К вопросу о применении принципа субсидиарности в управлении городами и муниципальными образованиями Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Ершов Константин Петрович - аспирант кафедры истории и политологии ФГБОУ ВПО «Российский

государственный университет туризма и сервиса», г. Москва.

127473, г. Москва, 1-ый Самотечный пер., д. 18.

Тел.: (495) 684-45-81. E-mail: ershovkp@mos.ru

© Армия и общество. 2012. № 2. С. - .

К.П. Ершов

К ВОПРОСУ О ПРИМЕНЕНИИ ПРИНЦИПА СУБСИДИАРНОСТИ В УПРАВЛЕНИИ ГОРОДАМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ

За последнее пятидесятилетие в мире можно было наблюдать развитие двух, на первый взгляд, противоположных тенденций. Первая из них - это интернационализация общественной жизни на планетарном (глобализационном) и региональном (интеграционном) уровнях. Результатом этого стала передача на межгосударственный и наднациональный уровень ряда вопросов, традиционно находившихся в сфере внутригосударственной компетенции. Вторую тенденцию, характерную, прежде всего, для западных демократий, можно определить как "локализация" или "регионализация". Суть ее состоит в возрастании активности региональных и местных властей с целью расширения непосредственного участия граждан в принятии решений, затрагивающих их интересы.

Общее между этими двумя тенденциями состоит в том, что они обнаруживают возрастающую недостаточность государства как механизма реализации политической власти. С одной стороны, интернационализация экономической и политической жизни делает невозможным эффективное управление в границах отдельного государства. С другой стороны, растет разочарование граждан в возможностях традиционных демократических систем, не обеспечивающих должное представительство и защиту интересов местных коллективов в масштабе государства. Среди исследователей-урбанистов все больше укрепляется убеждение, что сегодня речь не идет о жесткой дилемме: либо национальное государство, либо глобализация носителей власти. Скорее, речь идет о том, что в условиях глобальной трансформации мировой экономической и политической систем полномочия и функции национальных государств также претерпевают трансформацию. Хотя национальные

государственные институты все больше зависят при принятии многих решений от действий международных и региональных сил, национального и транснационального частного бизнеса, так же как глобального капитала, они все же сохраняют центральные позиции в определении основных стратегий развития, а также в качестве институтов, осуществляющих координацию на разных пространственных уровнях, влияют на формирование новых конфигураций.

В ситуации, когда процесс регулирования общественных отношений протекает во многом вне категорий государства, идет поиск новых моделей управления, способных более эффективно поддерживать баланс между государственными и частными интересами. На роль такой модели претендуют Европейское Сообщество и Европейский Союз, одной из основ функционирования которых становится принцип субсидиарности, который в определенной мере является проводником идеи децентрализации власти [2, с. 6].

Данный принцип в его "европейском" измерении был впервые упомянут в Основном законе ФРГ, где одно из положений статьи 23 (в редакции 1992 г.) гласит: "В целях осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германии участвует в развитии Европейского Союза, который обязуется сохранять принципы демократического, правового, социального и федеративного государства и принцип субсидиарности, а также гарантирует защиту основных прав, по существу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основном законе" [4].

Следует отметить, что изучение принципа субсидиарности во взаимосвязи с идеями федерализма началось после Второй мировой войны, когда в Германии наметился переход от социально-философской к юридической конструкции принципа субсидиарности. Благодаря новой тенденции в спектр принципа субсидиарности стали попадать не только отношения уровня индивидуум -группа лиц - общество, но также и властные отношения в вертикальном разрезе (местная администрация - региональные органы власти - государство). На данном этапе принцип субсидиарности предполагал презумпцию в пользу

низших уровней власти: центральная власть должна осуществлять только те полномочия, с которыми не справляется местная администрация.

Изначальное предназначение принципа, субсидиарности сводилось к защите интересов местных властей против узурпации полномочий центральной властью. Тем не менее, механизм применения принципа субсидиарности предполагает создание критериев для распределения полномочий по различным уровням, что позволяет использовать данный принцип, в том числе, для оправдания противоположной цели - обоснования целесообразности вмешательства центральной власти в компетенцию местных органов.

Суть принципа субсидиарности сводится к невмешательству центральной власти в те вопросы, с решением которых в состоянии эффективно справиться власти на местах. Такой подход к разграничению полномочий представляет особый интерес в условиях отхода от традиционной "патерналистской" модели государства, которая показала свою несостоятельность в разрешении ряда насущных проблем граждан и готова добровольно "делиться" своими полномочиями с нижестоящими уровнями власти.

Принцип субсидиарности представляет особенный интерес и потому, что олицетворяет собой универсальный инструмент разрешения конфликта полномочий между различными уровнями власти. Универсальность и гибкость принципа «субсидиарное» состоит в том, что он может использоваться для защиты как прерогатив центральной власти, так и "местных" интересов. Данное обстоятельство предполагает возможность справедливого разрешения конфликтов полномочий с помощью принципа субсидиарности. Практическим результатом применения принципа субсидиарности является проведение в жизнь концепции рационального управления, когда распределение полномочий между различными уровнями власти обусловлено не политическими амбициями носителей власти, а эффективностью осуществления ими соответствующих полномочий.

В пользу принципа субсидиарности говорят следующие положения:

- мелкие территориальные образования более эффективно проводят в жизнь общие интересы, которые в силу общности географических, ресурсных, культурных факторов гораздо легче выявить;

- рассредоточение задач по различным уровням позволяет избежать загруженности, перенасыщения информацией и способствует концентрации усилий для решения проблем;

- возможность самостоятельно отвечать за решение того или иного вопроса содействует сплочению сообщества, дает ощущение причастности к принятию решений.

Анализ эволюции различных концепций, лежащих в основе принципа, субсидиарности, позволяет выделить две его стороны.

Во-первых, понятие субсидиарности берет свое начало из конфликта частных и общих интересов, отношений личности и государства. В данном случае будет уместно говорить о социально-философской стороне субсидиарности.

Вторая сторона субсидиарности связана с проблемой распределения полномочий между различными уровнями власти. В данном контексте проявляется политико-правовая сторона субсидиарности. Такой подход перекликается с определением, данным авторами Оксфордского словаря английского языка, где под принципом субсидиарности понимается такая организация власти, при которой "полномочия центра являются субсидиарными (дополнительными) по отношению к полномочиям местных властей, в силу чего центральная власть берет на себя выполнение только тех задач, которые не могут быть эффективно решены непосредственно на месте" [5, с. 228].

Проблема эффективного распределения полномочий является одной из ключевых как в контексте реализации принципа субсидиарности, так и при анализе устройства федеративного государства. Указанная связь между принципом субсидиарности и концепциями, лежащими в основе федеративного

государственного устройства, находит свое отражение в том, что как иностранные, так и отечественные специалисты зачастую сопровождают рассмотрение принципа субсидиарности анализом его связей с проблемами федерализма. Не будет преувеличением сказать, что один из основных постулатов федерализма - "Отдай другим то, что не можешь сделать сам" — в целом отражает смысл идеи субсидиарности применительно к построению федеративного государства.

Наглядным примером общности концепций субсидиарности и федерализма являются основные принципы федерализма, сформулированные в 1947 г. на Конгрессе в Монтре: "Первый принцип. Федерация должна образовываться лишь при отказе от всякой идеи организационного гегемонизма... Принцип второй. Федерализм может родиться лишь при полном отказе от всякой системы. Создать федерацию - значит, упорядочить множество, соединить так или иначе конкретные и разнородные реальности - нации, экономические регионы, политические традиции. Третий принцип. Федерализм не знает проблем меньшинства... Четвертый принцип. Федерация не ставит перед собой цель стереть различия и слить все нации воедино, наоборот, она стремится сохранить их собственные качества. Пятый принцип. Федерализм основывается на любви к сложному, в отличие от грубого упрощенчества, характерного для тоталитарного мышления" [3, с. 4].

Центральная идея современной концепции федерализма ("единство в многообразии") [5, с. 118] несомненно, перекликается с концепцией субсидиарности, одна из задач которой состоит в противостоянии чрезмерной концентрации властных полномочий.

Некоторые исследователи полагают, что принцип субсидиарности может оказаться полезным при решении вопроса о распределении полномочий внутри федерации: между органами государственной власти различного уровня, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Видный российский правовед С.А. Авакьян отмечает, что вопрос о распределении компетенции нельзя считать раз и навсегда разрешенным в федеративном государстве [1]. С подобным утверждением трудно не согласиться.

Представляется, что гибкость принципа субсидиарности позволяет ему стать эффективным критерием для перераспределения сфер ответственности между различными уровнями власти внутри федеративного государства.

Таким образом, можно констатировать, что вопросы любого порядка должны решаться на том уровне власти, где это более целесообразно с экономической точки зрения. Согласно теории общественного договора гарантией против узурпации власти является контроль граждан за деятельностью политических институтов, при этом должны работать механизмы доведения законных ожиданий граждан до сведения властей. Вышеперечисленные взгляды тесно связаны с идеей принятия решений "как можно ближе к гражданам", которая является одним из элементов субсидиарности.

Проведенное автором исследование принципа субсидиарности раскрывает его тесную связь с принципами, лежащими в основе построения современных систем управления городами и территориями. Европейский опыт показывает, что для успешного функционирования политического объединения необходимо соблюдение принципа разделения властей, причем не только по горизонтали (разграничение компетенции между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти), но и по вертикали (распределение полномочий между "центром" и регионами). Именно при таком подходе создается необходимая "конкуренция" полномочий, которая обеспечивает баланс между носителями власти и гарантирует соблюдение прав граждан, а также позволяет более эффективно решать перспективные задачи развития.

Изменения в развитии городов и их место в глобальном капиталистическом накоплении, происходящее под влиянием глобализации, сегодня являются также результатом политики государства, адаптирующегося к новым условиям. Государства ищут новые способы более эффективного управления своими территориями. Как следствие, появляются и новые принципы сити-менеджмента, правовую и идеологическую основу которого составляет принцип субсидиарности, т.е. делегирование ряда полномочий национальных институций на муниципальный уровень. Иными словами, глобализация и изменение роли городов в глобальной экономике стимулируют трансформацию роли государства

и передачу части полномочий в решении вопросов территориального развития на иные уровни (субнациональные - региональный и городской и национальные -региональных объединений).

* * *

1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: в 2 т. М., 2005. Т. 1.

2. Автономов A.C. Принцип субсидиарности и российский федерализм [Электронный ресурс] // Проект "Перспективы федерализма в России: теоретические и практические аспекты: [сайт]. [2001] URL: http://federalmcart.ksu.ru/conference/konfer3/avtonomov.htm (дата обращения: 14.10.2011)

3. Алексеев О.Б. Субсидиарность и пространственное развитие, 21 мая 2002 года

[Электронный ресурс] // Стратег.Ру: [сайт]. [2009]

URL:http://stra.teg.ru/librarv/strategics/1021980036 (дата обращения: 14.10.2011)

4. Основной Закон Федеративной Республики Германии // Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. 246 с.

5. Федерализм: теория, институты, отношения. Сравнительно-правовое исследование / отв. ред. Б.Н.Топорнин. М., 2001. 341 с.