CC BY
275
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИКИ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
УДК 332.142; 338.47
Федерализм как ключевой принцип политики регионального развития в России
Разработка ключевых документов, относящихся к пространственному аспекту стратегического планирования, переход к их практической реализации требуют пристального внимания к актуальным вопросам реформирования экономико-правовых основ российского федерализма. Это связано с тем, что условия государства федеративного типа предопределяют особый характер использования всех инструментов государственной политики регионального развития. В статье рассматриваются те новации, которые привносятся документами стратегического планирования как в систему целей и инструментов региональной политики, так и в ключевые составляющие экономико-правового механизма федеративных отношений, в частности, в практику финансово-бюджетных взаимодействий федерального центра и субъектов Федерации. В статье делается вывод о том, что последовательный переход к системе стратегического планирования формирует предпосылки к разработке и реализации нового этапа федеративной реформы в стране.
Ключевые слова: федерализм, экономические и правовые основы федеративных отношений, стратегическое планирование, политика регионального развития.
Широкий круг теоретико-методологических исследований, которые предшествовали принятию Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [14], и ныне сопровождают разработку ключевых подзаконных документов к нему, убедительно свидетельствуют о том, что такое планирование требует системного подхода к разработке практической реализации всех основных направлений социально-экономической политики государства. Одним из таких направлений выступает реформирование федеративных отношений в совокупности всех их составляющих: правовых, экономических, институциональных и прочих. По существу, нет ни одного более или менее значимого вопроса экономического, социального, экологического или иного характера, который мог бы быть решен в стране вне учета специфики управления в государстве федеративного типа. Для современной России это определяется не только обширным кругом вопросов, который от© Бухвальд Е.М., Иванов О.Б., 2017
Е.М. Бухвальд
О.Б. Иванов
несен статьей 72 Конституции Российской Федерации к кругу полномочий по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это диктуется также чрезвычайным разнообразием условий и уровня развития субъектов Федерации, высокой степенью зависимости большинства из них от различных финансово-бюджетных и иных взаимодействий с федеральным центром. В этом смысле, постоянное совершенствование федеративных отношений — это необходимая предпосылка не только к реализации эффективной политики регионального развития, но и к практическому достижению всех целей и приоритетов, которые должны быть закреплены в стратегии социально-экономического развития для Российской Федерации.
Но все же именно проблемы регионального развития выступают той составляющей политики государства, в которой экономическая обоснованность используемых механизмов федеративных отношений и «качество» их правового регулирования приобретают наибольшее значение. В условиях, когда политика регионального развития законодательно закреплена как одно из ключевых слагаемых стратегического планирования, это значение часто становится определяющим.
К сожалению, отмеченная взаимозависимость политики регионального развития и реформирования отечественной модели федерализма имеет и обратную, негативную сторону. Действительно, длительное отсутствие концептуальных стратегических разработок по вопросам региональной политики в стране привело к тому, что и совершенствование федеративных отношений так и не обрело достаточную системность и последовательность и, по существу, имело и имеет характер периодических «всплесков» [2]. Не будет преувеличением сказать, что именно отсутствие долговременного видения проблем и перспектив федеративных отношений является на данном этапе одним из наиболее слабых звеньев в институциональном обеспечении всей практики стратегического планирования в Российской Федерации.
Федерализм как институциональная доминанта пространственной стратегии для России
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года российская модель федерализма прошла несколько этапов развития, в ходе которых внимание к совершенствованию ее основных слагаемых то актуализировалось, то вновь угасало. При этом понимание экономических основ федеративных отношений неизменно без всяких обоснований оказывалось «усеченным», поскольку оно в преимущественной мере сводилось к проблематике бюджетного (фискального) федерализма, хотя представляется очевидным, что этим далеко не исчерпываются те каналы воздействия, которые система федеративных отношений оказывает на экономическое развитие страны и ее регионов. Естественно, такая ситуация не может не вызывать известной озабоченности.
Выступая на заседании «Меркурий-клуба» 13 марта 2015 года академик Е.М. Примаков подчеркнул значимость идей федерализма, как для развития российской государственности в целом, так и для решения широкого круга социально-экономических проблем страны. Он отметил: «... только бюджетным федерализмом отношения центра и регионов не исчерпываются, так как страна многонациональна и многоконфессиональна. Федерализм неидентичен демократии вообще. Государство с федеральным устройством необязательно более демократично, чем унитарное, но отсутствие федерализма в системе устройства многонационального государства — признак его недемократичности» [9].
Однако федерализм — это не только демократия, которая сама по себе была и остается необходимым условием устойчивого развития всякой государственной и общественной системы. Российский федерализм наполнен глубоким экономическим смыслом. По сути, он представляет собой наиболее целесообразную и действенную для конкретных исторических условий форму реализации всех основных функций современного государства, в том числе, как минимум, трех, относящихся к ключевым проблемам регионального развития. Это достижение оптимальной меры децентрализации управления на основе принципа субсидиарности (комментарий 1); механизм согласования интересов федерального центра и регионов, а также достижение возможной при данных обстоятельствах меры выравнивания социально-экономического положения субъектов Российской Федерации.
Но если в отношении политики регионального развития все-таки имели место некие попытки концептуального изложения и нормативно-правового закрепления ее основных положений [5], то такая сторона экономических и социально-политических преобразований в стране, как реформирование федеративных отношений, так и не получила четкой и системно построенной концептуальной основы. Отдельные аспекты совершенствования федеративных отношений затрагивались в нормативных документах по вопросам региональной политики государства; основные задачи, касающиеся основных слагаемых российской модели бюджетного федерализма, рассматривались в многочисленных концепциях и программах развития межбюджетных отношений и пр. [11].
Так, в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 [12], содержался специальный раздел (2.1), посвященный именно развитию федеративных отношений. Как это ни странно, но этот небольшой фрагмент из документа двадцатилетней давности длительное время оставался практически единственным системным изложением проблем совершенствования федеративных отношений, в том числе, в связи с актуальными задачами политики регионального развития. Важно и то, что ряд позиций, зафиксированных в указанном документе, и се-
годня сохраняет актуальность и может считаться практически значимым на этапе перехода к стратегированию социально-экономического развития страны.
Это, в частности, такие позиции, как децентрализация власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышение степени их ответственности перед населением; осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России; четкое определение круга полномочий федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают защиту интересов Российской Федерации в целом и в то же время не ограничивают самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению. Заметим, что этот Указ от 3 июня 1996 года № 803 формально считался действующим до января 2017 года, так как иного альтернативного и нормативно закрепленного системного изложения задач государства в сфере регионального развития и совершенствования федеративных отношений после 1996 года так и не появилось.
Обращение к этому кругу вопросов, если и имело место, то носило достаточно фрагментарный характер. Примером может служить формально продолжающая действовать, но, по сути, заметно устаревшая «Концеп-ция-2020» [4], в которой делается дежурный пассаж относительно задачи проведения целенаправленной работы по развитию федеративных отношений, однако никакой практической конкретизации этот тезис в документе не получает. В том же 2008 году, когда была принята «Концепция-2020», Минрегион России обнародовал проект документа под названием «Концепция совершенствования региональной политики Российской Федерации». Хотя в итоге этот документ так и не получил нормативно-правового закрепления, его следует проанализировать, так как он также обнаруживал целый ряд важных указаний на взаимосвязь политики регионального развития с совершенствованием федеративных отношений.
Как и основные положения региональной политики, утвержденные Указом 1996 года, «Концепция-2020» не обращалась к ряду сущностных вопросов развития федеративных отношений в стране, таких как пересмотр баланса симметрии и асимметрии этих отношений, целесообразность изменения субъектного состава Российской Федерации (укрупнение регионов) и прочее. Однако закономерно ставились принципиально важные для региональной политики федерального центра вопросы децентрализации управления и передачи части полномочий на региональный уровень; отмечалась нецелесообразность передачи таких полномочий, как «делегированные» (речь идет о ситуации, когда на деле передается не полномочие, а только обязанность по ее исполнению). Реализация этих важных ини-
циатив закономерно должна была привести к сокращению числа территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Также в документе предлагалось передать органам государственной власти субъектов Федерации осуществление полномочий собственника федеральных государственных предприятий и учреждений, необходимых для обеспечения исполнения передаваемых полномочий.
Документ предусматривал и такой важный институциональный шаг в государственной политике регионального развития, как существенное расширение и законодательное закрепление полномочий представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, что также остается актуальным и в настоящее время. Это особенно важно с учетом того, что 172-й федеральный закон о стратегическом планировании, как будет отмечено ниже, весьма нечетко определяет субъекты и объекты такого планирования на мезоуровне, то есть на уровне между Федерацией и ее отдельными субъектами.
Даже так называемая «федеративная реформа» (комментарий 2) изначально не имела под собой ясной программы по совершенствованию федеративных отношений в стране в виде конечных целей предполагаемых преобразований и обеспечивающих их действенность. Сегодня это не позволяет как-то однозначно оценить основные итоги этой реформы и тем более определить ее перспективы, в том числе и востребованные необходимостью повысить эффективность федеральной политики регионального развития.
Тем не менее, при всех спорных оценках, целый ряд шагов федеративной реформы позитивно сказался на возможности достижения позитивных результатов федеральной политики регионального развития. В частности, были преодолены противодействующие такой политике разночтения между законами субъектов Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Важное препятствие к реализации эффективной политики регионального развития было устранено в результате ликвидации такого паллиатива правового регулирования федеративных отношений, как двусторонние договоры и соглашения между федеральным центром и субъектами Федерации (комментарий 3).
Были исключены все случаи той или иной «самостийности» отдельных субъектов Федерации, в том числе и в сфере налогово-бюджетных отношений, за счет чего была сформирована достаточно прозрачная и действенная модель бюджетного федерализма, в том числе ее бюджетно-транс-фертного механизма. Кризисные процессы 2008—2009 и 2015—2016 годов в целом подтвердили способность федерального центра результативно управлять социально-экономической ситуацией, причем не только на общегосударственном, но и на региональном уровне. Это принципиально важно, поскольку в основе региональной политики государства лежит именно высокая ответственность федерального центра за устойчивое социально-
экономическое развитие всех субъектов Федерации, и можно констатировать, что в целом сегодня эта ответственность достаточно полно реализуется на практике.
Однако многие проблемы совершенствования федеративных отношений все-таки остались нерешенными, и именно они сегодня во многом предопределяют практические пути «донастройки» этой системы отношений сообразно современным приоритетам и доминирующим инструментам политики регионального развития в стране.
Прежде всего, нельзя не обратить внимания на то, что в условиях государства федеративного типа исходной точкой стратегического видения регионального развития является некая определенная позиция по вопросу о субъектном составе данной федерации. В ходе федеративной реформы изначально складывалось впечатление о намерении свести всю реформу к объединительному процессу субъектов Российской Федерации, хотя представления о том, какое же число субъектов «оптимально» для России существенно разнились. Не имелось и четко сформулированных критериев, которые в каждом конкретном случае определяли бы целесообразность тех или иных вариантов объединительных процессов. Кроме того, следует отметить, что объединительный процесс был запущен в отсутствие предусмотренного пунктом 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации федерального конституционного закона о статусе субъекта Российской Федерации и порядке его изменения.
Тем не менее, был предпринят ряд шагов по укрупнению (объединению) субъектов Российской Федерации: вместо 89 субъектов стало 83, сейчас уже 85. Однако впоследствии эта кампания была свернута без четкого понимания ее перспектив [15]. Между тем, невозможно стратегировать политику регионального развития в стране вне четкой позиции о перспективах объединительного процесса. В рамках стратегии регионального (пространственного) развития для страны необходимо определиться с тем, будут ли предприниматься дальнейшие шаги в этом направлении, и, если да, то какие экономические или иные критерии будут положены в основу мотивации решений об объединении (укрупнении) субъектов Российской Федерации? Приходится признать, что в имеющихся ныне документах по стратегическому планированию, касающихся пространственного развития и региональной политики государства, эта проблема обойдена полностью.
Далее, в ходе федеративной реформы не удалось сформировать концептуальную платформу относительно выбора оптимальной меры децентрализации управления, прежде всего, в контексте разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по ключевым вопросам управления экономическими и социальными процессами в стране. В результате, этот принципиальный для стратегии регионального развития вопрос приобрел черты откровенной «кампанейщины». Так, начало 2000-х годов характеризовалось явным трендом централизации управления и концент-
рацией многих ключевых полномочий в сфере социально-экономического регулирования на федеральном уровне. Затем, когда Президентом страны был Д.А. Медведев, и «ветер» временно вроде бы «подул в другую сторону», была заявлена программа действий по децентрализации управления.
Первоначально основные положения курса на децентрализацию полномочий государственного управления были озвучены Д.А. Медведевым на Санкт-Петербургском экономическом форуме в 2011 году. Затем основные положения этого курса были развиты на заседании Президиума Государственного совета по вопросу повышения роли регионов в модернизации российской экономики в Хабаровске 11 ноября 2011 года. Как было отмечено на этом заседании, «модернизация экономики не может быть модернизацией, которая идет из центра. Она должна опираться на активность граждан, на местные региональные инициативы, иначе просто ничего не получится». В целях практической реализации этих инициатив было издано специальное распоряжение Президента Российской Федерации [10], а для выработки практических рекомендаций в указанном направлении созданы две правительственные комиссии (комментарий 4).
Однако практическая значимость результатов этой работы оказалась минимальной. В итоге, к передаче на региональный уровень было предложено порядка 100 федеральных полномочий из насчитываемых экспертами более 4 тысяч. При этом, речь шла о полномочиях, не имеющих принципиального значения для усиления роли субъектов Российской Федерации в регулировании ключевых социально-экономических процессов на региональном уровне; к тому же, предлагалась модель передачи указанных полномочий в качестве «делегируемых», а не «собственных». В итоге, вся шумно заявленная кампания по децентрализации управления «ушла в песок».
В результате, несмотря на многочисленные реформаторские почины, не удалось обеспечить качественных изменений в российской модели бюджетного федерализма. В рамках этой модели сохраняется высокая степень централизации доходного потенциала бюджетной системы страны на стадии его первичного распределения и, как итог, — значительное число «искусственно-дотационных» субъектов Федерации. В рамках российской модели бюджетного федерализма не удалось в достаточной мере согласовать формальное равенство субъектов Федерации и задачи социального выравнивания с необходимостью дать дополнительные стимулы и ресурсы развития регионам, способным выступить в роли локомотивов модернизации российской экономики. Российская модель бюджетного федерализма по-прежнему практически не работает на стимулирование субъектов Российской Федерации к наращиванию и более эффективному использованию собственного экономического и налогового потенциала, к инновационной модернизации экономики территорий.
Федеративный блок региональной стратегии должен получить самостоятельное системное закрепление
На наш взгляд, круг вопросов реформирования федеративных отношений пока не получает адекватного отражения в формирующейся модели стратегического планирования в стране. Это может негативно отразиться не только на действенности политики регионального развития, но и на результативности перехода к стратегическому планированию как качественно новому уровню государственного и муниципального управления в целом.
В широком плане это касается того, что предусмотренные законом о стратегическом планировании «отраслевой» и «пространственный» блоки документов стратегического планирования должны быть, на наш взгляд, дополнены «институциональным» блоком. Это позволит отразить те направления и конкретные задачи формирования и дальнейшего совершенствования системы институтов государственного управления, рынка и предпринимательства, которые должны обеспечить реализацию всех приоритетов системы стратегического планирования в целом. К числу таких институтов, которые также должны выступить объектом долговременного стратегирования, несомненно, относится и институт российского федерализма в совокупности его правовых, экономических и иных составляющих. Именно здесь должно найти свое отражение стратегическое видение перспектив федеративной реформы, изменения субъектного состава Российской Федерации, выбора критериев централизации/децентрализации государственного управления, четких представлений о совершенствовании российской модели бюджетного федерализма и др.
В более узком плане, проблема институционального наполнения документов стратегического планирования касается системного изложения путей реформирования отдельных слагаемых федеративных отношений в связи с решением задач повышения эффективности политики регионального развития в стране. Такое наполнение в полной мере соотносится с документами, входящими в пространственный блок стратегического планирования (статья 20 закона № 172-ФЗ), таких как «Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации» и «Стратегия пространственного развития Российской Федерации». Кроме того, существенно важные новации в этом направлении вполне справедливо ожидаемы и от самого значимого документа в этой системе управления, а именно, от «Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации».
На данный момент в завершенном виде имеется только два документа, содержание которых в той или иной степени характеризует то, какое место проблемы реформирования федеративных отношений могут занять в системе документов стратегического планирования. Это Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 года № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии
пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» [8] и Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» [13].
Положения названного Постановления № 870 имеют директивное значение для содержания «Стратегии пространственного развитии Российской Федерации», хотя с другой стороны, в соответствии с законом о стратегическом планировании, «Основы политики регионального развития» также являются базой для разработки и реализации названной стратегии. В этом смысле, видится довольно проблемная ситуация: в Постановлении № 870 о реформировании федеральных отношений или их основных компонентов практически ничего не сказано, зато в «Основах государственной политики регионального развития», утвержденных Указом от 16 января 2017 года, этот круг вопросов прорабатывается весьма подробно. Правда, в данных Основах 2017 года, в отличие от аналогичного документа специальный раздел по реформированию федеративных отношений отсутствует. Здесь лишь отмечено, что федеративное устройство Российской Федерации относится к числу факторов и условий регионального развития, оказывающих влияние на формирование и реализацию государственной политики регионального развития.
Но в целом, названные документы содержат ряд интересных положений, которые могут дать ориентиры тем направлениям совершенствования федеративных отношений, которые необходимы для повышения результативности региональной политики в стране по таким слагаемым, как формирование действенной вертикали управления, экономическое и социальное выравнивание регионов, активизация механизмов саморазвития российских регионов.
Прежде всего, считаем необходимым обратить внимание на проблему соотношения гибких вариантов политики регионального развития и формально закрепленного принципа симметрии федеративных отношений (то есть принцип равноправия субъектов Федерации в их взаимоотношении с федеральными органами государственной власти, что отражено в пункте 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации). Коллизия заключается в том, что уже многократно предлагавшийся экспертами переход к более гибкой региональной политике, основанной на выделении различных типов субъектов Российской Федерации на базе тех или иных критериев (особенно в отношении действующей и ныне единообразной системы финансового выравнивания), постоянно отвергался как якобы противоречащий названному выше принципу равноправия этих субъектов. Незыблемость этого «аргумента» сохранялась даже несмотря на то, что значительная экономическая дифференциация регионов России как основной побудительный мотив к большей гибкости политики регионального раз-
вития и как основная угроза единству экономического пространства страны [3] за последние 20 лет практически не сократилась.
Однако названные выше новые документы стратегического планирования говорят о том, что все-таки в этом вопросе «лед тронулся». Так, названное ранее Постановление № 870 указывает на необходимость строить Стратегию пространственного развития на основе типологической принадлежности субъектов Федерации, учитывающей требование обеспечения согласованности приоритетов отраслевого и регионального развития. Документ также указывает, что стратегия должна принимать во внимание результаты отнесения городов и регионов Российской Федерации к определенным типам.
Еще более последовательно этот вектор совершенствования региональной политики отражен в Указе от 16 января 2017 года № 13. Здесь среди принципов, в соответствии с которыми реализуется государственная политика регионального развития, выделен также дифференцированный подход к реализации мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований в зависимости от их социально-экономических и географических особенностей. Кроме того, как полагают эксперты, построение региональной политики на основе типизации субъектов Федерации позволяет реализовать качественно новую трактовку проблемы децентрализации управления и перераспределения полномочий. В этой связи, в аналитическом докладе Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2016 года отмечается: «Перераспределение полномочий должно стать селективным, ориентированным на использование механизмов и форм реализации своих базовых задач в регионах разных типов, каждый из которых нуждается в специфических формах взаимодействия с федеральным центром» [7].
Однако сам по себе отход в региональной политике от абсолютизации принципа равноправия субъектов Федерации в пользу базирования этой политики на типизации регионов нуждается в серьезном методологическом и правовом обосновании. Так, еще следует определиться с тем, какие критерии будут положены в основу такой типизации, какие именно институты и инструменты региональной политики будут практически реализовывать зафиксированный в Указе Президента России «дифференцированный подход» к субъектам Российской Федерации. Кроме того, эта качественная подвижка в политике регионального развития тесно сопряжена с проблемой совершенствования экономико-правовых основ федеративных отношений в стране.
Это связано с тем, что при практическом переходе к более гибким вариантам политики регионального развития по всем каналам экономического взаимодействия федерального центра и субъектов Российской Федерации среди таковых могут оказаться как «выигравшие», так и «проигравшие». Последние в рамках действующего правового регулирования федеративных отношений могут апеллировать к нарушению базовых прин-
ципов российского федерализма. Таким образом, для реализации этой потенциально очень важной модели региональной политики необходимо известное правовое уточнение и в сфере федеративных отношений. Здесь как раз очень продуктивную роль мог бы сыграть конституционный закон о статусе субъектов Российской Федерации, который должен был бы зафиксировать конкретное содержание данного аспекта принципа равноправия субъектов Федерации, а также те границы, в которых федеральная политика, основанная на типизации регионов, не вступает в противоречие с этим принципом.
Еще одна проблема, где тесно смыкаются вопросы федеративных отношений и региональной политики, касается определения мезоуровня этой политики, то есть некоего промежуточного управленческого уровня между федеральным центром и отдельными регионами. Чаще всего, в экономической литературе данный уровень определяется как система макрорегионов. Закон о стратегическом планировании включает стратегии социально-экономического развития макрорегионов в число документов стратегического планирования. Однако этому «пласту» социально-экономического стратегирования не соответствует тот или иной уровень (институт) управления, который мог бы быть включен законом в число участников стратегического планирования [1]. Федеральные округа, которые в практике управления часто выступают как аналог понятия «макрорегион» (комментарий 5), в вышеназванном законе вообще не упоминаются.
В Постановлении Правительства № 870 этот вопрос получает некоторое раскрытие. Документ ставит перед Стратегией пространственного развития задачу определить состав макрорегионов на территории Российской Федерации. И здесь вопрос о соотношении макрорегионов и федеральных округов не затрагивается. Напротив, в утвержденных Указом Президента России от 16 января 2017 года Основах государственной политики регионального развития такая аналогия возникает. Документ определяет макрорегион как часть территории Российской Федерации, включающую в себя территории двух и более субъектов Федерации, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке и реализации документов стратегического планирования. Одновременно предполагается утверждение на период до 2025 года в целях социально-экономического развития макрорегионов (в границах федеральных округов, что предусматривает возможность изменения границ этих округов) программ территориального развития, обеспечивающих взаимосвязь государственных программ Российской Федерации, которые направлены на развитие отдельных отраслей экономики и социальной сферы по территориальному принципу. При этом, ставится задача определить администраторов указанных программ.
Однако принципиальный вопрос не в том, совпадет ли территориально мезоуровень стратегического планирования с «сеткой» федеральных округов,
или эти округа будет сочтено целесообразным переконфигурировать, или некие макрорегионы станут основой мезоуровня стратегического планирования помимо федеральных округов вообще. Главная проблема в том, что объекту планирования должен соответствовать и его полномочный субъект. Макрорегионы — вообще понятие, скорее, экономгеографическое, нежели институционально-управленческое. Федеральные округа в этом смысле более соответствуют роли того «администратора» программ территориального развития, о котором говорится в Указе Президента России от 16 января 2017 года. Однако полноценный «администратор» или субъект планирования возможен только при его законодательном наделении конкретными управленческими полномочиями (сомнительная альтернатива этому — создание федерального органа исполнительной власти или своего рода «мини Минрегиона» под каждый макрорегион страны). Но действующие в настоящее время федеральные округа таких полномочий не имеют, не являются они и полноправным звеном в бюджетной системе страны. Мы полагаем, что полноценное утверждение мезоуровня стратегического планирования требует уточнений в правовом регулировании федеративных отношений с целью более четкого позиционирования федеральных округов в вертикали государственного управления при наделении их ограниченным кругом полномочий как участников процесса стратегического планирования.
И, наконец, еще одна важная связующая нить между региональным стратегированием и развитием федеративных отношений. Она касается уже неоднократно звучавшего вывода о том, что переход к стратегическому планированию требует разработки и реализации принципиально новой модели бюджетного федерализма для России, прежде всего, в части межбюджетных взаимодействий федерального центра и субъектов Российской Федерации. Это особенно актуализируется тем, что двадцать лет практически непрерывных преобразований в этой сфере так и не привели к формированию такой модели этих взаимодействий, которая бы в полной мере балансировала интересы Федерации и ее субъектов, различных по уровню бюджетной обеспеченности регионов и, главное, создавала бы действенные стимулы к механизму «саморазвития» регионов. Видимо, неслучайно то, что на фоне многих достаточно общих положений по многим вопросам политики регионального развития, вопросы реформирования межбюджетных взаимодействий в вышеназванных Основах, утвержденных Указом Президента от 16 января 2017 года, получили максимально конкретное отражение, по сути, уже в виде практических рекомендаций.
Так, предлагается регулировать предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета одного уровня бюджетной системы в бюджет другого уровня ежегодным определением в законе о федеральном бюджете (на очередной финансовый год и на плановый период) перечня приоритетных расходных обязательств субъектов Федерации и муниципальных образований. Речь идет о расходных обязательствах, подлежащих софинансирова-
нию из федерального бюджета, с указанием на то, что софинансирование не включенных в названный перечень расходных обязательств за счет подобных трансфертов не допускается.
Также предлагается предусматривать в качестве одного из важнейших условий предоставления межбюджетных трансфертов обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по наращиванию собственного экономического потенциала. Соответственно, вносится предложение о предоставлении «премиальных» грантов из федерального и региональных бюджетов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, достигающим высоких темпов наращивания своего экономического потенциала и снижения дотационности территорий. Вносится предложение о поэтапном упразднении установленных на федеральном уровне и предоставляемых организациям неэффективных льгот по региональным и местным налогам и льгот по федеральным налогам, часть которых зачисляется в региональные и (или) местные бюджеты. Обращает на себя внимание и предложение относительно частичного зачисления в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты доходов от отдельных налогов и сборов, подлежащих зачислению, соответственно, в федеральный и региональные бюджеты. Имеется в виду та часть этих доходов, которая была дополнительно начислена (получена) в результате усилий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по наращиванию экономического (налогового) потенциала территорий.
Однако при всей важности названных и иных, содержащихся в Основах государственной политики регионального развития, предложений по реформированию межбюджетных отношений нельзя не видеть, что многие из них неоднократно озвучивались и ранее, и в совокупности все-таки пока не образуют той новой целостной модели бюджетного федерализма, которая столь востребована условиями перехода к системе стратегического планирования. А это, во-первых, четкий акцент на формирование нескольких моделей межбюджетных отношений, адаптированных под специфику различных типов субъектов Российской Федерации, и, во-вторых, создание механизмов согласования всех форм межбюджетных взаимодействий с иными, также регионально адаптированными инструментами региональной политики федерального центра.
Резюмируя, можно заключить, что главная цель реформирования федеративных отношений как предпосылки эффективной политики регионального развития в том, чтобы в полной мере развернуть эту политику от мер вспомоществования субъектам Российской Федерации к модели «саморазвития» регионов. Основные направления и задачи реформирования федеративных отношений должны получить концептуальное отражение в особом институциональном блоке стратегического планирования, а также развернутое законодательное закрепление.
Комментарии
1. Принцип субсидиарности подразумевает, что осуществление тех или иных функций публичной власти осуществляется на возможно более низком уровне, а их передача на высшие уровни осуществляется только в случае невозможности осуществления этих функций низовыми звеньями управления.
2. Начало федеративной реформы традиционно отсчитывают с мая 2000 года, когда были созданы семь федеральных округов, и была начата работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. А вот завершилась ли реформа или еще продолжается, вопрос остается открытым.
3. В настоящее время действует лишь Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, утвержденный Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 199-ФЗ.
4. Рабочая группа под руководством Д. Козака работала над проблемой перераспределения полномочий, рабочая группа под руководством А. Хлопонина — над проблемой совершенствования межбюджетных отношений.
5. Подтверждением этой аналогии является то, что в настоящее время преобладающим на мезоуровне стратегического планирования являются программы развития федеральных округов Российской Федерации (6 стратегий) и ряд таких стратегий для макрорегионов (Сибирь; Дальний Восток и Байкальский регион, Арктическая зона).
Литература
1. Бухвальд Е.М. Как обозначить роль федеральных округов в системе стратегического планирования в России? // Федерализм. 2016. № 3. С. 27—40.
2. Бухвальд Е.М., Валентик О.Н. Федерализм в России: от всплывающего лозунга к долговременной стратегии развития // Регион: экономика и социология. 2015. № 4 (88). С. 24—45.
3. Бухвальд Е.М, Иванов О.Б. Актуальные проблемы пространственной интеграции российской экономики // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2015. № 5. С. 7—31.
4. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82134/ (дата обращения: 7 апреля 2016 года).
5. Концепция совершенствования региональной политики Российской Федерации (проект). М.: Минрегион России. 2008. URL: bujet.ru/ article/38471.php (дата обращения: 7 апреля 2016 года).
6. Кузнецов С., Межевич Н. Региональная политика государства: поиск научных основ // Проблемы теории и практики управления. 2015. № 8. С. 8-15.
7. Об основных направлениях государственной региональной политики в Российской Федерации. Аналитический доклад (проект). М.: Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации. 2016. С. 54-55.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа
2015 года № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации». URL: http://base.garant.ru/71170676/ (дата обращения: 7 апреля 2016 года).
9. Примаков Е.М. Выступление на заседании «Меркурий-клуба» 13 января 2015 года в Центре международной торговли в Москве. URL: http://tpprf.ru/ru/news/v-tsentre-mezhdunarodnoy-torgovH-moskvy-sostoitsya-zasedanie-merkuriy-kluba-i61924 (дата обращения: 7 апреля 2016 года).
10. Распоряжение Президента Российской Федерации от 27 июня 2011 года № 425-рп «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления». URL: http://base.garant.ru/55181014/ (дата обращения: 7 апреля 2016 года).
11. Татаркин А., Татаркин Д. Российский налогово-бюджетный федерализм в условиях экономической нестабильности // Федерализм. 2016. № 3. С. 9-26.
12. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» (недействующий).
13. Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f938e46a4000bf2 5f99c70c69823278591395d7d/ (дата обращения: 7 апреля 2016 года).
14. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 7 апреля
2016 года).
15. Федорец М.Н. Совершенствование принципов государственно-территориального устройства Российской Федерации // Федерализм. 2015. № 1. С. 189—194. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/ StrategTerPlanning/komplstplanning/strategSTPlanning/ (дата обращения: 7 апреля 2016 года).
References
1. Buhval'd E.M. Kak oboznachit' rol' federal'nyh okrugov v sisteme strategicheskogo planirovanija v Rossii? [How to denote the role of the Federal districts in the system of strategic planning in Russia?] // Federalizm [Federalism], 2016, no. 3, pp. 27—40. (In Russian).
2. Buhval'd E.M., Valentik O.N. Federalizm v Rossii: ot vsplyvajushhego lo-zunga k dolgovremennoj strategii razvitija [Federalism in Russia: from the pop-up motto to long-term development strategy] // Region: jekonomika i sociologija [Region: Economics and sociology], 2015, no. 4 (88), pp. 24—45. (In Russian).
3. Buhval'd E.M., Ivanov O.B. Aktual'nye problemy prostranstvennoj integracii rossijskoj jekonomiki [Urgent problems of spatial integration of the Russian economy] // ETAP: Jekonomicheskaja Teorija, Analiz, Praktika [Economic theory, Analysis, Practice], 2015, no. 5, pp. 7—31. (In Russian).
4. Koncepcija dolgosrochnogo social'no-jekonomicheskogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda [The concept of long-term socio-economic development of the Russian Federation for the period until 2020]. Utverzhdena Rasporjazheniem Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 17 nojabrja 2008 goda № 1662-r. [Approved by the Decree of the Government of the Russian Federation of 17th, November 2008 No. 1662-r].: Available at: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82134/ (accessed 7 April 2017). (In Russian).
5. Koncepcija sovershenstvovanija regional'noj politiki Rossijskoj Federacii (proekt) [The concept of improving regional policy in the Russian Federation (draft)]. M.: Minregion Rossii. 2008. Available at: bujet.ru/article/38471.php (accessed 7 April 2017). (In Russian).
6. Kuznecov S., Mezhevich N. Regional'naja politika gosudarstva: poisk nauchnyh osnov [Regional policy: search for the scientific basis] // Problemy teorii i praktiki upravlenija [Problems of theory and management practice], 2015, no. 8, pp. 8—15. (In Russian).
7. Ob osnovnyh napravlenijah gosudarstvennoj regional'noj politiki v Rossijskoj Federacii. Analiticheskij doklad (proekt) [On the main directions of the state regional policy in the Russian Federation. Analytical report (draft)]. M.: Sovet Federacii Federal'nogo sobranija RF [Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation], 2016, pp. 54—55. (In Russian).
8. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 20 avgusta 2015 goda № 870 «O soderzhanii, sostave, porjadke razrabotki i utverzhdenija strategii prostranstvennogo razvitija Rossijskoj Federacii, a takzhe o porjadke osushhestvlenija monitoringa i kontrolja ee realizacii» [The RF Government Decree of August, 20th. 2015. № 870 «On the content of the Institute, the composition, procedure of development and approval of the strategy of spatial development of the Russian Federation, and also about the monitoring procedure and the monitoring of its implementation»]. Available at: http://base.garant.ru/71170676/ (accessed 7 April 2017). (In Russian).
9. Primakov E.M. Vystuplenie na zasedanii «Merkurij-kluba» 13 janvarja 2015 goda v Centre mezhdunarodnoj torgovli v Moskve [Report at the meeting of "Mercury club" on January, the 13th, 2015 at the World trade Center in Moscow]. Available at: http://tpprf.ru/ru/news/v-tsentre-mezhdunarodnoy-torgovli-moskvy-sostoitsya-zasedanie-merkuriy-kluba-i61924. (accessed 7 April 2017). (In Russian).
10. Rasporjazhenie Prezidenta RF № 425-rp ot 27 ijunja 2011 goda «O podgotovke predlozhenij po pereraspredeleniju polnomochij mezhdu federal'nymi organami ispolnitel'noj vlasti, organami ispolnitel'noj vlasti sub'ektov Rossijskoj Federacii i organami mestnogo samoupravlenija» [The Order of the President of the Russian Federation No. 425, of June, the 27th, 2011 «On the preparation of offers on the redistribution of powers between the Federal bodies of executive power, bodies of executive power of subjects of the Russian Federation and bodies of local self-government»].Available at: http://base.garant.ru/55181014/ (accessed 7 April 2017). (In Russian).
11. Tatarkin A., Tatarkin D. Rossijskij nalogovo-bjudzhetnyj federalizm v uslovijah jekonomicheskoj nestabil'nosti [Russian fiscal federalism in terms of economic instability] // Federalizm [Federalism], 2016, no. 3, pp. 9—26. (In Russian).
12. Ukaz Prezidenta RF ot 3 ijunja 1996 goda № 803 «Ob Osnovnyh polozhenijah regional'noj politiki v Rossijskoj Federacii» [The decree of the President of the Russian Federation of June, the 3d, 1996, № 803 «On Basic provisions of the regional policy in the Russian Federation» (inactive)]. (In Russian).
13. Ukaz Prezidenta RF ot 16 janvarja 2017 goda № 13 «Ob utverzhdenii Osnov gosudarstvennoj politiki regional'nogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2025 goda». [The Decree of the President of the Russian Federation of January 16, 2017 No. 13 «On approving the Fundamentals of the state policy of regional development of the Russian Federation for the period till 2025»]. Available at: http: //www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f 938e46a4000bf25f99c70c69823278591395d7d/ (accessed 7 April 2017). (In Russian).
14. Federal'nyj zakon ot 28 ijunja 2014 goda № 172-FZ «O strategicheskom pla-nirovanii v Rossijskoj Federacii» [Federal law of June, the 28th, 2014 № 172-FZ «On the strategic planning in the Russian Federation»]. Available at: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed 7 April 2017). (In Russian).
15. Fedorec M.N. Sovershenstvovanie principov gosudarstvenno-territorial'nogo ustrojstva Rossijskoj Federacii [The improvement of the principles of the stateterritorial device of the Russian Federation] // Federalizm [Federalism], 2015, no. 1, pp. 189—194. (In Russian).
