CC BY
96
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ
МОРОЗОВА Н.И.
МОДЕЛЬ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ УПРАВЛЕНИЯ: МЕЖСТРАНОВЫЙ АНАЛИЗ
В статье проведен анализ разграничения полномочий между уровнями управления в федеративных и унитарных государствах ведущих стран мира. Показана необходимость использования лучших мировых достижений в практике российского управления. Автором предложена модель, опирающаяся на систему объективных критериев, которая позволяет обоснованно подходить к решению задачи разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления и оценивать последствия принятых управленческих решений.
Ключевые слова: местное самоуправление, разграничение полномочий между уровнями управления, государственное управление, местное самоуправление, гражданское общество, публичная власть, уровень и качество жизни населения.
MOROZOVA N.1.
MODEL OF THE POWERS DIFFERENTIATION BETWEEN THE GOVERNMENT LEVELS: INTER-COUNTRIES ANALYSIS
The analysis of the powers differentiation between the government levels in federative and unitary states of the global leading countries has been conducted in the article. The necessity of using the best global achievements in the practice of the Russian management has been demonstrated. The author has proposed the model based on the system of objective criteria that allow justified approach to the resolution of the task of differentiation of the powers between the state authorities and the local self-government and evaluation of the consequences of the management decisions. Keywords: local government, differentiation of the powers between the government levels, public administration, local self-government, civil society, public authorities, level and quality of the population life.
Ключевым вопросом создания эффективной системы местного самоуправления в России и в зарубежных странах является выделение оптимального круга расходных полномочий, позволяющих сбалансировать всю систему осуществления публичной власти, обеспечить самостоятельность решения вопросов в пределах компетенции каждого уровня управления, повысить ответственность органов государственной власти и местного самоуправления за решение поставленных перед ними задач, особенно в социальной сфере.
Разграничение полномочий между уровнями власти и их законодательное закрепление подразумевает независимость и равенство органов власти и местного самоуправления, предоставляет управленческую и финансовую самостоятельность органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения.
В каждом государстве существует собственная схема разграничения компетенций между уровнями управления, на построение которой оказывают влияние следующие факторы: исторические традиции, уровень развития демократических институтов, социальной и предпринимательской свободы; наличие гражданского общества; политическое лоббирование отдельных новаций; учет опыта уже проводимых в стране социально-экономических и общественно-политических реформ, затрагивающих вертикаль власти и управления.
Рассмотрим опыт ведущих стран в решении вопроса разграничения полномочий между уровнями управления [1]. Так, во Франции задача поиска оптимального взаимодействия всех уровней власти является актуальной, несмотря на то что она является унитарным государством, имеющим формально двухуровневую бюджетную систему. Это связано с тем, что «различия между федеративными и унитарными государствами становятся все менее четкими. Во-первых, идут процессы централизации, во-вторых — децентрализации, и именно "государство регионов" выглядит оптимальным ... Крайних вариантов, связанных с максимумом централизации и децентрализации, стараются избегать» [цит. по 2].
Существующее сегодня во Франции распределение полномочий вводилось постепенно и окончательно утвердилось в 1982-1988 гг. [3]. Для согласования деятельности различных уровней территориального управления во Франции был принят ряд законодательных актов, в которых предпринята попытка внедрить принцип субсидиарности, определяемый как поиск адекватного уровня осуществления полномочий. Практика показывает, что тот или иной уровень управления осуществляет свои полномочия лишь в том случае, когда полномочий не хватает у органов более низкого уровня, что аналогично правилу, действующему в отношениях с Европейским союзом. Кроме того, каждый уровень имеет свой как можно более однородный блок полномочий, обеспеченный необходимыми финансовыми средствами, что повышает финансовую и управленческую самостоятельность органов публичной власти.
При распределении полномочий во Франции широко используются потенциальные возможности функционально-стоимостного ана-лиза (далее — ФСА) (в английской аббревиатуре Activity Based Costing (ABC)). Как известно, ФСА первоначально разрабатывался как метод поиска резервов сокращения затрат на производство, а впоследствии доказал свою значимость для решения различных управленческих задач, в т. ч. и в области государственного управления. Использование этого метода в России для решения вопроса разграничения полномочий имеет актуальное значение и будет способствовать повышению эффективности и прозрачности государственного и муниципального управления.
В Федеративной республике Германии существует формально четкое разграничение полномочий, механизм распределения которых представлен в табл. 1.
Таблица 1
Распределение ответственности по некоторым видам полномочий [4, с. 162]
Сферы ответственности Федеральный центр Федеральные земли Сельские районы Муниципалитеты
Внешняя политика +
Валютная политика +
Оборона +
Социальное обеспечение +
Дороги, жел./дор. и внутреннее речное сообщение + + + +
Образование +
Полиция +
Надзор за ведением строительных работ +
Текущий ремонт и строительство школ +
Общественный транспорт +
Текущий ремонт и строительство государственных больниц +
Детские сады +
Пожарная служба +
Театры и музеи +
Парковая и спортивная инфраструктура +
Переработка отходов (+)
Электроснабжение (+)
Водоснабжение (+)
Примечание. (+) означает, что большинство муниципалитетов создали специализированное учреждение для решения данной задачи. Эти учреждения находятся в собственности муниципалитетов и контролируются ими. Небольшое количество муниципальных образований передали свои специализированные учреждения частным компаниям, с ними чаще всего заключаются долгосрочные договоры.
Однако центр нередко вмешивается в дела нижестоящих уровней управления, используя принцип «совместного решения», и, как отмечают эксперты, усиливающаяся централизация является «важнейшей проблемой немецкого федерализма» [5, с. 33]. Причем федеральная власть не ограничивается допустимым и необходимым регулированием рамочных условий и общими предписаниями, а стремится вмешиваться в детали процесса управления на нижестоящих уровнях.
В отличие от других федераций, Конституция США, принятая в 1787 г., прямо не закрепляет полномочия федерального правительства и правительств штатов (10 поправка): «Полномочия, не закрепленные законодательно за государством, при этом не запрещенные
для осуществления на уровне штатов, закрепляются за штатами или за населением» [цит. по: 4, с. 369].
В 1868 г. судья Верховного суда штата Айова Джон Форест Диллон принял следующее решение: «Муниципальные образования обязаны своим происхождением, а также по-лучают права и полномочия, основываясь исключительно на законодательс-тве штата. Оно наделяет их полномочиями, без которых они не могут сущес-твовать. И, создавая их, оно может их ликвидировать. А поскольку оно может их ликвидировать, оно может их ограничивать и контролировать» [цит. по: 4, с. 377].
Данное решение было поддержано Верховным судом США и стало из-вестно как «правило Диллона», означающее, что полномочия органов мест-ного управления полностью ограничиваются властью штата, и муниципальные образования могут осуществлять только те действия, которые разрешены правительством штата [6, 7]. Поэтому для США является обычной практикой принятие федеральными судами и судами штатов постановлений, оказывающих существенное влияние на муниципальные образования. Нередко были случаи, когда суд брал на себя функции по предоставлению местных услуг. Штат Массачусетс в последние два десятилетия проводил политику по ликвидации некоторых графств, присваивая себе их функции.
Отчасти в ответ на правило Диллона в штате Миссури в 1875 г. был принят другой принцип взаимоотношений между штатом и муниципальными образовани-ями, из-вестный как «принцип автономии», устанавливающий, что муниципальное об-разование может осуществлять любые функции, которые не были прямо запрещены правительством штата. Впоследствии поддержанный многими муниципальными образованиями в США.
Таким образом, существует двоякое отношение к правам и обязанностям муниципальных образований. С одной стороны, согласно «правилу Дил-лона» муниципальные образования могут осуществлять функции и иметь полномочия только с разрешения правительства штата; с другой стороны, согласно «принципу автономии» муниципальное образование может выполнять функции и иметь полномочия, которые не запрещены правительством штата.
Таким образом, каждая модель доказала свою жизнеспособность и эффективность. Однако их простое копирование без учета национальных особенностей конкретного государства не даст ожидаемых положительных результатов.
В России в настоящий момент происходит реформирование системы административного управления с целью повышения ее эффективности и дальнейшей демократизации управления. Так, произошло правовое разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Такое закрепление полномочий позволит: «во-первых, исключить дублирование функций разными уровнями осуществления публичной власти; во-вторых, обеспечить эффективную координацию действий различных субъектов управления, а также наладить контроль над осуществлением возложенных на соответствующие органы власти полномочий; в-третьих, установить четкую ответственность за надлежащее исполнение полномочий за каждым уровнем осуществления публичной власти» [8, с. 232].
Для института местного самоуправления федеральным законодательством их «собственные» управленческие и соответственно расходные полномочия сформулированы как «вопросы местного значения» для каждого типа муниципальных образований, что закреплено в статьях 14, 15 и 16 Ф3-131 [9]. Такое разграничение обеспечивает пределы реализации самостоятельных прав в принятии решений органами местного самоуправления. Реализация вопросов местного значения позволит гарантировать равенство прав граждан на получение социальных услуг, обеспечение комфортного проживания и развития личности вне зависимости от места жительства [10-14].
Однако еще рано говорить о завершении процесса распределения обязанностей между уровнями управления, поиск оптимального закрепления полномочий продолжается.
Для совершенствования механизма распределения полномочий между уровнями власти ряд исследователей предлагают осуществлять распределение, исходя из следующих критериев:
- экономия на масштабе с точки зрения макроэкономической эффективности;
- экономия от диверсификации;
- внешние эффекты — возникают тогда, когда действия какого-то агента непосредственно влияет на благосостояние или производственные возможности других агентов, не участвующих в данной сделке (например, предоставление финансовой помощи из вышестоящих бюджетов);
- эффект политической близости, т. е. локализация выгод в рамках конкретной территории и непосредственная близость к самим получателям благ;
- потребительский суверенитет или учет предпочтений потребителей отдельной территории;
- экономическая оценка отраслевой селекции — принятие более точных решений относительно направлений расходования бюджетных средств и территориального размещения производства.
В обобщенном виде распределение услуг между уровнями управления с точки зрения различных критериев представлено в табл. 2.
Таблица 2
Распределение предоставляемых услуг по уровням управления [15]
Критерии распределения предоставляемых услуг
Предоставляемые услуги Экономия Экономия от диверсификации Внешние эффекты Эффект политической близости Потребительский суверенитет Экономическая
на масштабе оценка отраслевой селекции Сводный
Пожарная охрана М М М М М Г М
Полицейская охрана М М М М М Г М
Сбор мусора М М М М М Г М
Парковое хозяйство (местные парки) М М М М М Г М
Содержание улиц М М М М М Г М
Регулирование дорожного движения М Г М М М Г М
Местный общественный транспорт М Г М М М Г М
Местные библиотеки М М М М М Г М
Начальное образование М М Г Г М Г Г
Среднее образование М М Г Г М Г Г
Общественный транспорт Г Г Г М, Г Г Г Г
Водоснабжение Г Г Г М, Г Г Г Г
Канализация Г Г Г Г Г Г Г
Удаление отходов Г Г Г Г Г Г Г
Здравоохранение Г Г Г Г Г Г Г
Больницы Г Г Г Г Г Г Г
Электроснабжение Г Г Г Г Г Г Г
Предотвращение загрязнения воды и воздуха Г Г Г Г Г Г Г
Специальная полиция Г Г Г Г Г Г Г
Региональные парки Г Г Г М, Г Г Г Г
Региональное планирование Г Г Г М, Г Г Г Г
Примечание. М — местные органы власти; Г — государственные органы власти.
Именно выработка системы критериев, на базе которых можно спрогнозировать, рассчитать или оценить эффективность инициируемых или принимаемых решений по вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, имеет важное значение при совершенствовании механизма разграничения полномочий между уровнями управления.
К вышеприведенным критериям можно добавить критерии оценки последствий передачи полномочий на местный уровень:
- влияние (прямое или косвенное) проводимой органами местного самоуправления политики на уровень и качество жизни населения подведомственной территории;
- эффективное использование финансовых (бюджетных и внебюджетных) средств;
- подготовленность органов местного самоуправления к принятию и реализации делегированных полномочий на местном уровне;
- устранение дублирования деятельности при принятии и реализации управленческих решений;
- стимулирование деловой активности и развитие местного предпринимательства.
С учетом обозначенных критериев можно построить модель принятия решений о разграничении полномочий между уровнями управления, с помощью которой можно также определить последствия передачи полномочий соответствующим уровням управления (табл. 3).
Таблица 3
Модель принятия решений о разграничении полномочий между уровнями управления и оценки их последствий
Перечень предоставляемых услуг Критерии распределения предоставляемых услуг Сводный критерий Критерии оценки эффективности распределения предоставляемых услуг для подведомственной территории
Экономия на масштабе Экономия от диверсификации Внешние эффекты Эффект политической близости Потребительский суверенитет Экономическая оценка отраслевой селекции Влияние на уровень и качество жизни населения Стимулирование деловой активности Подготовленность органов местного самоуправления Устранение дублирования Эффективность использования ресурсов
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Примечание. М — местные органы власти; Г — федеральные органы власти; П — положительное влияние; О — отрицательное влияние.
На первом этапе происходит распределение и закрепление полномочий между уровнями управления. Для этого в 1 столбец заносится перечень услуг, подлежащих разграничению между уровнями управления. Затем производится оценка целесообразности их закрепления за конкретным уровнем управления (государственным или местным) по критериям, перечисленным в 2-7 столбцах. В указанных столбцах проставляются соответствующие обозначения. В 8 столбце определяется сводный критерий, который и покажет, какой уровень управления будет отвечать за предоставление данной услуги.
На втором этапе происходит проверка эффективности принятого решения. Для этого используются критерии оценки эффективности распределения предоставляемых услуг для подведомственной территории, обозначенные в столбцах 9-13. Для оценки приглашаются эксперты, которые определяют с учетом реальной ситуации целесообразность принятого на 1 этапе управленческого решения. Полученные результаты (положительное или отрицательное влияние) позволят органам управления вскрыть причины сложившейся ситуации и принять решение о целесообразности дальнейшего оказания услуги данным органом управления.
Таким образом, предложенная модель позволит упорядочить процесс распределения полномочий между уровнями управления, повысить справедливость и эффективность закрепляемых полномочий.
Литература
1. Игнатов, В. Г. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика : учеб. пособие / В. Г. Игнатов, В. И. Булатов. — М. ; Ростов, 1999.
2. Проблемы федерализма : современная модель ; под ред. С. В. Ястржембского. — М. : Фонд социально-политических исследований, 1991.
3. Балтина, А. М. Финансовые системы зарубежных стран /А.М.Балтина, В.А.Волохина, Н.В.Попова. — М. : Финансы и статистика, 2007.
4. Управление на местном уровне в индустриально развитых странах ; под ред. Анвара Шаха : пер. с англ. — М. : Изд-во «Весь мир», 2010.
5. Финансовая политика стран ЕС / В. П. Гутник, И.А. Подколзина, Е. П. Островская и др. — М. : Наука, 2004.
6. O'Leary, Rosemary and Wise, Charles. Public Managers, Judges, and Legislators : Re-defining the 'New Partnership //Public Administration Review. 1991. N 51 (4). P. 3160327.
7. O'Leary, Rosemary and Wise, Charles. Breaking Up Is Hard to Do : The Dissolution of Judicial-Administrative Part-nerships // Public Administration Review. 2003. N 63 (2). P. 1770191.
8. Муниципальная реформа в Российской Федерации : правовое и экономическое исследование ; под общ. ред. Т. Я. Хабриевой /Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. —М. : Эксмо, 2010.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ : принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года : одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
10. Мосейко, В. О., Морозова, Н. И. Институциональная роль местного самоуправления в процессах
повышения качества жизни населения //Власть. 2011. № 11. С. 43-47.
11. Морозова, Н. И. Влияние финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на качество жизни населения // Бизнес. Образование. Право : Вестник Волгоградского института бизнеса. 2012. № 3 (20). С. 131-134.
12. Морозова, Н. И. Межбюджетные отношения как инструмент государственного регулирования развития территории // Бизнес. Образование. Право : Вестник Волгоградского института бизнеса. 2010. № 1. С. 20022.
13. Морозова, Н. И. Планирование развития территориальных социально-экономических систем по критерию качества жизни населения // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 32. С. 52 059.
14. Морозова, Н. И. Инновационно-инвестиционная политика как ключевой элемент экономического роста и повышения качества жизни населения России // Бизнес. Образование. Право : Вестник Волгоградского института бизнеса. 2013. № 1. С. 1860190.
15. Shah, Anwar Capitalization and the Theory of Local Public Finance : An Interpretive Essay // Journal of Economic Surveys. 1988. N2 (3). P. 209 0 243.
