CC BY
146
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т.В. Ivanova
Principles of Organization of the State Strategic Management of Territorial Systems
Principles of organization of the state strategic management of the development of territorial systems of the Russian Federation are identified and analyzed. The interrelation and peculiarities of the national, regional and municipal levels of strategic management are revealed.
Key words and word-combinations: social government, state strategic government, territorial development, federalism.
Названы и проанализированы принципы организации государственного стратегического управления развитием территориальных систем в Российской Федерации. Показана взаимосвязь и особенности общенационального, регионального и муниципального уровней стратегического управления.
Ключевые слова и словосочетания: социальное управление, государственное стратегическое управление, территориальное развитие, федерализм.
УДК 005.5:332.1 ББК 60.821:65.04
Т.Б. Иванова
ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО
СТРАТЕГИЧЕСКОГО
УПРАВЛЕНИЯ
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ
СИСТЕМАМИ
Процессы, происходящие с середины 1990-х годов в сфере государственного управления социально-экономическим развитием субъектов РФ и муниципальных образований, свидетельствуют о последовательном переходе как федеральных, так и регио-напьных органов власти к территориальному стратегическому управлению. Основные положения по организации данного вида управления определены в Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее -Закон) [1].
В соответствии с содержанием Закона к основным принципам организации государственного стратегического управления соци-
ально-экономическим развитием Российской Федерации относятся целенаправленность и преемственность государственной социально-экономической политики; программно-целевой характер документов государственного стратегического управления; взаимосвязь стратегического планирования социально-экономического развития с планированием государственного бюджета.
Основываясь на Законе, стратегическое управление социально-экономическим развитием территориальных систем - субъектов Федерации и муниципальных образований - получило развитие следующих нормативных документах:
приказ Министерства экономического развития и торговли РФ «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации» от 17 июня 2002 г. № 170;
методические рекомендации Министерства экономического развития и торговли РФ к разработке показателей прогнозов социально-экономического развития субъектов РФ;
требования Министерства регионального развития РФ к стратегии социальноэкономического развития субъекта РФ;
Бюджетный кодекс Российской Федерации;
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3;
Указы Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» от 28 июня 2007 г. № 825; «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апр. 2008 г. № 607.
Содержание названных нормативных документов свидетельствует о том, что государственное стратегическое управление территориальными системами все более приобретает системный характер, включая не только стратегическое планирование и программирование, но и государственный стратегический контроль результатов деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти. Укрепление системы государственного стратегического управления региональным развитием рассматривается Правительством РФ одного из приоритетных стратегических направлений перехода к инновационной социально ориентированной модели развития государства [2].
Вместе с тем ни в одном из правительственных документов не определены принципы организации системы государственного стратегического управления развитием субъектов РФ и муниципальных образований, вследствие чего действующая законодательно-нормативная база в области государственного управления долгосрочным социально-экономическим развитием данного типа терри-ториапьных систем не позволяет в полной мере обеспечить те правовые, институциональные и финансовые условия, которые способствовали бы их устойчивому социально ориентированному развитию.
Необходимость создания системы государственного стратегического управления развитием регионов и низкий уровень эффективности нормативно-правовой основы ее современной организации определяют актуальность и практическую значимость предмета нашего исследования - принципов организации государственного стратегического управления развитием территориальных сис-
тем, призванных сформировать основу построения взаимоотношений и взаимодействий между уровнями публичной власти в условиях федеративного государства.
Любая деятельность, в том числе и государственное стратегическое управление как процесс целенаправленного (то есть на основе утвержденной стратегии развития страны) воздействия органов государственной власти на различные сферы общественной жизни для достижения ими определенных в стратегии (концепции) долгосрочного социально-экономического развития страны целей своего развития, требует четкой организации. Организация государственного стратегического управления территориальными системами заключается в создании необходимой упорядоченности и единства взаимодействий всех уровней публичной власти, обеспечивающих эффективность и успешность процесса управления.
Методологической основой организации государственного стратегического управления региональным развитием являются принципы, обязательные для всех участников управленческого процесса основные требования, определяющие объективные и оптимальные с точки зрения удовлетворения их интересов условия достижения целей стратегического управления. Представляется, что при разработке данных принципов должны учитываться как естественные начала пространственной организации территориальных систем, так и формы территориальной организации государства, элементами которого они являются.
Эффективность государственного стратегического управления территориальным развитием Российской Федерации определяется прежде всего тем, насколько его организация соответствует принципам естественной организации государственной территориальной системы.
Основополагающим принципом естественной организации федеративного государства является принцип связности его территориальных систем (подсистем). Этот принцип играет важную роль и при выделении той или иной территориальной системы в качестве субъекта государственного стратегического управления. Связность субъектов (элементов территориальной системы) между собой определяет границы территориальной системы и позволяет выделить ее из среды. Особенно важно, что связность системы приводит к определенному единству интересов и целей субъектов ее развития. Укрепление связности субъектов Федерации через развитие межрегиональной кооперации и интеграции -основа устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, а следовательно и ключевой фактор достижения главной цели территориального стратегического управления.
К числу основополагающих принципов естественной организации территориальной системы относится также и принцип ее иерархического построения: цели развития нижестоящих по уровню иерархии субъектов территориального развития не могут принципиально отличаться от целей развития субъектов вышестоящей территориальной системы, из чего следует, что самостоятельность нижестоящей по уровню управления территориальной системы всегда относительна, так как она является подсистемой вышестоящей территориальной системы.
Применительно к организации государственного стратегического управления региональным развитием принцип иерархического построения территори-
альной системы выдвигает требование соподчиненности процесса развития муниципальных образований целям и задачам стратегии развития субъекта Федерации, в состав которых они входят. В свою очередь, социально-экономическое развитие субъектов Федерации, стратегическое направление их развития зависит от стратегических приоритетов национального развития. Это должно быть главным требованием к организации стратегического управления на региональном и муниципальном уровнях.
Принципы связности и иерархического построения территориальной системы создают объективную основу для использования в организации государственного стратегического управления территориальным развитием принципа централизации управления этим процессом, предполагающего централизованное (на федеральном уровне) определение миссии регионов (субъектов Федерации) в экономическом пространстве страны и целевых параметров их социальноэкономического развития.
Наряду с естественными принципами организации государственного стратегического управления территориальным развитием важное значение имеют и так называемые субъективные принципы организации данного процесса -их устанавливает само общество в зависимости от уровня и потребностей своего развития. К ним относятся общие принципы организации социального управления и принципы государственного устройства страны.
По своему содержанию принципы организации социального управления представляют собой руководящие установки, некоторые основания по упорядочению общественных отношений, управлению социальными явлениями и процессами. Они обеспечивают интеграцию отдельных видов управленческой деятельности в различных органах системы управления, взаимную их согласованность и общую направленность на реализацию намеченных целей. На основе принципов организации социального управления организуется сам процесс управления, то есть продуманная и обоснованная упорядоченность действий по осуществлению управленческих функций, выбору методов и приемов управленческого воздействия [3, с. 179].
В теории государственного управления к принципам организации государственного управления относят принцип разделения властей; принцип комп-лементарности; принцип субсидиарности; принцип суверенности; принцип демократизма; принцип гомогенности [4, с. 14-17].
Принцип разделения властей предполагает разделение государственной власти на три сферы - законодательную, исполнительную и судебную. Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти, нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти, устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением. Принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Принцип
демократизма нацеливает на необходимость активного участия населения в принятии решений государственного значения. Принцип гомогенности устанавливает преимущество федерального права перед региональным.
Принципы организации социального управления, безусловно, нашли отражение в организации государственного стратегического управления территориальным развитием страны. Вместе с тем они, на наш взгляд, не в полной мере отражают специфику данного вида государственного управляющего воздействия на развитие регионов страны; не решают вопросов по организации государственного управления территориальным развитием в условиях федеративной формы государственного устройства.
В связи с этим при организации государственного стратегического управления территориальным развитием наряду с принципами социального управления следует руководствоваться и принципами государственного устройства Российской Федерации - федерализма.
В контексте исследуемой проблемы исключительно важно учитывать реальное государственное устройство страны, так как именно оно определяет соотношение централизации и децентрализации в организации государственного управления, формы и методы политического и экономического диалога между субъектами Федерации и Федерацией. Государственное стратегическое управление развитием территориальных систем реализуется в определенной системе федеративных отношений, которые и определяют принципы его организации. По этой причине справедливым представляется мнение ученых о том, что государственное устройство не формирует ни качество, ни успешность государственного управления, в то же время оно самым прямым образом формирует его механизм.
Россия имеет федеративное государственное устройство. Следовательно, прежде всего конституционные принципы федерализма оказывают непосредственное влияние на характер и формы реализации государственного стратегического управления территориальным развитием страны. Федерализм как главный принцип организации власти в России определяет специфику системы государственного стратегического управления социально-экономическим развитием субъектов Федерации. Главные составляющие федерализма - самоуправление и кооперация субъектов Федерации. Специалистами отмечается, что наиболее совершенные модели современного федерализма характеризует такая система отношений, при которой государственная власть, сохраняя единство и субординационный характер построения, делится между центром и составными частями, функционируя внутри государства на основе самоуправления и кооперации [5, с. 15].
Сущностные аспекты федерализма содержатся в следующих требования, которые необходимо учитывать при организации государственного стратегического управления развитием территориальных систем:
выделение круга стратегических задач национального развития, ответственность за выполнение которых берет на себя федеральное правительство, и разработка механизма их реализации;
определение предметов ведения и разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной влас-
ти субъектов РФ в сфере государственного стратегического управления территориальным развитием страны;
разработка механизма политико-экономической кооперации и интеграции, то есть связности субъектов Федерации;
формирование механизма повышения ответственности всех уровней государственной власти за результаты выполнения задач стратегического социальноэкономического развития территориальной системы соответствующего уровня.
Поскольку глубинная сущность территориального стратегического управления заключается прежде всего в управлении интересами субъектов Федерации, то главным условием их проявления и эффективной реализации необходимо рассматривать принцип децентрализации государственного управления.
В децентрализованной системе государственного стратегического управления ведущая роль должна принадлежать территориальным интересам, то есть интересам местных сообществ субъектов Федерации и муниципальных образований. Признание за территориальными интересами роли основополагающего фактора организации государственного стратегического управления развитием территориальных систем является необходимым условием для полноценной реализации принципов федерализма на всех уровнях территориальной организации общества, имея в виду, что принципы федерализма предполагают не только децентрализацию федеративных отношений, но и определенную централизацию государственной власти.
Обеспечение оптимального соотношения между децентрализацией и централизацией в организации системы государственного стратегического управления территориальным развитием Российской Федерации в настоящее время остается одной из основных проблем ее развития. Мировая практика решения данной проблемы опирается на принцип субсидиарности. Суть его содержания сводится к признанию идеи самоуправления составных частей федеративного государства как основы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Распределение государственных полномочий в соответствии с принципом субсидиарности предполагает точную адекватность компетенции федерального Центра и субъектов Федерации. Компетенция делится таким образом, чтобы проблемы развития решались на том уровне, на котором они возникают. Федеральная власть вмешивается только тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов Федерации, этот же принцип распространяется и на муниципальный уровень управления.
Значение принципа субсидиарности для организации государственного стратегического управления территориальным развитием связано с различными, даже противоположными, трактовками латинской этимологии слова «субсидиарность» (ви^^алив - резервный, вспомогательный, ви^^ит - помощь, поддержка). С одной стороны, принцип субсидиарности в организации государственного управления означает, что вышестоящая власть может вмешиваться в действия нижестоящей власти лишь в той мере, в какой последняя продемонстрировала и доказала свою неспособность разрешать свои жизненно важные задачи. В данном случае принцип субсидиарности предполагает определение условий, при которых такое вмешательство может считаться законным и желательным. Принцип субсидиарности здесь является принципом ограничения власти.
С другой стороны, принцип субсидиарности предполагает помощь и подразумевает вмешательство вышестоящих властных структур в действия нижестоящих лишь с целью помочь им решить свои непосредственные задачи.
Исходя из сущностного содержания принципа субсидиарности, представляется, что он может и должен выполнять связующую роль между идеологией федерализма и организацией государственного стратегического управления территориальным развитием страны. Применение принципа субсидиарности в российской практике государственного стратегического управления территориальным развитием предполагает ее совершенствование по следующим направлениям:
децентрализация государственного стратегического управления развитием субъектов Федерации в рамках конституционных принципов российского федерализма;
развитие механизмов самоуправления, кооперации и интеграции в субъектах Федерации;
формирование механизма контроля эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.
Таким образом, организация государственного стратегического управления как процесс, ведущий к упорядочению и согласованности действий федеральных, региональных и муниципальных органов власти в области управления социально-экономическим развитием территориальной системы соответствующего уровня, является необходимым условием дальнейшего развития системы государственного стратегического управления территориальным развитием Российской Федерации. Эффективность данного процесса зависит от принципов, на которых будет построена его идеологическая основа. Они должны учитывать как естественные начала территориальной организации общества, так и принцип субсидиарности, представляющие в совокупности основу реализации федеративных отношений между центром и субъектами Федерации.
Рассмотренные принципы организации государственного стратегического управления территориальными системами должны обеспечить переход от централизованной системы государственного управления территориальным развитием к системе, в которой более заметную роль играло бы самоуправление регионов в пределах и с соблюдением необходимых и достаточных установок и ограничений Федерации (конституционно-законодательных, институциональных, экономических и социальных) в области их стратегического развития.
Библиографический список
1. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации: Федер. закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г.) // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.
2. Концепция социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17 нояб. 2008 г. (в ред. от 8 авг. 2009 г.). URL: http:// base.consultant.ru
3. Граждан ВД. Теория управления: учеб. пособие. М., 2007.
4. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2004.
5. Умнова И.Л. Конституционные основы современного российского федерализма: учеб.-практ. пособие. 2-е изд., испр. и доп. М., 2000.
