CC BY
304
УДК 342.25
ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
DECENTRALIZATION AND DISTRIBUTION OF POWER BETWEEN GOVERNMENTAL AND MUNICIPAL BODIES
Т. В. БЕРЕЖНАЯ (T. V. BEREZHNAYA)
Рассмотрены актуальные проблемы разграничения полномочий между органами публичной власти. Суперцентрализация полномочий может нарушать разумный баланс в отношениях между уровнями публичной власти, что не будет способствовать повышению эффективности государственного управления, его открытости и доступности для граждан.
Ключевые слова: децентрализация, компетенция, разграничение полномочий, уровни публичной власти, Федерация, субъект Федерации, местное самоуправление.
Actual problems of distribution of power between public governmental bodies are considered in the article. The supercentralization of power can break a considerable balance in relationships of levels of public government. This fact wouldn't facilitate the raising of effectiveness of state government, its transparency and availability for citizens.
Key words: decentralization, competence, distinction of powers, levels of the public power, Federation, subjects of the Federation, local self-management.
Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией, её субъектами и органами местного самоуправления не является специфическим принципом российского федерализма. Это естественный фактор устройства любого федеративного государства, однако форма закрепления предметов ведения и полномочий, сложившаяся практика их реализации, способы разрешения конфликтов могут иметь весьма существенные различия.
Разграничение предметов ведения и полномочий является постоянным процессом, идущим в унисон с динамикой развития внутригосударственных отношений, а не единовременной акцией государственного строительства.
Актуальность данной темы обусловлена рядом систематических проблем, касающихся разграничения полномочий между органами публичной власти, которые выявились в процессе регулирования компетенционной сферы в последнее десятилетие.
Во-первых, субъекты РФ закономерно поднимают вопрос о централизации соци-
альных вопросов на федеральном уровне. Социальное обеспечение граждан России не должно зависеть от уровня финансовой доходности бюджета субъекта РФ.
Во-вторых, дублирование функций исполнительных органов власти различных уровней публичной власти. Ярким примером служит ветеринарный надзор. Как отмечают в Минэкономразвития, за него отвечает как Россельхознадзор и его территориальные отделения, так и специальные региональные ведомства вместе с их учреждениями. В Московской области, например, одновременно работают управление Россельхознадзора и областное министерство сельского хозяйства. Такая же ситуация сложилась с ветеринарией в Краснодарском и Камчатском краях, Чувашской Республике, Астраханской и Магаданской областях [1].
В-третьих, передача полномочий с одного уровня публичной власти на другой. В этом случае основными вопросами являются адекватная передача финансовых и ма-
© Бережная Т. В., 2013
териальных ресурсов и контроль за исполнением полномочий. Так, в Омской области до 2012 г. государственные полномочия по обеспечению жилой площадью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, были переданы муниципальным районам и городскому округу. Расчёт субвенций, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета на исполнение этого переданного государственного полномочия, неоднократно оспаривался администрацией городского округа. С 2012 г. решение о передаче полномочий утратило силу, исполнение полномочия вернулось на региональный уровень.
Комплексные изменения федерального законодательства 2001-2006 гг. сформировали нормативную базу для принципиально нового разграничения полномочий между органами публичной власти. Однако начавшееся движение России от номинального федерализма к реальному вскоре стало предметом корректировки в направлении централизации, масштаб и интенсивность которой всё более ощутимы. В связи с этим возникает опасность, что суперцентрализация полномочий может нарушить разумный баланс в отношениях между уровнями публичной власти, что не будет способствовать повышению эффективности государственного управления, его открытости и доступности для граждан. В условиях излишней централизации муниципальные органы лишаются стимулов и рычагов управления территориями, а население
- мотивации активного участия в осуществлении местного самоуправления.
В Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» одним из ключевых направлений бюджетной политики названо обеспечение эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. При необходимости будут внесены изменения в структуру налоговой системы и бюджетное законодательство Российской Федерации [2].
На сегодняшний день принцип децентрализации, берущий за точку отсчёта центральный уровень власти и рассматривающий условия, при которых определённые полномочия могут быть делегированы на региональный или муниципальный уровень,
является с учётом сложившейся действительности наиболее оптимальным. Говорить о том, что в основе разграничения полномочий между уровнями публичной власти лежит принцип субсидиарности, на наш взгляд, преждевременно. Это связано с тем, что данный принцип подразумевает значительную самостоятельность органов местного самоуправления и рассматривает возможные условия её ограничения.
Одной из основных задач принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - 131-ФЗ) [3] являлась задача упорядочения вопросов местного значения и полномочий по их решению. Тем не менее, с завидным постоянством федеральный законодатель уточняет, изменяет и дополняет полномочия как регионального, так и муниципального уровня, в том числе вносятся изменения в перечни имущества, необходимого для федерального, регионального и местного уровней в целях эффективного исполнения ими своих полномочий. И как результат этого - сложность и запутанность огромного массива законодательных и подзаконных актов, регулирующих отношения, связанные с разграничением полномочий.
Конституционное положение о самостоятельном решении населением вопросов местного значения оказалось «зажато в тиски» бесконечно изменяющимся государственным регулированием в этой сфере и отсутствием необходимых и достаточных финансовых ресурсов. И уж если речь идёт, например, о местных налогах, то органы местного самоуправления должны самостоятельно решать, кому и какие льготы по их уплате установить. Однако перечень налоговых льгот, установленный в Налоговом кодексе РФ и Законе Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц», свидетельствует об обратном.
Необходимо отметить, что с принятием 131-ФЗ субъекты Федерации практически полностью утратили возможность правового регулирования в сфере местного самоуправления. Можно предположить, что это правильное решение. Но всё ли так однозначно? Местное самоуправление в Российской Федерации - это самостоятельное и под свою
ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций. Надо сказать, учитывая территориальную протяженность России, различия в исторических, культурных, национальных и иных местных традициях, разный экономический потенциал регионов, что государственная власть субъекта Федерации всё-таки ближе к органам местного самоуправления, чем власть федеральная, лучше знает их проблемы и интересы. А в результате, что может законодатель субъекта Федерации в сфере местного самоуправления? Либо предусмотреть отсылочную норму, что отдельные вопросы местного самоуправления регулируются в соответствии с федеральным законодательством, либо дублировать федеральные нормы. При этом эффективность правового регулирования равна нулю.
Приведём ещё один пример. Для Ставропольского края с его засушливым климатом особое значение имеют полномочия в области водных отношений, динамика которых своеобразна и противоречива. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ все водные объекты были переданы в федеральную собственность, а водный налог закреплён за федеральным бюджетом. Весь водохозяйственный комплекс Ставропольского края (а это реки Кубань, Кума, Егорлык, водохранилища Сегилеевское, Новотроицкое, Отказненское, разветвлённая сеть каналов и иных сооружений, из которых осуществляется водоснабжение населённых пунктов и орошение земель) и водный налог оказались в федеральном ведении [4].
Необходимо обозначить и более сложную проблему - соответствие, вернее, несоответствие между размером расходных обязательств субъектов Федерации, муниципальных образований и объёмом источников доходов, закрепляемых за бюджетами субъектов РФ, местными бюджетами. Сегодня в условиях, когда большинство территориальных образований являются дотационными, безусловно, качественное исполнение собственных полномочий возможно только при финансовом содействии федерального центра.
Чем выше экономическое развитие субъекта РФ или муниципальных образований, тем самостоятельнее и ответственнее органы публичной власти (по крайне мере, так должно быть). Действенная региональная, местная экономика даёт мощный стимул органам власти эффективно исполнять собственные полномочия, что, в конечном счёте, должно вести к росту благополучия и благосостояния населения. Органам власти субъектов РФ и местного самоуправления необходимо законодательно предоставить финансовый инструмент, посредством которого будет формироваться экономическое пространство их территорий. Для обеспечения данного процесса и реальной децентрализации полномочий, как видится, необходимо закрепить за ними дополнительные налоговые источники, которые будут стимулировать территориальные образования к развитию своей финансово-экономической основы.
Кратко остановлюсь на более конкретных примерах по разграничению и закреплению полномочий. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [5] предполагает создание и развитие многочисленных информационных систем (в том числе и на муниципальном уровне) для создания возможности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Однако 131-ФЗ не наделил органы местного самоуправления полномочиями в области информатизации и перевода муниципальных услуг в электронную форму. И, следовательно, органы местного самоуправления ограничены в возможности предусматривать в своих бюджетах расходы на финансирование мероприятий по информатизации и защите информации, а также по созданию и обслуживанию информационных систем, что, в свою очередь, сдерживает развитие и внедрение информационно-телекоммуникационных технологий в жизнедеятельность муниципальных территорий.
Поднимая тему децентрализации, необходимо, на наш взгляд, взвешенно оценивать возможности муниципалитетов, а в каких-то отраслях, напротив, проводить определённую централизацию. Как положительный пример стоит отметить законодательные из-
менения в сфере охраны здоровья граждан. Согласно Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Вместе с тем до 2012 г. на органы местного самоуправления были возложены полномочия по организации оказания первичной медико-санитарной помощи и скорой медицинской помощи гражданам. В целях устранения правовых пробелов и коллизий в законодательстве об охране здоровья граждан, а также справедливого распределения финансовых обязательств между уровнями публичной власти принят федеральный закон, которым полномочия по организации оказания первичной медикосанитарной помощи и скорой медицинской помощи гражданам закрепляются за органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Что касается органов местного самоуправления, то они наделяются полномочиями по обеспечению организации оказания медицинской помощи в рамках муниципальной системы здравоохранения только в случае делегирования им соответствующих полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан, в том числе и по организации оказания медицинской помощи. Отмечу, что данные зако-
нодательные изменения своевременны. Прежде всего конкретизируются права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Подводя итог, хотелось бы сказать, что перераспределение полномочий между уровнями публичной власти будет способствовать созданию эффективной системы управления государством в целом и социальноэкономическому развитию его территорий, а также станет стимулом активизации общества в решении вопросов местного самоуправления.
1. Парламентская газета. - 2011. - № 32. -1-7 июля.
2. Российская бизнес-газета. - 2011. - № 45 (827).
- 13 дек.
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Черепанов В. А. Федеративные отношения: перспективы договорного регулирования // Журнал российского права. - 2011. - № 11. -С. 103-109.
5. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». -Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
