуляре от 21 марта говорилось, что «следует допустить устройство лишь таких сооружений, в коих ощущается настоятельная потребность для данной местности, и производство таких работ, исполнение которых доступно силам местного нуждающегося населения... желательна затем такая организация общественных работ, которая, по возможности, не требовала бы отлучки на продолжительное время рабочего из семьи»19.
В указанных нормативных правовых актах были перечислены и виды общественных работ: устройство прудов, облесение оврагов, чистка общественных лугов, закрепление сыпучих песков, осушение болотистых мест, подвоз строительных материалов для постройки и ремонта зданий и др. Все общественные работы не требовали специальной подготовки и навыков, поэтому в них могли быть вовлечены широкие слои сельского населения.
На основании изложенного выше, можно сделать вывод, что в начале ХХ в. именно организация общественных работ с целью создания условий для получения местным населением средств к существованию становится основным направлением деятельности земств в сфере обеспечения народного продовольствия.
Как представляется, четырехкратное напоминание министра внутренних дел земствам об их обязанности по организации общественных работ свидетельствовало не только об отсутствии их инициативы в решении данного вопроса, но и о том, что МВД по-прежнему боялось доверить это дело земствам, всячески стремилось ограничивать и контролировать их деятельность.
Да и сами мероприятия земств по организации общественных работ нередко оказывались неэффективными. Так, в 1911 г. Самарское губернское земское собрание констатировало, что общественные работы привели к «печальным результатам». В результате занятости сельское население не смогло обеспечить себя запасами на зимнее время20.
О причинах малоэффективной деятельности земств в деле организации общественных работ В.А. Гаген писал: «Нельзя, конечно, отрицать некоторого поверхностного, а в иных случаях даже нерешительного отношения земств к этому крупному принципиальному вопросу, особенно в той постановке, какую придало ему Министерство внутренних дел. Ведь не надо забывать того, что в некоторых случаях причины такой нерешительности представлялись вполне ясными и обусловливались сложностью и трудностью, а может быть даже и невозможностью возложенной на земство обязанности. Земства, поставленные лицом к лицу с практической задачей, должны были считаться с теми возможностями, которые являлись наиболее осуществимыми, причем, они должны были согласовать все действия с возложенными на них законными требованиями. Необходимо было соблюдение условий, нередко противоположных и друг другу не со-21
ответствующих»21.
С этой точкой зрения следует согласиться. В своих циркулярах 1901 г. министр внутренних дел обращал внимание земств на необходимость «устройства таких сооружений, в которых ощущается настоятельная потребность для данной местности», но в то же время ограничивал достижение этой цели исключительно силами местного нуж-
дающегося населения. В связи с этим земствам на местах приходилось искать работу, не требующую специальной подготовки, тогда как проектируемые работы (например, сооружение мостов), связанные с привлечением специалистов из других местностей, зачастую ими игнорировались.
Но все же, как представляется, одной из важнейших причин неудач земских органов в организации общественных работ было отсутствие взаимодействия между ними и Министерством внутренних дел, которое хоть и старалось регулировать этот процесс, но не принимало активного участия в организации общественных работ на местах и не осуществляло должного контроля.
Несмотря на то, что МВД как орган, концентрировавший усилия государственных и негосударственных учреждений по нейтрализации последствий неурожаев последней четверти XIX — начала XX в., в целом проявляло глубокую озабоченность организацией общественных работ с целью оказания помощи голодающему населению, сложившаяся бюрократическая система взаимоотношений и взаимодействия с другими структурами приводила к неповоротливости и неоперативности решения поставленных задач.
1 Владимирова Л.М. Роль земств Самарской губернии в жизни крестьян-мусульман (1865—1914 гг.): Дис. ... канд.
истор. наук. Казань, 2011. C. 120.
2 Лешков В.Н. О народном продовольствии в Древней России. М., 1854. C. 2.
3 Гаген В.А. Земство и общественные работы (Из журнала «Трудовая помощь», март 1905 г.). СПб., 1905. C. 1.
4 Варадинов Н.Н. История Министерства внутренних дел: Ч. 1. СПб., 1858. C. 16.
5 Полное собрание законов Российской Империи (ПСЗ). Собр. II. Отд. 1. Т.XXXIX. № 40457. C. 1—3.
6 Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1287. Оп. 46. Д. 2975. Л. 4—4 об.
7 Сборник правил по обеспечению народного продовольствия. Вып.1 / Сост. Г.Г. Савич. СПб., 1900. С. 58.
8 РГИА. Ф. 1287. Оп. 46. Д. 2975. Л. 3.
9 Там же. Л. 26—27.
10 РГИА. Ф. 1287. Оп. 46. Д. 2975. Л. 3 об.
11 РГИА. Ф. 1005. Оп. 1. Д. 202. Л. 15.
12 РГИА. Ф. 1282. Оп. 2. Д. 201. Л. 43.
13 Федулова А.В. Общественное призрение и благотворительность в Симбирской губернии во второй половине XIX — начале ХХ в.: Дис. ... канд. истор. наук. Ульяновск, 2006. С. 163.
14 Там же.
15 Федулова А.В. Общественное призрение и благотворительность в Симбирской губернии во второй половине XIX — начале ХХ века: Дис. ... канд. истор. наук. Ульяновск, 2006. С. 163.
16 Гаген В.А. Земство и общественные работы (Из журнала «Трудовая помощь», март 1905 г.). СПб., 1905. С. 1.
17 Сборник правил по обеспечению народного продовольствия. Вып. 1 / Сост. Г.Г. Савич. СПб., 1900. С. 82—83.
18 Гаген В.А. Земство и общественные работы (Из журнала «Трудовая помощь», март 1905 г.). СПб., 1905. С. 1—2.
19 Там же. С. 3.
20 Владимирова Л.М. Роль земств Самарской губернии в жизни крестьян-мусульман (1865—1914 гг.): Дис. ... канд. истор. наук. Казань, 2011. С. 131.
21 Гаген В.А. Земство и общественные работы. СПб., 1905. С. 7.
Мифы современной общеправовой теории. Монография. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки. (Серия «Научные издания для юристов»). Малахов В.П. М.: ЮНИТИ-ДА-НА, 2013. 151 с.
В монографии представлен ряд проблем отечественной общеправовой теории, анализируемых на предмет присутствия в их понимании и решении элементов мифичности. В основу положена идея об имманентности мифологического мышления общественной теории вообще и общеправовой — в частности. Миф — не архаизм, не реликт, не пережиток в современном мышлении, а выражение его глубинного пласта, постоянно актуализируемого в процессе познания правовых феноменов. Устранение мифологического компонента из общей теории права и государства лишает ее возможности полноценно выполнять мировоззренческую и идеологическую функции.
Работа предназначена для преподавателей, аспирантов и студентов высших учебных заведений юридического профиля, а также для всех, кто интересуется теоретическими проблемами правовой жизни современного общества и личности, функционирования права и государства, занимается научными исследованиями.
