CC BY
459
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
Т.А. Васильева*
ПРИНЦИП СУБСИДИАРНОСТИ В ПРАКТИКЕ СУДА ЕС И КОНСТИТУЦИОННЫХ СУДОВ ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ СОЮЗА
Субсидиарность — основополагающий принцип осуществления полномочий в системе многоуровневого правления. Эффективность применения данного принципа в судебной практике зависит от ряда факторов (наличие четких правовых критериев, политического консенсуса в отношении необходимости его применения, благожелательное отношение судей). В статье рассматриваются трактовка принципа субсидиарности и судебный контроль за его соблюдением в Европейском союзе, Германии и Италии, выявляются факторы, влияющие на эффективность применения данного принципа в судебной практике.
8 Принципы права, субсидиарность, конкурирующая компетенция, Суд ЕС, судебный контроль, конституционные суды, Германия, Италия.
Принцип субсидиарности был разработан и привнесен в право ЕС государствами-членами1, однако именно институциональные структуры ЕС способствовали его широкому распространению на европейском континенте. Сегодня действие принципа субсидиарности распространяется на взаимоотношения органов публичной власти различного уровня — наднационального, национального, регионального, местного. Однако по мере распространения концепции многоуровневого правления, предполагающей совместное решение стратегических задач, происходит его определенная трансформация. Этот принцип начинает применяться не столько для разграничения, сколько для определения полномочий, которые будут осуществлять органы власти определенного уровня в рамках совместной компетенции. При этом значимой становится не только близость органов публичной власти к населению, но и
* Заместитель директора Института государства и права РАН, заведующая сектором сравнительного права, доктор юридических наук, доцент (e-mail: vasilieva@igpran.ru).
1 См.: Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. М., 1998. С. 167—168.
их способность более эффективно реализовывать конкретные полномочия. Таким образом, принцип субсидиарности начинает в большей степени увязываться с другими принципами наилучшего правления (эффективностью, обоснованностью, лояльным сотрудничеством, пропорциональностью)2.
В рамках Европейского союза принцип субсидиарности трактуется как один из основополагающих принципов осуществления компетенции (п. 1 ст. 5 Договора о Европейском союзе3). В соответствии с данным принципом Союз действует в сферах, не относящихся к его исключительной компетенции, если и поскольку соответствующие цели не могут быть в должной мере достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне и такие действия в силу их масштабов или последствий могут быть наилучшим образом осуществлены на уровне Союза (п. 3 ст. 5). Согласно сложившейся судебной практике отношения между государствами-членами и Союзом в контексте ст. 5 Договора о Европейском союзе определяются принципом искреннего сотрудничества, не только требующим от государств-членов предпринимать все необходимые меры для применения права ЕС и обеспечения его эффективности, но и налагающим на институциональные структуры Союза обязанность такого сотрудничества4.
Впервые принцип субсидиарности был сформулирован в 1992 г. в Договоре о Европейском союзе. Суд ЕС признал, что до вступления в силу Маастрихтского договора принцип субсидиар-ности не являлся общим принципом права, в соответствии с которым могла осуществляться проверка законности актов Сообщест-ва5, поэтому он не может применяться ретроактивно к принятому ранее законодательству6.
В течение 15 лет оценка соблюдения рассматриваемого принципа осуществлялась исключительно институциональными струк-
2
Подробнее см.: SterpaA. Il Principio di Sussidiariet^ nel Diritto Comunitario e nella Costituzione // Federalismi.it. 2010. No. 15. P. 2—4.
Русский перевод см.: Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями/Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2013.
4 См.: CJEC. Joined Cases C-36/97 and C-37/97. Kellinghusen and Ketelsen. Judgment of Sixth Chamber of 22 October 1998. Para. 30.
5 См.: CJEC. Case T-29/92. SPO and Others v. Commission. Judgment of First Instance (First Chamber) of 21 February 1995. Para. 331.
6 См.: CJEC. Joined Cases C-36/97 and C-37/97. Kellinghusen and Ketelsen. Judgment of Sixth Chamber of 22 October 1998. Para. 35.
турами Сообщества. Новым этапом в развитии принципа субсидиарности в праве ЕС стало принятие Лиссабонского договора 2007 г., вступившего в действие 1 декабря 2009 г.7 В нем впервые была дана классификация компетенции ЕС8 и определена его исключительная компетенция. Контроль за соблюдением данного принципа стал осуществляться на уровне государств-членов, при этом учитывались не только общенациональные, но и региональные и местные интересы.
Полномочия по осуществлению контроля за соблюдением указанного принципа при разработке европейского законодательства были предоставлены парламентам государств-членов. С одной стороны, была введена система раннего предупреждения, предусматривающая мониторинг возможных нарушений соответствующего принципа в ходе разработки европейского законодательства (п. 3 ст. 5 Договора о Европейском союзе, ст. 3 Протокола о роли национальных парламентов в Европейском союзе, ст. 6 и 7 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности). С другой стороны, предусматривалась возможность последующего контроля. В течение двух месяцев после опубликования законодательного акта государство-член может подать от имени национального парламента или одной из его палат иск в Суд ЕС, если сочтет, что этот акт несовместим с принципом субсидиарно-сти (ст. 263 Договора о функционировании Европейского союза, ст. 8 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности).
Последующий контроль за соблюдением принципа субсидиар-ности был возложен также на Комитет регионов — консультативный орган Союза, в состав которого входят выборные представители региональных и местных коллективов (п. 3 ст. 300 Договора о функционировании Европейского союза). Он наделен правом обращения в Суд ЕС в связи с теми законодательными актами, в отношении которых Комиссия проводит с ним предварительные кон-
7
Положения Договора были имплементированы в Консолидированную версию Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза, являющихся в настоящее время основными учредительными актами наднационального объединения.
о
Исключительная компетенция; компетенция, осуществляемая совместно с государствами-членами; компетенция, предполагающая координацию, поддержку и дополнение действий государств-членов.
сультации9 (п. 2 ст. 8 Протокола о применении принципов субси-диарности и пропорциональности). В соответствии с Договором о функционировании Европейского союза такие консультации предусмотрены при разработке законопроектов в сфере транспорта (ст. 91, 100), занятости (ст. 149), социальной политики (ст. 153), образования, профессионального обучения, молодежи и спорта (ст. 165, 166), культуры (ст. 167), здравоохранения (ст. 168), трансъевропейских сетей (ст. 172), экономического, социального и территориального сплочения (ст. 175, 177, 178), окружающей среды (ст. 192), экологии (ст. 194), а также при принятии правоприменительных регламентов в отношении Европейского социального фонда (ст.164).
Как показывает практика Суда ЕС, отдельные парламенты и ранее могли потребовать от правительства обратиться в Суд ЕС в связи с нарушением принципа субсидиарности. Так, Правительство Нидерландов при рассмотрении в 1998 г. в суде иска об аннулировании Директивы 98/44 о правовой защите изобретений в сфере биотехнологий заявляло, что действует по требованию парламента страны, выступавшего против генетических манипуляций с растениями и животными10. Вместе с тем после принятия Лиссабонского договора возникла необходимость в закреплении на национальном уровне процедур, связанных с возможным обращением в Суд ЕС по инициативе парламента.
Обращение в Суд ЕС в целях оспаривания актов институциональных структур Союза регулируется ст. 263 Договора о функционировании Европейского союза. Такое обращение возможно как по материальным, так и по процессуальным основаниям, в частности, в связи с несоблюдением требования о проведении предварительных консультаций с представителями региональных и местных властей или гражданского общества (ст. 2 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, ст. 304, 307 Договора о функционировании Европейского союза).
9 Как отметил Суд ЕС, если Европейский парламент не участвует в законодательном процессе, то в соответствии с принципом демократии, на котором базируется Союз, должно быть обеспечено участие народа иным образом. См.: CJEC. Case T-135/96. Union Europeenne de l'Artisanat et Moyennes Enreprises (UEAPME) v. Council of the European Union. Judgment of 9 October 2001. Para. 89.
10 См.: CJEC. Case C-377/98. Netherlands v. Parliament and Council. Judgment of the Court of First Instance (Fourth Chamber, Extended Composition) of 17 June 1998. Para. 89.
В литературе выделяется несколько групп субъектов, правомочных обращаться с исками в Суд: привилегированные, являющиеся выразителями публичных интересов, подлежащих судебной защите (государства-члены, Европейский парламент, Совет, Комиссия), полупривилегированные (Счетная палата, Центральный банк и Комитет регионов), правомочные защищать собственную институциональную компетенцию, непривилегированные (физические и юридические лица), которые могут обращаться в Суд, если соответствующий акт их затрагивает или на них распространяется. Исходя из данной классификации национальные парламенты признаются косвенными полупривилегированными субъектами, так как могут инициировать обращение, но не вправе самостоятельно обратиться с иском. Они защищают собственную институциональную компетенцию, связанную с осуществлением контроля за соблюдением принципа субсидиарности, но при этом не могут ставить вопрос о неправомерности акта в связи с другими предусмотренными в ст. 263 основаниями11.
Хотя в литературе и высказывались предположения о том, что Суду ЕС придется неоднократно возвращаться к толкованию принципа субсидиарности в силу того, что ст. 5 Договора о Европейском союзе требует доказательств наличия обстоятельств, оправдывающих осуществление действий на наднациональном уров-не12, число обращений в Суд ЕС относительно невелико13. Обычно принцип субсидиарности используется в качестве дополнительного аргумента, а не основания обжалования законодательного акта ЕС. Кроме того, до сих пор действие законодательного акта ЕС ни разу не было прекращено в связи с нарушением принципа субси-диарности.
По мнению экспертов, последующий контроль в отношении принципа субсидиарности оказался не столь эффективным, как предварительный, осуществляемый в процессе разработки законо-
11 См.: Granat K. Institutional Design of the Member States for Ex Post Subsidiarity Scrutiny // SOG-Working Paper. 2013. No. 5.
12
См.: АрахМ. Европейский союз: видение политического объединения. М,, 1998. С. 371.
13
С 1992 по 2012 г. вопрос о соблюдении принципа субсидиарности возникал в ходе рассмотрения 10 дел. См.: Moens G.A. The Principle of Subsidiarity in EU Judicial and Legislative Practice: Panacea or Placebo? // Journal of Legislation. 2015. Vol. 4. Is. 1. P. 72.
дательных актов ЕС14, поскольку вынесение Судом решений «на основе политически привлекательного, а юридически недостаточно определенного принципа»15 объективно вызывает затруднения вследствие того, что в праве ЕС не предусмотрены объективные критерии для установления необходимости принятия законодательного акта на наднациональном уровне и выявления нарушения принципа субсидиарности.
Как отмечал в 2002 г. на заседании рабочей группы по субсиди-арности Конвента о будущем Союза Ж-К. Пири, советник по правовым вопросам и генеральный директор юридической службы Совета, принцип пропорциональности, в отличие от принципа субсидиарности, больше подходит для осуществления судебного контроля; принцип субсидиарности редко оспаривается в судебном порядке, поскольку его реализация в значительной степени зависит от субъективных факторов, включающих в том числе и политическую целесообразность16.
Как правило, Суд осуществляет лишь формальный контроль за тем, чтобы в законодательном акте были указаны причины, обусловившие необходимость принятия акта на уровне Союза, для того чтобы Суд мог реализовать свои контрольные полномочия и заинтересованные государства-члены и лица могли узнать, в соответствии с какими обстоятельствами институты ЕС применили положения учредительных актов. Он считает вполне достаточным наличие соответствующих положений в преамбуле акта, даже если отсутствует ссылка на принцип субсидиарности17. Его вполне удовлетворяет имплицитное обоснование соблюдения соответствующего принципа18. При этом не требуют-
14 См.: Evans M. The Principle of Subsidiarity in European Law: Some Comparison with Catholic Social Teaching // Solidarity: The Journal of Catholic Social Thought and Secular Ethics. 2013. Vol. 3. Is. 1. P. 71.
15 См.: АрахМ. Указ. соч. С. 373.
16 См.: The European Convention. Working Group I on the Principle of Subsidiarity. Intervention of Mr. Jean Claudе Piris, Legal Adviser to the Council of the European Union and Director-General of the Council's Legal Service, at the Meeting of the Group on 25 June 2002 // URL: http://european-convention.europa.eu/docs/wd1/1347.pdf (дата обращения: 16.04.2016).
17
См.: CJEC. Case C-233/94. Federal Republic of Germany v. European Parliament and Council of the European Union. Judgment of 13 May 1997. Paras. 25, 28.
18
См.: CJEC. Case C-377/98. Netherlands v. Parliament and Council. Judgment of 9 October 2001. Para. 33.
ся изложение всех относящихся к делу вопросов факта или права, указание и оценка всех обстоятельств, на основании которых был принят соответствующий акт, обоснование причин каждого технического решения, принятого институтами Сообщества. По мнению Суда, соблюдение обязанности указывать причины принятия оспариваемого акта должно оцениваться не только исходя из его текста, но и с учетом контекста и обстоятельств конкретного дела, в частности, интересов тех, на кого распространяется данная мера, и иных лиц, которых она прямо или косвенно за-
19
трагивает.
Таким образом, контроль Суда за соблюдением процедурных требований по существу сводится к подтверждению правовых оснований принятия акта в соответствии с учредительными доку-ментами20. Если же Суд рассматривает вопрос по существу, то обычно указывает, что он не может быть адекватно урегулирован на национальном уровне в связи со значительными различиями в национальном законодательстве, что способно оказывать влияние на формирование и функционирование общего рынка21; что регулирование на национальном уровне будет способствовать раско-ординированному развитию национальных правил, сохранению препятствий для торговли и препятствовать конкуренции22. По мнению Суда, предпринятые ЕС меры не могут быть признаны недействительными на основании особой ситуации в одном из государств-членов, даже если оно более подготовлено, чем остальные, для решения задач, предусмотренных законодательством Союза, если общие цели ЕС могут быть быстрее достигнуты на наднацио-
23
нальном уровне23.
19 См.: CJEC. Case C-508/13. Republic of Estonia v. European Parliament and Council of the European Union. Judgment of 18 June 2015. Paras. 58—61.
20
См.: Vandenbruwaene W. The Legal Enforcement of the Principle of Subsidiarity // Paper for Workshop 17 on Federalism, Community Identity and Distributive Justice // URL: http: //www.jus.uio.no/english/research/news-and-events/events/ conferences/ 2014/wccl-cmdc/wccl/ papers/ws17/w17-vandenbruwaene.pdf (дата обращения: 11.05.2016).
21
См.: CJEC. Case C-103/01. Commission of the European Communities v. Federal Republic of Germany. Judgment of 22 May 2003. Para. 47.
22 См.: CJEC. CaseC-154/04 and C-155/04. Alliance for NaturalHealthand Others v. Secretary of State for Health. Judgment of 12 July 2005. Para. 106.
См.: CJEC. Case C-508/13. Republic of Estonia v. European Parliament and Council of the European Union. Judgment of 18 June 2015. Para. 54.
Такие подходы Суда обычно объясняются тем, что он не хочет подрывать свою легитимность, применяя принцип со столь неопределенным правовым содержанием, имеющий скорее антиинтеграционную направленность (расширение компетенции ЕС, как
24
известно, свидетельствует о развитии процессов интеграции24). Кроме того, некоторые судьи разделяют позицию, согласно которой соблюдение принципа субсидиарности — вопрос политический, решения по которому должны выносить политические институты Сообщества25.
Следует сказать, что в национальном докладе Ирландии отмечалась малая вероятность обращения в Суд ЕС по инициативе парламента в связи с тем, что у депутатов отсутствует необходимый опыт и профессиональная подготовка для анализа права ЕС; обращение в Суд не может оказать серьезное политическое воздействие на электорат, и строгая партийная дисциплина является серьезным препятствием для каких-либо действий без поддержки правительства26.
Таким образом, следствием осуществления контроля за соблюдением принципа субсидиарности является не столько вовлечение национальных парламентов в европейскую политику, сколько превращение европейской проблематики в национальную, усиление общественного контроля за действиями национальных правительств в рамках ЕС27. Как показывает практика, чем больше правовых механизмов устанавливается в учредительных актах, тем сложнее национальным парламентам их игнорировать, в первую очередь в связи с давлением средств массовой информации и об-щественности28.
В ряде государств — членов Европейского союза (Германии, Франции, Португалии, Италии) принцип субсидиарности закре-
24 См.: АрахМ. Указ. соч. С. 371.
25 См.: Moens G.A. Opt. cit. P. 77.
26 См.: Barratt G. OPAL Country Reports: The Irish Parliament and EU Affairs // URL: http://www.pademia.eu/wp-content/uploads/2014/02/Country-report_Ireland. pdf (дата обращения: 07.05.2016).
27
См.: De Witte B, Trechsel A.H., Damjanovic D., Hellquist E., Hien J., Ponzano P. Legislating after Lisbon. New Opportunities for the European Parliament. Florance, 2010. P. 25.
28
См.: Kilver P. The Treaty of Lisbon, the National Parliaments and the Principle of Subsidiarity // Maastricht Journal of European and Comparative Law. 2008. No. 1. P. 78, 83.
плен на конституционном уровне. В некоторых из них сложилась судебная практика, связанная с его применением. Интересный опыт накоплен в данной сфере в Германии, где принцип субсидиарности изначально был закреплен в Основном законе 1949 г. Он выводился из положений ст. 30, предусматривавшей, что осуществление государственных полномочий и решение государственных задач относится к ведению земель, если Основной закон не устанавливает или не допускает иное регулирование, и получал свое воплощение в абз. 2 ст. 72 в рамках так называемой клаузулы о необходимости федерального регулирования в сфере конкурирующей компетенции29. В ней был зафиксирован общий подход к осуществлению федерального вмешательства (федерация имеет право законодательствовать, когда существует необходимость в федеральном законодательном урегулировании) и предусмотрены конкретные обстоятельства, допускающие его осуществление (какой-либо вопрос не может быть урегулирован законодательством отдельных земель; урегулирование какого-либо вопроса законом одной земли может нарушить интересы других земель или общества в целом; этого требует сохранение правового или экономического единства, в частности, поддержание единообразия условий жизни за пределами территории одной земли). На содержание этой статьи серьезное влияние оказала позиция оккупационных властей, полагавших, что права земель должны быть защищены от излишнего вмешательства со стороны федерации в законодательной сфере.
В практике Федерального конституционного суда (далее — ФКС) можно выделить несколько этапов, связанных с осуществлением конституционного контроля за соблюдением принципа субсидиарности. В течение первого периода (1951—1993 гг.) ФКС рассматривал указанный принцип преимущественно как политический, а не правовой и уклонялся от рассмотрения дел, связанных с абз. 2 ст. 72 Основного закона.
Несмотря на очевидно охранительный характер, положения данной нормы фактически оказались неэффективными, хотя в
29
В данной сфере земли осуществляют регулирование, если отношения не урегулированы федеральным законодательством. При этом федеральный законодатель может осуществлять исчерпывающее регулирование. См.: Рудольф В. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии // Современный немецкий конституционализм. М., 1994. С. 11—12.
первом же деле, в котором рассматривалось соблюдение клаузулы, ФКС признал, что федерация была неправомочна издавать за-кон30. Однако впоследствии в течение 5—10 лет не было выявлено ни одного факта нарушения, что было обусловлено позицией ФКС, сформулированной в постановлении от 30 апреля 1952 г. В соответствии с ней вопрос, существует ли необходимость в федеральном регулировании, — это вопрос осуществления законодательным органом своих дискреционных полномочий, которые в силу своей природы не подлежат судебному рассмотрению и, как правило, контролю Конституционного суда. В 1954 г. Суд уточнил: самое большее, что он может сделать, это определить, злоупотребил ли законодательный орган своими дискреционными полномочиями, поскольку эти полномочия подлежат конституционному контролю только в случае злоупотребления правами31. В 1961 г. ФКС признал, что может рассматривать корректность толкования законодателем использованных в абз. 2 ст. 72 понятий32.
Такой подход, с одной стороны, базировался на немецкой правовой традиции. В Конституции Германии 1919 г. содержалось положение о праве рейха воспользоваться своими законодательными полномочиями в случае возникновения необходимости в издании единых предписаний (ст. 9). Доктрина признавала безусловный приоритет центральной власти в сфере конкурирующей компетенции и то, что закон рейха не может быть предметом судебного разбирательства. Вместе с тем ФКС исходил из того, что земли осуществляют законодательную власть на федеральном уровне посредст-
30
Речь шла о законе, продлевавшем срок полномочий законодательных собраний в землях Баден и Вюртенберг-Гогенцолерн, где должны были пройти референдумы для установления новых границ земель. В постановлении от 23 октября 1951 г. Суд признал, что даже если предположить, что на продление полномочий распространяется сфера действия ст. 118 Основного закона, санкционирующей издание федерального закона в случае недостижения соглашения между заинтересованными землями о новом делении территории, федеральное вмешательство не требуется, так как земли могут решать свои проблемы самостоятельно.
31
Впоследствии Суд обратил внимание на то, что нарушение клаузулы о необходимости федерального вмешательства должно быть очевидным и не вызывать сомнений. См.: Panara C. The Enforceability of Subsidiarity in the EU and the Ethos of Cooperative Federalism: A Comparative Law Perspective. P. 5 // URL : http://researcho nline.ljmu.ac.uk/2241/1/Subsidiarity%20(Panara,%202015).pdf (дата обращения: 11.04.2016).
32
Подробнее см.: Currie D.P. The Constitution of the Federal Republic of Germany. Chicago, 1994. P. 43—44.
вом Бундесрата, и в случае одобрения им оспариваемого закона презюмируется, что большинство земель согласно с федеральным регулированием.
По мнению немецких специалистов, ФКС осуществлял контроль за соблюдением предписаний абз. 2 ст. 72 с большой неохотой33. Для установления необходимости федерального законодательного вмешательства Суду было достаточно ссылок на то, что сами земли просили принять соответствующие меры или требуется единообразие правового регулирования в определенной сфере. На практике положения указанной нормы способствовали процессам унификации в рамках германского федерализма, хотя вводились в целях ограничения компетенции федерации34.
На втором этапе (1994—2006 гг.) споры о соблюдении предписаний абз. 2 ст. 72 были выделены в Основном законе в качестве самостоятельного полномочия ФКС. Суд истолковал основные понятия данной статьи и определил методику рассмотрения соответствующих дел. При этом его подход был ориентирован на сохранение законодательной компетенции земель.
Ослабление позиций земель и все более усиливающаяся централизация полномочий вызывали серьезную озабоченность среди юристов. Неизменность позиции ФКС подвергалась критике, и с конца 1970-х гг. стали выдвигаться предложения о внесении изменений в Основной закон35. Весьма показательно, что и Объединенная конституционная комиссия в своем докладе от 5 ноября 1993 г. обратила внимание на необходимость ужесточения предусмотренных в абз. 2 ст. 72 критериев в целях усиления судебной защиты соблюдения тре-
33
Подробнее см.: Vandenbruwaene W. Op. cit. P. 8.
34 См.: Pascual M.G. Methods of Interpreting Competence Norms: Judicial Allocation of Powers in Comparative Perspective // German Law Journal. 2013. Vol. 14. No. 8. P. 1511.
35
В частности, Объединенный комитет по конституционной реформе в 1976 г. и Объединенная конституционная комиссия в 1993 г. рассматривали вопрос о наделении Бундесрата полномочиями, связанными с реализацией положений, предусмотренных абз. 2 ст.72, о необходимости предоставления официального заявления Правительства о соответствии законопроекта данным положениям, о вынесении Бундесратом решения о принятии или отклонении заявления. См.: Rau M. Subsidiarity and Judicial Review in German Federalism: The Decision of the Federal Constitutional Court in the Geriatric Nursing Act Case // German Law Journal. 2003. Vol. 4. No. 3. P. 228; Taylor G. Germany: The Subsidiarity Principle // International Journal of Constitutional Law. 2006. Vol. 4. No. 1. P. 119.
бования субсидиарности. Таким образом, разрабатываемая конституционная реформа была ориентирована на то, чтобы переломить негативные тенденции в сфере конкурирующей компетенции и обеспечить защиту принципа субсидиарности в ФКС36.
Закон от 27 октября 1994 г. внес изменения в абз. 2 ст. 72 Основного закона, скорректировав возможные основания для федерального регулирования: федерация могла законодательствовать тогда и постольку, когда и поскольку общегосударственные инте-
37
ресы установления равноценных3' условий жизни на ее территории или сохранения правового и экономического единства38 требовали федерального законодательного регулирования. Наряду с этим ст. 72 была дополнена абз. 3, в соответствии с которым в сфере конкурирующей компетенции законодательство федерации, не являющееся более необходимым исходя из соответствующих целей, могло быть заменено правовым регулированием земель посредством издания федерального закона. Кроме того, была расширена компетенция ФКС, на который была возложена обязанность выносить при наличии разногласий решения относительно того, отвечает ли закон предписаниям абз. 2 ст. 72, по ходатайству Федерального правительства, правительства земли или 1/3 членов Бундестага (п. 2 а абз. 1 ст. 93). По мнению экспертов, данное положение было введено, чтобы побудить ФКС не отказываться от собст-
39
венной компетенции39.
36 Подробнее см.: GunlicksA.B. German Federalism After Unification: The Legal / Constitutional Response // Publius. The Journal of Federalism. 1994. Spring. P. 90; Modernising Relations between the Federal Government and Germany's Constituent States. Study by the President of the Bundesrechnungshof in the Capacity as Federal Performance Commissioner. Bonn, 2008. P. 28—29.
37
По мнению экспертов, замена термина «единообразность», имеющего сильную унитаристскую направленность, на «равноценность» свидетельствовала о том, что условия жизни могут варьироваться от земли к земле. См.: Gunlicks A.B. German Federalism and Recent Reform Efforts // German Law Journal. 2005. No. 10. P. 1289.
38
В проекте Объединенной конституционной комиссии речь шла только о правовом единстве; положение об экономическом единстве было дополнено в процессе рассмотрения поправки в парламенте благодаря лоббированию профсоюзов и предпринимателей, которые стремились сохранить регулирование вопросов профессионального обучения на уровне закона Федерации См.: Taylor G. Op. cit. P. 120.
39 См.: PascualM.G. Op. cit. P. 1513.
Впервые вопрос о применении абз. 2 ст. 72 был поставлен перед ФКС Правительством Баварии в отношении Закона о гериатрической помощи от 17 ноября 2000 г., предусматривающего стандартизацию подготовки сестер, осуществляющих гериатрическую помощь, и их помощников40. Ранее данные вопросы регламентировались законами земель, которые довольно существенно различались.
Правительство Баварии полагало, что в связи с отсутствием в ст. 73 и 75 Основного закона явно или имплицитно закрепленных полномочий на издание такого акта федеральный закон не соответствует ст. 70 Основного закона, предписывающей уважать исключительную и конкурирующую компетенцию федерации и зе-мель41. Кроме того, по мнению Правительства земли, его издание не являлось необходимым исходя из предусмотренных абз. 2 ст. 72 целей. В частности, отсутствие единообразия в законодательстве земель не могло служить достаточным основанием для принятия федерацией соответствующих мер, поскольку правовой плюрализм обычно считается легитимным с точки зрения Основного закона.
В постановлении от 24 октября 2002 г. ФКС признал Закон соответствующим конституции, основываясь на предметной совместимости федерального права и Основного закона42. Рассматривая вопрос о применении абз. 2 ст. 72 в данном деле, Суд заострил свое внимание на том, подлежат ли закрепленные в этом абзаце требо-
40 Одновременно Бавария обратилась в ФКС в целях издания временного распоряжения о приостановлении введения в действие данного акта. 22 мая 2001 г. Суд издал такое распоряжение и впоследствии несколько раз продлевал его действие. При этом он исходил из того, что отказ в выдаче временного распоряжения будет иметь особо негативные последствия для лиц, которые хотят начать профессиональную подготовку в соответствующей сфере образовательных учреждений. См.: Care for the Elderly Act Provisionally Not in Force. Federal Constitutional Court Press Release No. 55/2001 of 29 May 2001 // URL: https://www. bundesver fassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/EN/2001/bvg01-055.html (дата обращения: 19.06.2016).
41 Позиции сторон и ФКС цитируются по: Rau M. Op. cit. P. 225—226, 228—235; Taylor G. Op. cit. P. 123—124.
42 Суд признал, что положения Закона, за исключением регулирующих статус помощников сестер, подпадают под сферу действия конкурирующей законодательной компетенции в силу п. 19 (допуск к врачебным и другим медицинским профессиям), 12 (трудовое право) и 7 (государственное социальное обеспечение) абз. 1 ст. 74 Основного закона.
вания судебному контролю43 и имелась ли насущная потребность в издании закона. При этом ФКС осуществил историческое толкование соответствующих положений. История их принятия, по мнению судей, со всей очевидностью показывает, что, предусматривая в п. 2 а абз. 1 ст. 93 Основного закона процедуру судебного контроля, законодатель преследовал цель укрепления позиций земель и предоставления гарантий осуществления эффективного конституционного контроля. Положения абз. 2 ст. 72 были бы мертвой нормой, если бы вопрос о необходимости принятия закона федерации в сфере конкурирующей компетенции был оставлен на усмотрение законодателя.
Суд счел, что пределы судебного контроля определяются двумя факторами: возможностью конкретизации предусмотренных в абз. 2 ст. 72 понятий и свободой усмотрения федерального законодателя в отношении оценки фактов и прогноза дальнейшего развития ситуации. Осуществляя толкование абз. 2 ст. 72, ФКС исходил из концепции «особых интеграционных интересов в федеративном государстве». Он признал, что конституционное требование обеспечения равноценных условий жизни на территории федерации соблюдается, если различия в условиях жизни в землях не являются существенными, не наносят ущерб социальному балансу в федерации либо не приводят к этому. По мнению Суда, отсутствие правового единства само по себе не так уж плохо в федеративном государстве, однако в свете абз. 2 ст. 72 это не должно приводить к правовой фрагментарности с проблематичными последствиями, недопустимыми в интересах федерации и земель. Суд счел, что угроза экономическому единству страны существует только в том случае, если закон или бездействие государства приводит к серьезным неблагоприятным последствиям для экономики в целом.
Суд уточнил, что не считает себя связанным позицией законодателя в отношении оценки фактов. Соответственно его контроль распространяется на исследование обстоятельств, обусловивших предпринятые на федеральном уровне действия. Однако, по мнению ФКС, решение о несоответствии этих действий Основному закону зависит от того, имелись ли какие-либо основания, оправдывающие принятие закона. Таким образом, ошибка законодателя
43 Федеральное правительство, ссылаясь на прежнюю судебную практику, отмечало, что полномочия ФКС в отношении абз. 2 ст. 72 ограничиваются случаями очевидного несоответствия принципу субсидиарности.
в отношении оценки фактов не обязательно является достаточным основанием для отмены акта. Что касается прогноза в отношении развития ситуации, то Суд признал определенную свободу усмотрения законодателя.
Судьи не поддержали позицию Федерального правительства, считавшего, что принятие вышеназванного Закона было необходимо для обеспечения равноценных условий жизни на территории федерации44. В данном случае, по их мнению, речь шла о поддержании экономического единства в общегосударственных интересах. Вновь обратившись к истории разработки соответствующих положений, Суд указал, что опасность правовой фрагментации в сфере профессионального образования была одной из причин включения термина «экономическое единство» в абз. 2 ст. 72. Он признал, что Закон может рассматриваться в качестве необходимого средства поддержания экономического единства исходя из общегосударственных интересов.
В 2004—2005 гг. ФКС несколько раз признавал законы федерации не соответствующими Основному закону на основании его положений (абз. 2 ст. 72)45. В качестве примера можно привести постановление от 26 января 2005 г., в котором рассматривались введение уже упоминавшимся выше Законом о гериатрической помощи запрета на взимание платы за обучение и требование создания студенческих союзов во всех университетах. ФКС не нашел каких-либо убедительных аргументов в пользу принятия закона федерации в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории страны. По его мнению, введение платы в отдельных землях не влечет увеличение различий между землями федерации. Суд признал, что студенты могут переезжать из одной земли в другую, чтобы не платить за обучение. Однако вероятна и иная тенденция, когда студенты переезжают в те земли, где оплата за обучение идет на поддержание высокого качества университетского об-
44 При рассмотрении этого вопроса ФКС использовал следующую методику. Прежде всего подлежит выяснению, существует ли угроза для установления равноценных условий жизни на территории страны, направлен ли закон федерации на устранение такой угрозы, совместимо ли его содержание с достижением поставленной цели, и только ли посредством принятия решения на федеральном уровне можно избежать указанной угрозы. См.: Pascual M.G. Op. cit. P. 1519.
Подробнее см.: Aust H.P. German Constitutional Law Cases 2004 — 2006 // European Public Law. 2007. Vol. 13. Is. 2. P. 211—213; Taylor G. Germany: a Slow Death of subsidiarity // International Journal of Constitutional Law. 2009. Vol. 7. P. 143—149.
разования. Относительно умеренный уровень оплаты (500 евро) является не столь значимым фактором для студентов, как различие в уровне жизни в разных землях. Кроме того, введение платы за обучение не угрожает существованию единого экономического пространства.
Суд подчеркнул, что легислатуры земель сами могут обеспечивать выполнение конституционных обязательств. Это, по мнению Суда, в частности, означает, что условия приема в вузы должны обеспечивать равный доступ в университеты вне зависимости от финансового положения заявителя.
Новые подходы ФКС вызывали озабоченность у Федерального правительства. По его мнению, указания Суда были настолько абстрактны и неопределенны, что Правительство не знало, наделено ли оно полномочиями по изданию закона в конкретных сферах для достижения равноценных условий жизни и каковы пределы этих полно-мочий46. В ряде случаев и немецкие ученые признавали подходы Суда необоснованно жесткими47. Даже в самом Суде не все разделяли подобные подходы. Так, в особом мнении к постановлению от 27 июля 2004 г. судьи Й. Остерлох и Й. Любе-Вольфе обращали внимание на то, что, анализируя содержание закона и предполагаемое развитие событий, Суд оперирует разновидностью принципа пропорциональности и в силу этого не только вторгается в сферу законодательной компетенции, но и применяет непредсказуемый по своим последствиям принцип в отношении конфликта полномочий48.
При обсуждении проекта новой федеративной реформы49 Правительство предложило вернуться к прежней практике и отменить судебный контроль в отношении соблюдения требований абз. 2 ст. 72, однако земли эту идею не поддержали. В рамках пакетного политического соглашения был достигнут определенный компро-мисс50: судебный контроль был сохранен, но сфера его примене-
46 См.: PascualM.G. Op. cit. P. 1516.
47 См.: Taylor G. Germany: a Slow Death of Subsidiarity. P. 147.
48 См.: PascualM.G. Op. cit. P. 1515.
49
Предлагалось и введение системы раннего предупреждения для предотвращения споров в отношении абз. 2 ст. 72. См.: Vandenbruwaene W. Op. cit. P. 2G.
5G Следует отметить, что федеральные реформы 1994 и 2GG8 гг. были осуществлены в результате прихода к власти большой коалиции с участием ХДС и СДПГ, хотя в рамках парламентских комиссий по конституционной реформе не удавалось прийти к компромиссу.
ния ограничивалась51. Таким образом, начавшийся после осуществления конституционной реформы третий этап деятельности ФКС характеризуется сужением сферы применения конституционного контроля в отношении соблюдения предписаний абз. 2 ст. 72 Основного закона.
В настоящее время ФКС может осуществлять судебной контроль за соблюдением принципа субсидиарности в сфере конкурирующей компетенции лишь в отношении ограниченного круга предметов ведения. Вместе с тем необходимо отметить, что конституционная реформа 2006 г. подтвердила правильность решений ФКС, поскольку предметы ведения, в отношении которых возникали вопросы в связи с изданием законов федерации, не были отнесены к ее ведению. По мнению немецких исследователей, предложенный подход можно признать взвешенным, поскольку результаты проверки соблюдения принципа субсидиарности часто непредсказуемы, зависят от множества факторов, в том числе и от оценочных
52
суждений тех лиц, которые выносят соответствующее решение52.
После конституционной реформы базовые подходы ФКС к рассмотрению споров в отношении соблюдения предписаний абз. 2 ст. 72 Основного закона не изменились53, не считая отдельных уточнений. Так, в постановлении от 17 декабря 2014 г. Суд отметил, что в соответствии с абз. 2 ст. 72 федеральное регулирование может быть необходимым не только для сохранения правового и экономического единства страны, но и исходя из государствен-
51 Законом от 28 августа 2006 г. соответствующий абз. 2 ст. 72 был дополнен указанием на сферы конкурирующей компетенции, в отношении которых может быть поставлен вопрос о «необходимости» издания федеральных законов (п. 4, 7, 11, 13, 15, 19-а, 20, 22, 25, 26 абз. 1 ст. 74). Вопрос о необходимости издания федерального закона может также возникать в сфере налогообложения (абз. 2 ст. 105). Теперь действие абз. 2 ст. 72 не распространяется на 23 из 33 перечисленных в ст. 74 сфер конкурирующей компетенции, поскольку федерация и земли пришли к единодушному мнению, что в этих сферах издание федеральных законов является необходимым. Из сферы контроля ФКС были исключены предметы ведения, относящиеся к сфере гражданского и уголовного права и процесса, трудового и земельного права, иностранных дел, гражданства, телекоммуникаций, ядерной энергии.
52
См.: Taylor G. Germany: a Slow Death of Subsidiarity. P. 153.
53
См.: Current Structure of Privileges for Business Assets Under Inheritance Act Not Fully Constitutional. Press Release No. 116/2014 of 17 December 2014 // URL: http:// www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/EN/ 2014/ bvg14-116.html (дата обращения: 24.05.2016).
ного интереса, если законодательный орган может предвидеть проблематичное развитие в свете правового и экономического единства. Вместе с тем количество рассмотренных дел сократилось (восемь дел в 2006—2015 гг., из них три дела — в 2011—2015 гг.)54.
Суд по-прежнему устанавливает нарушения принципа субси-диарности Федерации. Так, в постановлении от 21 июля 2015 г.55 ФКС признал неправомочность издания Бундестагом Закона о пособиях по уходу за детьми56, поскольку регулирование этого вопроса не являлось необходимым для установления равноценных условий жизни на всей территории страны. Тот факт, что в рамках социальной политики предлагалось больше возможностей по уходу за ребенком в семье или в детском учреждении, сам по себе не являлся необходимой основой для издания федерального закона (п. 34 и 35). Оспариваемое регулирование не было необходимо для сохранения экономического единства страны, так как различия в законодательстве или бездействие земель в этой сфере не могли привести к серьезным неблагоприятным последствиям для экономики в целом (п. 49). В свою очередь, правовая унификация не могла быть достигнута посредством федерального регулирования, поскольку оспариваемый закон допускал существование дополнительных льгот в отдельных землях (п. 51).
Практика ФКС свидетельствует о том, что принцип субсидиар-ности — это правовой принцип, подлежащий судебному контролю, и что подходы Суда по данному вопросу могут видоизменяться с течением времени. Суд способен эффективно разрешать споры о соблюдении данного принципа при условии политического консенсуса о необходимости такого контроля и установления четких критериев обоснованности федерального вмешательства.
В Италии субсидиарность является относительно новым конституционным принципом. Он был введен в ходе реформы терри-
54 См.: Panara C. Op. cit. P. 8.
55 См.: No Federal Legislative Competence for Child Care Allowance. Press Release No. 57/2015 of 21 July 2015 // URL: http:// www.bundesverfassungsgericht.de/ Shared Docs/Pressemitteilungen/EN/2015/bvg15-057.html (дата обращения: 24.05.2016).
56 Данный акт предусматривал выплату родителям, занимающимся домашним хозяйством, пособия по уходу за ребенком в размере от 100 до 150 евро в период с 15-го по 36-й месяц после рождения ребенка, если родители не пользовались публично финансируемыми детскими учреждениями или услугами по уходу за ребенком.
ториальной организации публичной власти (Конституционный закон от 18 октября 2001 г. № 3). Закрепление этого принципа отражало общеевропейские подходы к осуществлению полномочий в условиях многоуровневого правления. Вместе с тем в итальянских реалиях институционального кризиса он рассматривался в качестве основы новой модели Республики57.
Принцип субсидиарности вводился на конституционном уровне и в отношении распределения административных полномочий между различными уровнями публичной власти (коммуны, провинции, метрополитанские города, области, государство), и применительно к развитию самостоятельных инициатив граждан на индивидуальной или коллективной основе (ст. 118 Конституции Италии).
В результате реформы была создана федеративная модель разграничения законодательной компетенции между государством и областями58. При этом в сфере конкурирующей компетенции законодательные полномочия возлагались на области, а государство могло устанавливать лишь общие принципы (ч. 3 ст. 117). В итальянской литературе обращалось внимание на то, что новая редакция Конституции породила серьезные проблемы. Поскольку предметы ведения были сформулированы в ней недостаточно последователь-но59, не были установлены какие-либо ориентиры в отношении необходимости вмешательства государства в сферу конкурирующей компетенции и отсутствовало указание на национальные интересы как ограничение законодательных полномочий областей60, Консти-
57
См.: Magnani C. Sussidiarietá e Costituzione: Pluralismo e Diritti // Studi Urbinati, A. Scienzi giuridiche, politiche ed economiche. 2006. Vol. 37. No. 4. P. 500—501, 509.
58
В Конституции Италии определены сферы исключительной компетенции государства, конкурирующей компетенции государства и областей, а остаточная компетенция закреплялась за областями. Государство и области наделялись административными полномочиями по вопросам, отнесенным к их законодательной компетенции.
59 В частности, в сфере конкурирующей компетенции были указаны многие вопросы, связанные с национальной инфраструктурой, — научные и технологические исследования, поддержка инноваций в производственных секторах; гражданские порты и аэропорты; крупная навигационная и транспортная сеть; система связи; национальное производство, транспортировка и распределение энергии.
60 С 1947 по 2001 г. области могли издавать законы только в рамках основополагающих принципов, установленных законами государства, при условии, что положения областных законов не противоречили национальным интересам и интересам других областей (ч. 1 ст. 117). Как отмечал Конституционный суд Ита-
туционный суд вынужден был включиться в процесс определения содержания конкретных предметов ведения во избежание паралича власти61.
Конституционная реформа породила значительное увеличение числа споров о компетенции между государством и областями (в 2002 г. — 2%, в 2003 г. — 15%, в 2004 г. — 22%62). Постепенно складывается и обширная судебная практика по делам о субсиди-арности. Впервые вопрос о соблюдении данного принципа был поставлен перед Конституционным судом Италии рядом областей63 в связи с принятием Закона от 21 декабря 2001 г. № 443, предоставившего правительству право издания законодательных декретов, касающихся разработки и размещения широкомасштабных инфраструктурных проектов, в целях развития и модернизации страны. В постановлении 303/200364 Конституционный суд сформулировал правовые позиции относительно толкования и применения принципа субсидиарности.
По мнению Суда, данный принцип касается не только административных полномочий, он предполагает и возможность более гибкого распределения законодательной компетенции. Соответственно национальный законодатель может регламентировать осуществление административных полномочий в сфере конкурирующей компетенции, если требуется их единообразие. Невозможно требовать, чтобы государство определяло в данной сфере только общие принципы, необходим более гибкий механизм, позволяющий учитывать общенациональные интересы, иначе обесценива-
лии, национальные интересы не определяют сегодня пределы компетенции областей ни по существу, ни с точки зрения законности, поскольку в новой гл. V Конституции утратило какое-либо значение уравнивание национального интереса с компетенцией государства, что в прежней законодательной практике способствовало постоянному размыванию административных и параллельно законодательных полномочий областей (постановления 303/2003, 285/2005).
61 См.: Caravita di Toritto B. Judge Made Federalism? The Role of the Italian Constitutional Court in the Interpretation and Implementation of the Recent Constitutional Reform // Federalismi.it. 2005. No. 18. P. 5.
62 См.: Groppi T., Scattone N. Italy: The Subsidiarity Principle // International Journal of Constitutional Law. 2006. Vol. 4. P. 131.
63 Тоскана, Марке, Кампания, Умбрия, Эмилия-Романья, Ломбардия, а также автономными провинциями Тренто и Больцано области Трентино-Альто-Адидже.
64 URL: http://www.cortecostituzionale.it/actionGiurisprudenza.do (датаобраще-ния: 17.07.2016).
ется принцип государственного единства. Конституционный суд признал допустимым отступление от разграничения законодательной компетенции, предусмотренного ст. 117 Конституции, если это соразмерно публичному интересу, который оправдывает осуществление государством полномочий областей. Вместе с тем такое отступление должно быть обоснованным и согласовано с заинтересованными областями.
Применительно к конкретной ситуации Конституционный суд признал конституционным делегирование национальному правительству права издания законодательных декретов об утверждении стратегических инфраструктурных проектов при условии соблюдения определенной процедуры. Правительство должно получить положительные заключения Межминистерского комитета экономического программирования и председателей заинтересованных областей, а также запросить мнение профильных парламентских комиссий и Объединенной конференции государства, областей и местных автономий65.
Несмотря на то что в Италии имеется обширная практика, связанная с соблюдением принципа субсидиарности, Конституционный суд очень редко признает общенациональные законы неконституционными в связи с несоблюдением этого принципа66. Вместе с тем, как указал Суд в постановлении 148/2012, конституционные положения не предоставляют государству полномочия отступать от компетенции, предусмотренной в гл. V Конституции. Наоборот, даже в чрезвычайных ситуациях67 государство призвано уважать распределение компетенции и находить соответствующие средства (например, путем осуществления в соответствии с принципом суб-сидиарности законодательных полномочий областей в пределах и в соответствии с условиями, на которые неоднократно указывал
65 С 1997 г. проводятся совместные заседания Конференции государства и областей и Конференции государства, городов и местных автономий для рассмотрения вопросов и задач, представляющих общий интерес. Объединенная конференция осуществляет координацию взаимоотношений государства и местных автономий, является центром информации, исследования и сравнения по данной проблематике, выражает мнение в отношении проектов финансовых законов, экономических и финансовых программ. Участие Объединенной конференции в переговорах, связанных с применением принципа субсидиарности, предусматривается в тех случаях, когда вопрос затрагивает интересы органов местного самоуправления.
66 С 2003 по 2015 г. было принято только пять таких постановлений (219/2005, 285/2005, 168/2008, 215/2010, 148/2012).
67 Речь шла об переживаемых страной экономических трудностях.
Конституционный суд). Чрезвычайные обстоятельства не могут легитимировать осуществление государством законодательных полномочий путем упразднения гарантий автономии территориальных учреждений, предусмотренных в ст. 117 Конституции.
Предоставление государству полномочий по предметам ведения, отнесенным к компетенции областей, является, по мнению Суда, оправданным только в том случае, если в законодательстве предусмотрены порядок, логически связанный с регулированием соответствующих полномочий и ограничивающийся сугубо необходимым для достижения поставленных целей, и процедуры, обеспечивающие участие всех вовлеченных уровней управления посредством инструментов лояльного сотрудничества (постановления 6/2004, 2015/2010).
Признавая обоснованность государственного вмешательства, Суд, как правило, предусматривает участие областей в принятии решений на общенациональном уровне по конкретному вопросу68. Обычно это предполагает достижение соглашения с Конференцией государства и областей69, если вопрос затрагивает интересы большинства либо нескольких областей, или с органами публичной власти конкретной области (постановление 219/2005) .
В тех случаях, когда предусматривается соглашение между государством и областями, применение государством соответствующих мер в одностороннем порядке в случае недостижения соглашения признается нелегитимным (постановления 383/2005, 39/2013). По мнению Конституционного суда, в таких случаях должны проводиться повторные переговоры с использованием
68 При этом Суд признал, что, если речь идет о техническом (предполагает применение научных стандартов или методов), а не о политическом решении, то достаточно заслушать мнение (постановление 285/2005) или провести консультации с областями (постановление 278/2010).
69 Учрежденная в 1983 г. Конференция государства, областей и автономных провинций — координационный орган, обеспечивающий участие областей в процессе принятия общенациональных решений, согласование в сфере программирования, обмен информацией, совместную разработку критериев распределения финансовых ресурсов между областями. В рамках Конференции проводятся консультации в отношении проектов законов, законодательных декретов, правительственных регламентов по вопросам, относящимся к компетенции областей или представляющим для них интерес. Руководит работой Конференции председатель Совета Министров или по его поручению министр по областным вопросам. В состав Конференции входят председатели областей; в ее работе принимают участие министры, курирующие вопросы, внесенные в повестку дня.
специальных посреднических инструментов (например, формирование согласительных комиссий на паритетной основе, привлечение третьих лиц), которые в дальнейшем могут дополняться иными гарантиями (например, участие области в подготовке государственных мер — постановления 33/2011, 165/2011, 39/2013). Принятие акта в одностороннем порядке не может рассматриваться как следствие недостижения соглашения, поскольку это наносит ущерб компетенции областей, предоставленной в конституционном порядке, и, тем самым, нарушает принцип лояльного сотрудничества (постановления 179/2012, 39/2013). Вместе с тем переговоры между государством и областями не могут длиться вечно, и, согласно позиции Конституционного суда, в случае недостижения договоренностей в установленные сроки70 органы публичной власти общенационального уровня могут принять решение в одностороннем порядке, если были выполнены все необходимые процедуры71.
Позиция Конституционного суда базируется на подходах к принципу субсидиарности, в основе которых лежит идея лояльного сотрудничества государства и областей72. По мнению экспертов, Суд предпочитает выносить вопрос на политическое согласование, нежели принимать жесткие решения в отношении разграничения компетенции. Вместе с тем это в определенной степени укрепляет позиции областей, поскольку гарантируется их участие в принятии решений на общенациональном уровне73.
Таким образом, эффективность применения принципа субси-диарности в судебной практике зависит от ряда факторов (наличия четких правовых критериев, позиции судей, политического консенсуса в отношении необходимости судебного контроля в данной сфере). Суд ЕС рассматривает субсидиарность скорее как политический принцип, а конституционные суды Германии и Италии — как принцип права, подлежащий конституционному контролю.
Как показало исследование, в масштабе ЕС существуют определенные различия в трактовке понятия субсидиарности, оценке эф-
70
В практике Суда предусматривался 90-дневный срок, если в согласовании участвовало несколько областей (постановление 121/2010), и 60-дневный срок, если вопрос затрагивал одну область (постановление 33/2011).
71
Конституционный суд может потребовать, чтобы на заседание Совета Министров, где выносится соответствующее решение, были приглашены председатели заинтересованных областей (постановление 33/2011).
72 См.: Panara C. Op. cit. P. 14.
73 PascualM.G. Op. cit. P. 1517—1518, 1512.
фективности применения данного принципа в судебной практике. Распространение данного принципа можно рассматривать как пример, с одной стороны, транснациональной конституционализа-ции — распространения основных принципов конституционализма, конституционных норм и процедур на все виды публично-властных полномочий74 (влияние католической доктрины и немецкой правовой традиции на закрепление данного принципа в праве ЕС), а с другой стороны — интернационализации конституционного права (распространение данного принципа в законодательстве других государств — членов ЕС благодаря развитию права ЕС).
БИБЛИОГРАФИЯ
АрахМ. Европейский союз: видение политического объединения. М, 1998.
Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2013.
Рудольф В. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии // Современный немецкий конституционализм. М., 1994.
Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. М., 1998.
Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981.
AustH.P. German Constitutional Law Cases 2004—2006 // European Public Law. 2007. Vol. 13. Is. 2.
BarrattG. OPAL Country Reports: The Irish Parliament and EU Affairs //URL: http://www.pademia.eu/wp-content/uploads/2014/02/Country-repoit_ Ireland.pdf.
Caravita di Toritto B. Judge Made Federalism? The Role of the Italian Constitutional Court in the Interpretation and Implementation of the Recent Constitutional Reform // Federalismi.it. 2005. No. 18.
Craig P. UK, EU and Global Administrative Law: Foundation and Challenges. Cambridge. Cambridge University Press. 2015.
Currie D.P. The Constitution of the Federal Republic of Germany. Chicago, 1994.
De Witte B., Trechsel A.H., Damjanovic D., Hellquist E, Hien J., Ponzano P. Legislating after Lisbon. New Opportunities for the European Parliament. Florance, 2010.
Evans M. The Principle of Subsidiarity in European Law: Some Comparison with Catholic Social Teaching // Solidarity: The Journal of Catholic Social Thought and Secular Ethics. 2013. Vol. 3. Is. 1.
Granat K. Institutional Design of the Member States for Ex Post Subsidiarity Scrutiny // SOG-Working Paper. 2013. No. 5.
74 См.: Loughlin M. What is Constitutionalisation? // The Twilight of Constitutionalism? / Ed. By P. Dobner, M. Loughlin. Oxford, 2010. P. 47; Craig P. UK, EU and Global Administrative Law: Foundation and Challenges. Cambridge, 2015. P. 61.
Groppi T., Scattone N. Italy: The Subsidiarity Principle // International Journal of Constitutional Law. 2006. Vol. 4.
Gunlicks A.B. German Federalism After Unification: The Legal / Constitutional Response // Publius. The Journal of Federalism. 1994. Spring.
Gunlicks A.B. German Federalism and Recent Reform Efforts // German Law Journal. 2005. No. 10.
Kilver P. The Treaty of Lisbon, the National Parliaments and the Principle of Subsidiarity // Maastricht Journal of European and Comparative Law. 2008. No. 1.
Loughlin M. What is Constitutionalisation? // The Twilight of Cons-titutionalism? / Ed. By P. Dobner, M. Loughlin. Oxford, 2010.
Magnani C. Sussidiarietä e Costituzione: Pluralismo e Diritti // Studi Urbi-nati, A. Scienzi giuridiche, politiche ed economiche. 2006. Vol. 37. No. 4.
Modernising Relations between the Federal Government and Germany's Constituent States. Study by the President of the Bundesrechnungshof in the Capacity as Federal Performance Commissioner. Bonn, 2008.
Moens G.A. The Principle of Subsidiarity in EU Judicial and Legislative Practice: Panacea or Placebo? // Journal of Legislation. 2015. Vol. 4. Is. 1.
Panara C. The Enforceability of Subsidiarity in the EU and the Ethos of Cooperative Federalism: A Comparative Law Perspective // URL : http:// researchonline.ljmu.ac.uk/2241/1/ Subsidiarity%20(Panara,%202015).pdf.
Pascual M.G. Methods of Interpreting Competence Norms: Judicial Allocation of Powers in Comparative Perspective // German Law Journal. 2013. Vol. 14. No.8.
Rau M. Subsidiarity and Judicial Review in German Federalism: The Decision of the Federal Constitutional Court in the Geriatric Nursing Act Case // German Law Journal. 2003. Vol. 4. No. 3.
Sterpa A. Il Principio di Sussidiarietä nel Diritto Comunitario e nella Costituzione // Federalismi.it. 2010. No. 15.
Taylor G. Germany: a Slow Death of Subsidiarity // International Journal of Constitutional Law. 2009. Vol. 7. No. 1.
Taylor G. Germany: The Subsidiarity Principle // International Journal of Constitutional Law. 2006. Vol. 4. No. 1.
The European Convention. Working Group I on the Principle of Subsidiarity. Intervention of Mr. Jean Claude Piris, Legal Adviser to the Council of the European Union and Director-General of the Council's Legal Service, at the Meeting of the Group on 25 June 2002 // URL: http://european-convention. europa.eu/docs/wd1/1347.pdf.
The Twilight of Constitutionalism? / Ed. by P. Dobner, M. Loughlin. Oxford, 2010.
Vandenbruwaene W. The Legal Enforcement of the Principle of Subsidiarity. Paper for Workshop 17 on Federalism, Community Identity and Distributive Justice // URL: http://www.jus.uio.no/english/research/news-and-events/events/conferences/ 2014/wccl-cmdc/wccl/papers/ws17/w17-vandenbruwaene.pdf.
