CC BY
41
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы теории государства и права ^^
МВД И БОРЬБА С ГОЛОДОМ В НАЧАЛЕ 1820-х ГОДОВ
П.Д. НИКОЛАЕНКО,
доцент кафедры истории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России,
кандидат исторических наук, заслуженный работник Высшей школы РФ Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве E-mail: p_nikolaenko @mail.ru
Аннотация. Статья посвящена организаторской деятельности управляющего МВД графа В.П. Кочубея в исследуемый период по оказанию продовольственной помощи населению, пострадавшему от голода. Ключевые слова: МВД, Комитет министров, особые комитеты помощи, хлебные сельские магазины.
THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS AND STRUGGLE AGAINST HUNGER IN THE BEGINNING 1820-th YEARS
P.D. NIKOLAENKO,
the senior lecturer of chair of history of the state and the right of the St.-Petersburg university of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the candidate of historical sciences, the honored worker
of the Higher school of the Russian Federation
Annotation. Article is devoted organizing activity of the managing director of the Ministry of Internal Affairs of count V.P. Kochubey during the investigated period on rendering of food aid to the population which has suffered for hunger.
Keywords: the Ministry of Internal Affairs, Committee of ministers, help select committees, grain rural shops.
В последние годы царствования Александра I, когда в стране установилось всевластие Аракчеева, деятельность управляющего МВД ограничилась исполнением внезапно возникающих «пожарных» и повседневных текущих дел.
И все же надо отметить, что в указанное время В.П. Кочубей, как глава МВД, решал задачи не только полицейского (арест В.Н. Каразина, закрытие масонских лож и тайных обществ), но и созидательного характера. Это — деятельное участие в ликвидации последствий голода в начале 1820-х гг. и разработке нового продовольственного устава; проведение дифференцированной политики по переселению иностранных колонистов и малороссийских казаков на юг России и др.
Из-за последствий Отечественной войны 1812 г. страна испытывала огромные трудности с продовольствием, в первую очередь хлебом. Эта проблема обострилась еще сильнее из-за неурожаев, охвативших в 1819—1821 гг. и 1823—1824 гг. ряд губерний Белоруссии, Малороссии и России.
Трудности с продовольствием заставили правительство активизировать работу запасных сель-
ских хлебных магазинов, которые до этого планировалось вообще ликвидировать. Этой точки зрения придерживался и граф В.П. Кочубей, заявив в правительстве о том, что Россия никогда не терпела повсеместного голода, а если он случится где, то государство должно закупать хлеб, взяв на себя эту обязанность, как в западноевропейских странах. К примеру, французское правительство в 1816 г. на закупку хлеба выделило 80 млн франков1.
В качестве превентивной меры борьбы с голодом В.П. Кочубей предложил собрать по 25 коп. с каждой души крестьян и создать в губерниях особый продовольственный капитал.
Комитет министров согласился с мнением В.П. Кочубея, и 8 января 1819 г. решил:
1. Сбор хлеба с помещичьих и казенных крестьян навсегда отменить;
2. Помещикам вменить в обязанность не допускать своих крестьян до недостатка в продовольствии;
1 Середонин С.М. Исторический обзор деятельности Комитета министров. Т. 1. СПб., 1902. С. 160.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы теории государства и права
3. Заботу о казенных крестьянах возложить на их начальство;
4. На всякий случай иметь в каждой губернии особый продовольственный капитал, для составления которого собрать единовременно по 25 коп. с души.
Император, сочтя предложения Комитета министров весьма полезными, ввиду особой важности дела поручил правительству вновь вернуться к его рассмотрению. По мнению Александра I возможно «будет нужным прибавить, что-либо к предположенным мерам ...ибо в иных губерниях... может случиться, что деньги на покупку хлеба есть, а хлеба вовсе не будет»2.
Во исполнение высочайшей воли и намереваясь подтвердить целесообразность ликвидации сельских запасных магазинов, Комитет министров потребовал от министра полиции С.К. Вязмити-нова сведения о том, какие губернии довольствуются собственным хлебом, и в каких своего урожая зерновых на годовое содержание населения не хватает. На основании представленных за последние восемь лет (с 1811 по 1819 г.) данных было установлено, что 35 губерний всегда могут быть обеспечены хлебом собственного урожая, 12 губерний вынуждены покупать хлеб лишь в случае сильного неурожая, и только 6 губерний не в состоянии обеспечить своим хлебом население в течение года.
Исходя из этих данных, Комитет министров заключил, что «в России повсеместного голода никогда быть не может». и что в стране ежегодно остаются хлебные запасы до 34 млн четвертей. Поэтому «при свободной торговле хлебом, при удобстве сухопутных и водных сообщений. не только голода, но даже и недостатка в хлебе нигде быть не должно»3.
В декабре 1819 г. проект указа о ликвидации сельских запасных хлебных магазинов был представлен императору, который, однако, его не подписал. По высочайшему повелению в апреле 1820 г. граф Аракчеев препроводил эту бумагу управляющему МВД В.П. Кочубею с тем, чтобы он лично доложил о ней государю императору, что и было сделано 25 мая. Но Александр I вновь не решился подписать проект указа. Император признал необходимым иметь магазины в тех местах, где жители могут испытывать недостаток в продовольствии. Для выработки правил «делу сему
соответственных» государь повелел образовать небольшой комитет из сведущих в сельском хозяйстве людей.
По предложению В.П. Кочубея в комитет были включены директора четырех департаментов двух министерств: от МВД — С.С. Джунковский и А.Д. Стог (департамент государственного хозяйства и публичных зданий, департамент хозяйственный); от министерства финансов — Лавинский и Дубен-ский (департамент государственных имуществ, департамент разных податей и сборов). В подготовленной статским советником А.Д. Стогом записке «О магазинах в России» утверждалось, что «повсеместное существование запасных магазинов не вызывается необходимостью»4. Вместе с тем автор записки, выражая мнение членов комитета, считал, что хлебные магазины все же необходимо иметь в 19 губерниях, а в остальных 34 губерниях установить денежный сбор.
Однако, управляющий МВД В.П. Кочубей не смог представить рекомендации «комитета четырех директоров» на высочайшее усмотрение из-за отсутствия его величества в России. А вскоре, с усилением голода в Черниговской губернии, а затем и в других районах страны, последовало высочайшее повеление о восстановлении сельских хлебных магазинов. Исходя из этого, Комитет министров 12 июля 1821 г. выработал меры по восстановлению указанных магазинов, которые вместе с предложениями «комитета четырех директоров» получили высочайшее одобрение. При этом император повелел предоставить право руководству каждой губернии определять, где создавать хлебные запасные магазины, а где путем сбора денег составлять запасные капиталы «на правилах вновь предназначаемых», которые уже в течение 1822 г. должны вступить в действие.
Разработка проекта новых правил о сельских запасных магазинах и других нормативных документов была возложена правительством на управляющего МВД. Граф В.П. Кочубей 22 февраля 1822 г. представил в Комитет министров следующие документы:
2 Исторический обзор правительственных мероприятий по народному продовольствию в России. Ч. 1—2. СПб., 1892. С. 156.
3 Середонин С.М. Указ. соч. С. 163.
4 Исторический обзор правительственных мероприятий по народному продовольствию в России. С. 159.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы теории государства и права
♦ проект указа Правительствующему сенату об обеспечении народного продовольствия в империи;
♦ дополнительные к указу правила;
♦ циркулярное предписание гражданским губернаторам с дополнительными распоряжениями;
♦ образцы различных форм ведомостей и отчетов.
Комитет министров решил проект указа поднести его величеству на подписание, а на остальные распоряжения испросить высочайшее утверждение. Именной указ Сенату был высочайше утвержден 14 апреля 1822 г. В целях обеспечения народного продовольствия «Указом» предусматривались следующие меры:
♦ в каждой губернии учреждалась «Комиссия продовольствия», главная обязанность которой состояла в наблюдении, чтобы население было ежегодно обеспечено хлебом; она определяла меры пособия из хлебных или денежных капиталов, а в случаях чрезвычайных — ссудою от правительства;
♦ предусматривалось создание «натуральных хлебных запасов» лишь в тех губерниях, где хлеб выращивался в избытке.
Количество хлебных запасов было определено в 2 четверти на ревизскую душу. Хлеб для запасных магазинов собирался зерном, а в местностях, куда он привозился — допускалось мукой.
В остальных губерниях создавались особые продовольственные капиталы путем ежегодного сбора по 25 коп. с каждой души. Общая сумма денежного капитала в течение пяти лет должна быть доведена до стоимости одной четверти хлеба из расчета на ревизскую душу. Пособия нуждающимся могли выдаваться деньгами или закупленным хлебом. Полученная ссуда должна быть возвращена в течение года с выплатой 6% годовых от общей суммы помощи5.
Губернские собрания, получив право самим решать — содержать ли сельские запасные магазины или создавать денежные продовольственные капиталы, в 40 губерниях высказались в пользу магазинов6.
Хотя меры, предусмотренные указом Сената от 14 апреля 1822 г., и не решали в полном объеме проблему обеспечения населения продовольствием в неурожайные годы, но они снимали все преграды во внутренней перевозке и свободной торговле хлебом. И когда курский губернатор
А.С. Кожухов попытался воспрепятствовать вывозу хлеба в голодающую Черниговскую губернию, то Комитет министров 11 февраля 1821 г. отменил это «необдуманное и противоречащее всем прежде бывшим указам» распоряжение. Одновременно доложивший об этом императору управляющий МВД просил «выразить лично этому губернатору ваше неодобрение»7.
Однако, как показало время, в условиях острейшей нужды в продовольствии в неурожайные 1819—1821 гг. новые «Правила» о сельских хлебных магазинах существенной пользы не принесли. Многие запасные хлебные магазины оказались пусты. Как утверждают некоторые исследователи, для создания в запасных магазинах установленных хлебных запасов или денежных капиталов потребовалось бы более 30 лет8.
В сложившейся экстремальной обстановке голодающим Черниговской губернии по линии правительства была выделена денежная помощь в размере 2 млн руб. Туда в качестве уполномоченного от правительства был командирован сенатор Б.А. Гермес для помощи местным властям в ликвидации последствий голода. Ему поручалось закупить хлеб для голодающих, семенное зерно для засева полей казенных крестьян, казаков и мелкопоместных помещиков (имевших менее 30 душ крестьян) на сумму в 2 млн руб. По просьбе заболевшего В.П. Кочубея Комитет министров уполномочил координировать всю работу в помощь голодающим министра финансов Д.А. Гурьева9.
Кроме выделения денежной ссуды для закупки хлеба, принимались и другие меры, облегчавшие материальное положение населения. Так, по высочайшему повелению управляющий МВД направил генералу Ф.В. Сакену уведомление о восьми наиболее пострадавших от неурожая уездах и необходимости скорейшего вывода оттуда войск, тем самым, освободив население от их содержания; остро нуждавшимся был роздан хлеб, хранившийся в запасных магазинах; с крестьян
5 Исторический обзор правительственных мероприятий по народному продовольствию в России.С. 173—178.
6 Там же. С. 179.
7 Русская старина. 1902. Т. 109. № 2. С. 383.
8 Шафранов П.А. Неурожаи хлеба в России и продовольствие населения в 1920-х гг. настоящего столетия // Русское богатство. 1898. № 5. С. 87.
9 Русская старина. Т. 109. 1902. № 2. С. 383.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы теории государства и права
пострадавших уездов была списана треть недоимок, а уплата оставшихся 213 тыс. руб. рассрочена на три года; капитал Черниговского комитета общественного призрения в сумме 511 тыс. руб. выдан в качестве ссуд помещикам для оказания помощи крепостным; в целях сбережения хлеба приостановлено винокурение на всех заводах.
Намеченные меры получили высочайшее одобрение и стали осуществляться на местах. Однако, из-за возникшего конфликта с местными властями сенатор Б.А. Гермес не сумел полностью использовать по целевому назначению выделенные деньги. Из ассигнованных на покупку хлеба 2 млн руб., он истратил лишь 1 млн 314 тыс. руб. Из купленных более 585 тыс. пудов хлеба не были розданы нуждавшемуся населению 30 тыс. пудов10.
Нехватка хлеба на Черниговщине продолжала ощущаться и в 1821 г. После жатвы оказалось, что население не трех, а десяти уездов стало испытывать острую потребность в продовольствии. Своего хлеба у крестьян могло хватить лишь до января следующего года. А в 1822 г. до нового урожая им пришлось бы питаться хлебом с примесью листьев, коры, мха, конопляной макухи и половы. О бедственном положении населения губернии свидетельствует тот факт, что даже престарелый граф Алексей Кириллович Разумовский, доживавший свой век на Чернигов-щине, в феврале 1821 г. обратился к В.П. Кочубею с просьбой помочь голодающим хлебом11.
Такая помощь, по-видимому, вскоре была оказана, потому что свояк В.П. Кочубея малороссийский генерал-губернатор Н.Г. Репнин в письме от 11 марта 1821 г. благодарил Виктора Павловича за помощь крестьянам Черниговской губернии12.
Высочайшим повелением 26 июля 1821 г. были утверждены меры помощи голодающему населению Черниговской губернии на текущий и следующий год. Предусматривалось: устроить казенные хлебные магазины, используя хлеб и денежные средства, оставшиеся от заготовок сенатора Б.А. Гермеса; для контроля за деятельностью магазинов и продажей из них хлеба по умеренным ценам учреждался Особый комитет под председательством князя Н.Г. Репнина в составе губернатора А.А. Фролова-Багреева, вице-губернатора, губернского маршала и др.
Председатель комитета Н.Г. Репнин обратился к правительству с просьбой помочь населению губернии хлебом в размере 300 тыс. пудов. Для его закупки просил выделить сверх отпущенных сумм еще 262 тыс. 438 руб. 60 коп., а также сохранить введенные в 1820 г. льготы населению пострадавших районов.
Однако разногласия, возникшие между членами Особого комитета, не позволили осуществить в полном объеме намеченные меры. Действия генерал-губернатора Н.Г. Репнина по «выбиванию» у центральной власти как можно большей помощи голодающим не поддержал черниговский вице-губернатор. Последний считал, что многие трудности с продовольствием вызваны тем, что крестьяне ударились в пьянство, разврат и обленились, надеясь на казенную ссуду. Поэтому он предлагал, во-первых, учредить над казенными крестьянами хозяйственное управление и, во-вторых, из казенных селений выслать евреев «как людей праздных, пронырливых, которые поедают все плоды трудов крестьянских и развращают их нравственность различными искушениями»13.
Разногласиями местных властей воспользовался министр финансов Д.А. Гурьев, выделив для продовольственной помощи вместо просимой денежной суды в 762 тыс. 438 руб. лишь 500 тыс. руб. Но, так как к этому времени для нуждающихся было закуплено хлеба на 577 тыс. 798 руб., то В.П. Кочубей по просьбе Н.Г. Репнина добился через Комитет министров, чтобы казна оплатила перерасход денег в сумме 77 тыс. 798 руб.14
Что же касается переселения евреев из селений государственных крестьян в города и местечки, то управляющий МВД не только поддержал предложение черниговского вице-губернатора, но и рекомендовал распространить эту практику на другие губернии — Полтавскую, Екатеринославс-кую, Херсонскую, Таврическую, Астраханскую и Казанскую15.
Правительственные меры существенно помогли властям Черниговской губернии обеспе-
10 Шафранов П.А. Указ. соч. С. 89.
11 Державный архив Полтавской области. Ф. 1071. Оп. 1. Д. 4. Л. 47.
12 Там же. Л. 41.
13 Шафранов П.А. Указ. соч. С. 89, 91.
14 Там же. С. 93.
15 Там же. С. 92.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы теории государства и права
чить крестьян хлебом и преодолеть последствия неурожайных лет.
В 1920-е гг. кроме Черниговской губернии продовольственная помощь по линии правительства оказывалась жителям еще двадцати губерний. Настойчиво и последовательно отстаивал планируемые Комитетом министров меры помощи голодающим управляющий МВД. В.П. Кочубей всегда был противником попыток министра финансов уменьшить размер денежной помощи, запрашиваемой администрацией на местах. Порой, вопреки мнению большинства, он предлагал выделять помощь с учетом прожиточного минимума. Так, в связи с возникшими в семи уездах Смоленской губернии трудностями в обеспечении продовольствием помещичьих крестьян, В.П. Кочубей сам предложил выдавать ссуды помещикам (до этого, будучи ярым противником подобной практики), у которых числится менее 30 душ из расчета 150 руб. на человека с рассрочкой на 5 лет. Комитет министров не принял это предложение, хотя его поддержали А.А. Аракчеев, военный генерал-губернатор столицы М.А. Милорадович, князь А.Н. Голицын.
На решение Комитета министров 20 мая 1821 г. последовала высочайшая резолюция: «По продовольствию Смоленской губернии я согласен с мнением графа Кочубея и приставших к нему членов». В пострадавшие районы Смоленской губернии был направлен сенатор Д.Б. Мерт-ваго, который успешно справился с поставленной задачей, справедливо распределив ссуду в размере 100 тыс. руб.16
Весной 1822 г. серьезные затруднения с продовольствием стали испытывать жители Витебской и Могилевской губернии. Управляющий МВД предложил выдать терпящим бедствие Белорусским губерниям ссуду из расчета 25 руб. на душу с рассрочкой ее возврата в течение 8 лет. Комитет министров принял это предложение. Однако, этого оказалось недостаточно.
В этом вскоре убедился сам император. Возвращаясь в конце 1822 г. из очередного заграничного вояжа, он увидел, что «жители губерний Могилевской, Витебской и Псковской действительно претерпевают недостаток в их хлебном довольствии.., поля „.худо засеяны за недостатком зерна.., большая часть жителей не имеют скота..,
находится великое множество нищих, просящих себе прокормления»17.
Поэтому по высочайшему повелению 5 февраля 1823 г. был учрежден Особый комитет в составе В.П. Кочубея, Д.А. Гурьева, А.А. Аракчеева и начальника Главного штаба П.М. Волконского, чтобы неотложно заняться «отвращением... недостатка в хлебном довольствие жителей помянутых трех губерний»18.
На основе данных, представленных губернаторами и дворянством Витебской, Могилевской и Псковской губерний, Особый комитет разработал меры неотложной помощи пострадавшим от неурожая, а также пути улучшения экономического состояния жителей Белоруссии в будущем. Правительство эти меры Особого комитета с небольшими уточнениями одобрило, и в апреле 1823 г. государь император их утвердил.
Требования принятых мер заключались в следующем: все недоимки, подати за 1823 г. и пошлину за право винокурения жителей Белорусских губерний рассрочить на 10 лет, начать их уплату с 1825 г. без взимания пени и процентов; помещичьи имения, взятые в 1823 г. в опеку за неуплату податей и недоимок, возвратить владельцам; выдачу мещанам и всем крестьянам паспортов на 1823 г. производить бесплатно; запретить евреям содержание в селениях Витебской и Могилевской губерний шинков, кабаков, постоялых дворов и вообще продажу там вина; обязать их к 1 января 1825 г. переселиться из селений в города и местечки; евреям, пожелавшим сделаться хлебопашцами, разрешить селиться на свободных помещичьих землях по соглашению с владельцами, но не в селениях, где живут крестьяне. Для обеспечения посевов озимых культур выделялось 700 тыс. руб.19
Что касается весеннего засева всех свободных полей указанных губерний яровыми, то Комитет министров 26 апреля 1823 г. одобрил следующие предложения, внесенные В.П. Кочубеем. Это — помощь всем помещичьим имениям семенами, чтобы
16 Середонин С.М. Указ. соч. С. 181.
17 Исторический обзор правительственных мероприятий по народному продовольствию в России. С. 198
18 ПСЗ-1. 1823. Т. 38. № 29302.
19 Середонин С.М. Указ. соч. С. 186, 187; Исторический обзор правительственных мероприятий по народному продовольствию в России. С. 202, 203.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы теории государства и права
все поля были засеяны; при этом помощь оказать только зерном и непосредственно накануне посевных работ; выделить пособия особо нуждающимся, и чтобы оно дошло до их рук, возложив ответственность на Продовольственную комиссию и маршалов дворянства; на закупку хлеба ассигновать 200 тыс. руб. из расчета по 100 тыс. руб. на каждую губернию20.
В дополнение к мерам Особого комитета император Александр I повелел правительству не препятствовать частным добровольным приношениям в пользу голодающих21.
В период своего вторичного управления МВД граф В.П. Кочубей по-прежнему проявлял заботу об освоении земель Новороссийского края.
Однако к этому времени его взгляды на переселенческую политику в корне изменились. Он считал, что в связи с сокращением свободных земель на юге и ростом числа малоземельных крестьян в центральных губерниях страны переселение иностранных колонистов в Россию следует ограничить.
А в 1819 г. нашим дипломатическим миссиям в европейских странах вообще было запрещено выдавать паспорта иностранным переселенцам на выезд в Россию22. Правда, через год этот запрет был снят. По высочайшему повелению Комитет министров в 1821 г. разрешил переселиться на юг России 450 прусским семьям, выделив им 29913 десятин земли в Мариупольском уезде Новороссийского края23.
В это же время руководство МВД столкнулось с трудностями и при переселении малороссийских казаков на земли Черноморского войска. Так, черниговский губернатор А.А. Фролов-Багреев доносил генерал-губернатору князю Н.Г. Репнину о том, что на 12 апреля 1821 г. изъявили желание переселиться из Черниговской губернии на земли Черноморского войска 1072 человек. Н.Г. Репнин
в предписании от 26 апреля 1821 г. на имя губернатора А.А. Фролова-Багреева дал согласие на их переезд24.
Вторая партия переселенцев в составе 598 человек, из них 316 мужчин и 282 женщин, разрешение на отъезд к новому месту жительства получила 30 апреля 1821 г.25
Многие семьи выехали поздно осенью. Перед отправкой они подверглись нещадным поборам со стороны местных властей. Все недоимки с переселенцев были взысканы осенью вместо обещанной весны следующего года. В результате чиновничьего произвола от переселенцев поступило 3 тыс. жалоб на местные власти. Комитет министров обязал командующего войсками на Кавказе генерала А.П. Ермолова по прибытию переселенцев на новое место жительства оказать им посильную помощь26.
Из сказанного можно заключить, что попытки правительства Александра I образовать в стране достаточные запасы хлеба для продовольственной помощи населению в неурожайные годы особых успехов не имели. Правда, накопленный опыт создания сельских хлебных магазинов и денежного капитала позволил местным властям более эффективно и относительно безболезненно решать проблему обеспечения населения продовольствием в последующие годы. В силу ряда причин правительство столкнулось с большими трудностями и в переселении иностранных колонистов, а также малоземельных крестьян и малороссийских казаков на свободные земли Новороссийского края.
20 РГИА. Ф. 1263. Оп.1. Д. 370. Л. 37, 38 об., 39 об.
21 ПСЗ-Г 1823. Т. 38. № 29490.
22 Середонин С.М. Указ. соч. С. 208.
23 РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 330. Л. 858, 858 об.
24 Державный архив Черниговской области. Ф. 128. Оп. 1. Д. 2355. Л. 77.
25 Там же. Л. 81.
26 Середонин С.М. Указ. соч. Т. 1. С. 222.
