CC BY
127
Вестник Института экономики Российской академии наук
1/2018
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
Е.М. БУХВАЛЬД
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник, заведующий Центром федеративных отношений и регионального развития ФГБУН Институт экономики РАН
ФЕДЕРАЛИЗМ КАК ОСНОВА НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ДЛЯ РОССИИ
В статье рассматривается роль совершенствования экономико-правовых основ российского федерализма как одного из ключевых направлений реализации положений Стратегии национальной безопасности и Стратегии экономической безопасности Российской Федерации. Подчеркивается тесная связь экономической безопасности с балансом интересов и полномочий Федерации и ее субъектов, а также необходимость интеграции проблематики федеративных отношений в круг объектов институционального стратегирования, а также отражения проблем и перспектив федеративной реформы в Стратегии пространственного развития Российской Федерации.
Ключевые слова: национальная безопасность, стратегическое планирование, российская модель федерализма, федеративная реформа.
1БЬ: Н56, Н77, К58.
Федерализм как основа экономической безопасности
и социально-политической стабильности для России
В последние несколько лет сформировались предпосылки для качественно новых подходов к осмыслению проблем дальнейшего развития экономических и правовых основ российского федерализма. Мы не имеем в виду ситуацию кризисных трендов в экономике страны в период 2014-2016 гг. или те трудности, которые дополнительно возникли в результате введения экономических санкций против Российской Федерации и которые теперь, по мнению ряда экспертов, якобы взывают к усилению централизации властно-управленческих полномочий в стране. В конце концов, и кризисы, и санкции - явления преходящие и нельзя допустить, чтобы эти факторы временного характера деформировали наши представления о глубинных основах российской государственности. Российский федерализм при любых обстоя-
Вестник ИЭ РАН. №1. 2018 С.87-102
тельствах был и остается одним из краеугольных камней социально-политической и экономической устойчивости в стране, условием ее способности укрепить свои позиции в современном мире и адекватно ответить на все вызовы и угрозы ее безопасности. Еще декабристы рассматривали варианты федерализации России как одно из условий сохранения ее территориальной целостности при выборе демократического пути развития [10, с. 263-269]. Соответственно, и в современных условиях любые попытки под тем или иным предлогом «отодвинуть» федеративный принцип как ключевой для российской государственности, при иллюзорных выгодах, может создать значительные дополнительные риски и угрозы для страны, для ее территориальной целостности, для устойчивости систем государственного и муниципального управления и, конечно, для сплоченности многонационального населения России.
В Российской Федерации нет ни одного более или менее значимого вопроса экономического, социального, экологического или иного характера, который мог бы быть решен вне преломления через призму федеративных отношений, вне учета специфики управления в государстве федеративного типа. Это определяется не только обширным кругом вопросов, который отнесен Конституцией РФ (ст. 72) к кругу полномочий по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Подобная значимость федеративных отношений диктуется также чрезвычайным разнообразием в условиях и уровне развития субъектов Федерации, высокой степенью зависимости большинства из них от различных финансово-бюджетных и иных взаимодействий с федеральным центром [3, с. 7-23]. В этом смысле постоянное совершенствование федеративных отношений - это необходимая предпосылка к практическому достижению всех целей развития Российской Федерации, включая и приоритеты ее безопасности.
Применительно к решению данной задачи в современных условиях принципиально важными представляются два обстоятельства. Во-первых, это переход к системе стратегического планирования, обозначенный принятием 172-го ФЗ1. Положения закона дают все основания полагать, что теперь необходимым элементом долговременного стратегирования должно стать также и совершенствование экономико-правовых основ федеративных отношений в стране. Во-вторых, это принятие новых ключевых документов по вопросам национальной безопасности Российской Федерации2, что позволяет определить
1 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». base.garant.ru/70684666/.
2 Указ Президента Российской Федерации «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» от 31 декабря 2015 г. № 683. www.consultant.ru/document/
эффективность всех компонентов федеративных отношений как одно из условий такой безопасности во всех ее составляющих. Принятие этих документов, как мы полагаем, формирует институционально-правовую основу и содержательный вектор для логического развития представлений о дальнейших шагах федеративной реформы в стране.
Следует подчеркнуть, что попытки долговременного видения угроз национальной безопасности страны и путей их устранения в середине 1990-х годов стали одной из первых попыток стратегирования ключевых направлений и задач социально-экономической политики российского государства. Принимавшиеся в этой связи документы, казалось бы, не могли пройти мимо основных составляющих в системе федеративных отношений в стране. Однако понимание того, что невозможно целостно стратегировать все составляющие национальной безопасности вне обращения к проблематике федеративных отношений, пришло далеко не сразу, да и сегодня осознано далеко не в полной мере [6, с.125-128], [7, с. 426-430].
Прежде всего, обращает на себя внимание такой документ, как принятая в 1996 г. «Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)»3. Этот документ в настоящее время уже не является действующим. Однако интерес к нему сохраняется и сейчас, поскольку он принимался в «лихолетье» российского федерализма (резкое нарастание межрегиональной экономической дифференциации, «парад суверенитетов», вакханалия договоров и соглашений регионов с федеральным центром; наличие многих субъективных моментов в системе межбюджетных взаимодействий и пр.). Разумеется, за 20 лет после принятия Стратегии 1996 г. российский федерализм поднялся на качественно более высокий уровень развития и преодолел многие ранее присущие ему «детские болезни». Однако не все проблемы в сфере федеративных отношений, которые на том рубеже, да и в более поздних аналогичных документах констатировались как угрозы экономической безопасности, можно считать полностью преодоленными [1, с. 243-246], [9, с. 144-152]. Это требует как дальнейшего научного осмысления всего круга накопившихся здесь проблем, так и обоснования путей их решения в практике государственного управления и укрепления конституционно-правовых и экономических основ российского федерализма, в том числе
соп5_^с_ЪАШ_191669/; Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. №208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года». www.consultant.ru/cons/rtfcache/LAW216629_0_20170419_171354_54 962.rtf.
3 Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608 «Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)». base.garant.ru/106503.
с учетом как традиционно констатируемых, так и вновь формулируемых требований национальной безопасности.
В Стратегии экономической безопасности 1996 г. нет указания на какую-либо связь этой безопасности с развитием федеративных отношений именно как с основополагающей институционально-правовой формой российской государственности. Близкие по характеру угрозы экономической безопасности Российской Федерации связывались в документе в связи с возрастанием неравномерности социально-экономического развития регионов. В Стратегии отмечалось, что важнейшим генератором этой угрозы являются объективно существующие различия в уровне социально-экономического развития регионов, наличие депрессивных, кризисных и отсталых в экономическом отношении районов. Эти тенденции в документе рассматривались как препятствие к решению такой задачи, как сохранение единого экономического пространства, развитие широких межрегиональных экономических отношений, обеспечивающих соблюдение общегосударственных интересов, исключающих развитие сепаратистских тенденций, и функционирование единого общероссийского рынка как интегрированной системы региональных рынков.
Логично, что после таких указаний в Стратегии экономической безопасности вскоре последовал Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации». Указ фиксировал «выравнивание условий социально-экономического развития регионов» в качестве одной из основных целей региональной политики в Российской Федерации. Как уже отмечалось в наших исследованиях, позднее решение данного круга вопросов регионального развития было возложено на федеральную целевую программу4, хотя особого успеха в решении поставленной задачи она так и не имела [2, с. 76-91].
Далее следует обратить внимание на такой документ (также ныне не действующий, но сохраняющий актуальность в целом ряде положений), как «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»5. Данная стратегия, как и предшествующие ей две
4 Постановление Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 717 «О федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 года)».
5 Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». rg.ru/2009/05/19/ strategia-dok.html. До принятия данной Стратегии два раза принимались Концепции национальной безопасности: См.: Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» и Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. №24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации».
аналогичные «концепции», практически отстранялась от целостного обращения к проблематике федеративных отношений. Все ограничивалось дежурным указанием на то, что «неравномерное развитие регионов» относится к числу главных стратегических рисков и угроз национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу. В итоге документ содержал вывод о том, что угрозы национальной безопасности, связанные с диспропорцией в уровнях развития субъектов Российской Федерации, предотвращаются путем проведения рациональной (??? - здесь и далее такие знаки поставлены мной. -Е.Б.) государственной региональной политики, направленной на улучшение координации деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, предпринимательского сообщества и институтов гражданского общества. В этой связи в документе подчеркивалось, что на региональном уровне стабильному состоянию национальной безопасности отвечает сбалансированное (???), комплексное (???) и системное (???) развитие субъектов Российской Федерации. Одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности на региональном уровне на среднесрочную перспективу, согласно документу, определяется создание механизмов сокращения уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации путем сбалансированного (???) территориального развития. В частности, отмечалось, что укреплению экономической безопасности будет способствовать совершенствование государственного регулирования экономического роста путем разработки концептуальных и программных документов межрегионального и территориального планирования.
Анализ предшествующего этапа принятия документов по стра-тегированию национальной безопасности в контексте вопросов, так или иначе соотносимых с проблематикой федеративных отношений, позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, это тенденция к повторяемости одних и тех тенденций в качестве угроз национальной безопасности (в данном случае - высокой и устойчивой экономической дифференциации субъектов Федерации). Во-вторых, склонность к употреблению неконкретных терминов или определений («рациональный», «сбалансированный», «системный», «комплексный»), не позволяющих в полной мере определить то, к чему конкретно подвигают систему государственного управления требования, сформулированные в документах по стратегированию национальной безопасности.
Как уже отмечалось выше, ныне действующий блок стратегирова-ния национальной безопасности Российской Федерации представлен документами 2015 г. и 2017 г. В отличие от всех ранее действовавших документов аналогичной направленности, по сути, имевших некое обособленное положение в системе государственного управления,
Стратегии 2015 г. и 2017 г. следует рассматривать и практически реа-лизовывать как интегральную составную часть всей системы стратегического планирования в стране. Надо отметить, что 172-й ФЗ по стратегическому планированию не содержит каких-либо указаний на то, что система федеративных отношений также является объектом подобного планирования, что в целом корреспондирует уже сделанному многими экспертами выводу о том, что при акценте на вопросы отраслевого и пространственного развития российской экономики, обращение 172-го ФЗ к кругу проблем институционального стратегирова-ния вообще носит достаточно фрагментарный характер [8, с. 47-56]. Тем не менее 172-й ФЗ вполне «федералистичен» и, при выполнении ряда условий, вполне может «работать» и как основа долговременной программы совершенствования всех составляющих федеративных отношений в стране.
Во-первых, в окончательном варианте закона более четко просматривается идея «вертикали» стратегического планирования с четким позиционированием роли и места в ней субфедерального (т. е. регионального и муниципального) звена управления, что и отвечает реалиям России как государства федеративного типа. Однако ни для кого не секрет, что вертикаль стратегического планирования как часть вертикали всей публичной (государственной и муниципальной) системы управления в целом в условиях государства федеративного типа может эффективно функционировать только при отсутствии системных изъянов в экономико-правовом механизме федеративных отношений и при их совершенствовании сообразно меняющимся приоритетам социально-экономического развития страны.
Во-вторых, давая узаконение таким документам стратегического планирования, как «Стратегия пространственного развития» и «Основы государственной политики регионального развития», 172-й ФЗ наконец-то подвел к черте практического воплощения ту самую идею разработки концептуальных и программных документов межрегионального и территориального планирования, которая декларировалась еще в стратегии 2009 г., но так и оставалась нереализованной. Другое дело, насколько эти документы смогут отразить видение проблем и перспективы федеративных отношений в России, в т. ч. и в контексте значимости эффективно функционирующих федеративных отношений как одной из первооснов национальной безопасности для России. Например, в «Основах государственной политики регионального развития»6 содержатся лишь отдельные позиции, которые можно рассматривать как обращение к проблематике совершенствования феде-
6 Указ Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года».
ративных отношений в стране. Это вопросы стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к наращиванию собственного экономического потенциала; применение мер финансовой ответственности субъектов Федерации и муниципальных образований; передача полномочий субъектам Федерации по управлению зонами с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности и пр.
Другими словами, за небольшим исключением, обращение «Основ...» к проблематике федеративных отношений в преимущественной мере сводится к достаточно традиционному кругу реформирования межбюджетных отношений. Однако при всей важности проблем бюджетного федерализма, они далеко не исчерпывают всей системы экономико-правовых основ российского федерализма. В заключительной части «Основ.» есть указание на то, что успешная реализация государственной политики регионального развития сформирует дополнительные условия для достижения целей государства в области национальной безопасности.». Однако, полагаем мы, это слишком мало и неконкретно в плане стратегического согласования двух важных направлений социально-экономической политики современного государства - политики регионального развития и политики обеспечения национальной безопасности.
Приходится признать и иные недоработки действующих стратегий по национальной безопасности Российской Федерации.
Во-первых, нельзя не обратить внимания на то, что стратегические документы по национальной безопасности 2015 г. и 2017 г. повторяют не лучшую традицию нашей системы управления, когда новые документы принимаются взамен ранее действовавших вне подведения итогов реализации последних. Отсюда частое повторение в документах практически одних и тех же фраз вне четких представлений о том, почему те или иные угрозы национальной безопасности оказались столь устойчивыми, а меры по их устранению либо оказались малорезультативными, либо вообще не предпринимались. Например, в стратегии 2009 г. констатируется такой момент, как «недостаточная эффективность государственного регулирования национальной экономики»; в стратегии 2015 г. - отмечается, что важнейшим фактором обеспечения экономической безопасности являются повышение эффективности государственного регулирования экономики; в стратегии 2017 г. говорится о такой угрозе, как «недостаточно эффективное государственное управление». Отсюда закономерно возникает вопрос: почему названная «неэффективность» государственного управления (регулирования) оказалась столь непреодолима, и играют ли в этом какую-то роль факторы, относящиеся к тем или иным аспектам функционирования федеративных отношений в стране? Ясного ответа на
этот вопрос пока не просматривается, а между тем от бесконечной повторяемости констатации тех или иных негативных явлений просто перестают на деле восприниматься как реальная угроза национальной безопасности.
Во-вторых, действующая Стратегия национальной безопасности, принятая в конце 2015 г., т. е. уже после принятия 172-го ФЗ, не означает (помимо формальной отсылки к этому нормативно-правовому документу) то, как конкретно следует ее позиционировать в системе документов стратегического планирования, какие «линии» согласования этих документов здесь являются наиболее важными. Существенных концептуальных различий между документами по национальной безопасности 2009 г. и 2015 г., казалось бы, диктуемых переходом к практике стратегического планирования, необходимостью взаимного согласования всего блока его документального оформления, не просматривается. В каком-то смысле это, наверное, можно объяснить тем, что к моменту разработки Стратегии национальной безопасности 2015 г. практическое воплощение идеи стратегического планирования находилось лишь на стартовом этапе и реализовать ее полной мере применительно к кругу вопросов национальной безопасности еще не представлялось возможным. Поэтому работа в этом направлении должна продолжаться.
Национальная безопасность Российской Федерации определяется в Стратегии 2015 г. как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации. Даже без формальных отсылок к федеративным отношениям, вполне убедительно то, что названные условия национальной безопасности прямо проистекают из сохранения и дальнейшего развития федеративных основ российской государственности.
В числе главных стратегических угроз национальной безопасности в области экономики Стратегия 2015 г. уже традиционно указывает на неравномерное развитие российских регионов. Соответственно, одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности Стратегия называет создание механизма сокращения уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации путем сбалансированного (???) территориального развития страны, устранения инфраструктурных ограничений, совершенствования системы стратегического и территориального планирования и размещения производительных сил на территории Российской Федерации. Сюда же документ относит обе-
спечение сбалансированности бюджетной системы и совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Экономический «блок» стратегии национальной безопасности 2015 г. получил развитие в Стратегии экономической безопасности 2017 г. Этот документ непосредственно в 172-м ФЗ не упоминается, но и не противоречит ему. В ст. 11, п. 3, пп.1 «в» этого закона говорится о возможности принятия и других документов в сфере обеспечения национальной безопасности. Стратегия 2017 г. специфична тем, что делает значительный акцент на внешние факторы негативного воздействия на экономику страны, способные создать существенные риски и угрозы для ее экономической безопасности. В этом плане все такие угрозы и риски для российской экономики можно условно разделить на «экзогенные» и «эндогенные». В числе последних в документе в очередной раз констатируется неравномерность пространственного развития Российской Федерации, усиление дифференциации регионов и муниципальных образований по уровню и темпам социально-экономического развития. Соответственно, в числе целей государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности стратегия обозначает сбалансированное пространственное и региональное развитие Российской Федерации, укрепление единства ее экономического пространства, сокращение межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Федерации.
Важно то, что документ указывает на конкретные инструменты решения задач в сфере пространственного развития как одной из основ устойчивости федеративных отношений, а именно на формирование производственных кластеров; развитие территорий, на которых для субъектов хозяйствования установлен льготный режим осуществления промышленной и технико-внедренческой деятельности; комплексное развитие транспортной инфраструктуры, создание современных транспортно-логистических комплексов; совершенствование территориального планирования и национальной системы расселения; создание условий для развития городских агломераций.
Стратегирование федеративной реформы
как предпосылка национальной безопасности
Сказанное позволяет утверждать, что жизненно важный для судеб современной России, для ее целостности и социально-экономической устойчивости вопрос о развитии системы федеративных отношений пока не нашел системного отражения в стратегических документах по национальной безопасности страны. Отсюда - явный дефицит представлений о том, как «дефектные фрагменты» федеративных отношений в России еще не преодолены, какие угрозы для безопасности
страны они в себе содержат и как совершенствование этих отношений может позитивно повлиять на нейтрализацию угроз, реально видимых или потенциально возможных для российской государственности. Между тем такие представления могли бы определить главный вектор нового этапа федеративной реформы, отличающего от ее первого этапа как минимум наличием конкретной программы действий и четким целеполаганием.
К сожалению, у нас достаточно сильны тенденции «не выпячивать» наблюдаемые дефекты в сфере федеративных отношений, полагать, что те или иные нерешенные проблемы в этой сфере - относительно меньший источник угроз национальной безопасности, чем всякая попытка «открыть здесь ворота» для серьезных реформ. По нашему мнению, такая позиция ошибочна. Нельзя, конечно, находиться в состоянии бесконечной реформы. Но если такая реформа назрела, то она должна осуществляться, причем на основе четко определенного, целеориентированного плана, разработанного с учетом представителей научно-экспертного сообщества и гражданского общества. Убедительных аргументов для этого вполне достаточно.
Федерализм - это не только формальный атрибут российской государственности, не только воплощение территориальной целостности страны и единства населяющих ее народов. Институт современного федерализма, в том числе и в российских условиях, имеет глубокое социально-экономическое содержание. От того, насколько эффективно «работает» институт российского федерализма, от того, насколько он отвечает требованиям и вызовам времени, зависит эффективность всей системы государственного и муниципального управления. Именно это определяет способность органов власти всех уровней («вертикали управления») последовательно решать актуальные хозяйственные и социальные задачи страны в целом и каждого из ее регионов, нейтрализуя все возникающие здесь риски и угрозы.
Наконец, следует заметить, что взаимодействие федеративных отношений и национальной безопасности дезагрегируется «по вертикали». Имеется в виду то, что система федеративных отношений должна обеспечить не только экономическую и иную безопасность для государства в целом, но и безопасное развитие для каждого из ее регионов (субъектов Федерации). Экономическая безопасность региона - это совокупность факторов, характеризующих текущее состояние экономики субъекта Федерации, стабильность, устойчивость и поступательность его развития. Другими словами, такая безопасность - это комплекс условий, обеспечивающих устойчивое функционирование и модернизацию ее региональных производственных и социальных структур. Исключительная роль федерации, федеративных отношений в обеспечении безопасного развития отдельных регионов связана
с тем, что большинство факторов, традиционно относимых к условиям экономической безопасности региона, находятся в пределах полномочий федерального центра. И даже те факторы экономической безопасности регионов, которые формально находятся в пределах их собственных полномочий, на деле в практической реализуемости зависимы от того, насколько это будет обеспечено за счет федеральной поддержки субъектов Федерации.
Казалось бы, в стратегировании национальной, в т. ч. экономической безопасности страны, особенно на фоне бесконечных реляций к недостаточной эффективности системы государственного управления как на федеральном, так и на региональном уровнях, нельзя пройти мимо нерешенных вопросов в развитии российской модели федерализма. Однако в полной мере такого обращения в документах по безопасности и по социально-экономическому стратегированию в целом не наблюдается. Надо признать, что это - не единственный значимый институциональный пробел в указанных документах. Так, все эти документы постоянно акцентируют внимание на участии органов местного самоуправления в решении тех или иных хозяйственных и социальных проблем страны, в поддержании условий ее национальной безопасности и пр. А вот вопрос о том, что происходит сегодня с самим институтом российского местного самоуправления, как ему следует развиваться в дальнейшем, чтобы он соответствовал возложенным на него функциям, в т. ч. и по обеспечению национальной безопасности, явно обходится стороной. Между тем наблюдаемые ныне тенденции превращения местного самоуправления в традиционный административно-бюрократический аппарат, при минимальном использовании прямых форм народовластия и начал гражданского общества - также существенная угроза для экономического развития и социально-политической стабильности в стране [4, с. 7-17].
В том же, что непосредственно касается стратегических задач в сфере российского федерализма, прослеживается стремление разложить или дезинтегрировать проблему федеративных отношений как условия экономической безопасности на отдельные составляющие («эффективность государственного управления», «межрегиональная экономическая дифференциация», «пространственное развитие и миграционные процессы» и пр.). Конечно, каждая из этих позиций чрезвычайно важна сама по себе: при негативном повороте событий каждая из них вполне «самодостаточна» как угроза национальной безопасности.
Таким сложным вопросом выступает, в частности, обеспечение единого экономического пространства страны. При этом подобное единство в современных условиях нельзя сводить только к отсутствию каких-либо границ для перемещения товаров, капиталов и рабочей силы внутри этого пространства (на ранних этапах российской государ-
ственности попытки строить такие барьеры имели место, но сегодня все это стало историей). В настоящее время понятие подобного единства трансформируется в принцип однородности этого пространства на основе позитивного выравнивания уровней социально-экономического развития отдельных регионов и территорий. Качественно «разорванное» экономическое пространство - это не просто существенное препятствие для устойчивого развития страны как единой хозяйственной, рыночной системы и как объекта государственного управления. Это не просто причина дополнительных трудностей для бюджетной системы страны, заметно отягощенной функциями финансового выравнивания. Это еще и источник проблем для устойчивого функционирования федеративных отношений, которые постоянно упираются в противоречие между конституционным принципом равенства субъектов Федерации (в т. ч. и в их отношениях с федеральным центром) и огромными, устойчивыми межрегиональными экономическими различиями [5, с. 50-53]. Ситуация еще более осложняет в том случае, если экономическая дифференциация регионов по формальным индикаторам (например, по величине ВРП на душу населения) дополняется разрывами в темпах и масштабах модернизации их экономики с поляризацией экономического пространства страны на группу регионов - лидеров инновационных преобразований и все остальные регионы, чьи хозяйственные системы пока все еще остаются в пределах технологических укладов вчерашнего дня. Разве это не серьезная угроза для экономической безопасности страны?
Устойчиво закрепившиеся межрегиональные разрывы экономического характера не только постоянно генерируют противоречия между группами регионов (прежде всего регионами-донорами и регионами-реципиентами), но рано или поздно формируют угрозы политического свойства.
Как показывает практика, последовательное решение или, напротив, устойчивая нерешаемость задачи позитивного выравнивания социально-экономического уровня развития регионов, безусловно, относится к числу тех критериев, которые показывают, насколько федеративные отношения выполняют свою историческую функцию, в т. ч. и в контексте предпосылок национальной безопасности. К сожалению, социально-экономическая система российского федерализма пока не смогла предложить эффективные средства решения данной задачи. В этих условиях значимость серьезной угрозы для национальной безопасности страны приобретают уже не только бесконечно повторяемые негативные тренды в развитии экономики и социальной сферы, а сама ситуация, при которой эти тренды смотрятся как практически неустранимые, как бы иллюстрируя тезис о неэффективности всей системы государственного экономического регулирования.
Однако многое в данном вопросе остается предметом дискуссий. Полного экономического выравнивания регионов не достигло ни одно государство - федеративное или унитарное. Тогда при каких предельных показателях межрегиональных экономических разрывов можно говорить об устойчивости всех механизмов федеративных отношений и отсутствии угроз для национальной безопасности? Здесь явно необходимы дальнейшие исследования, интегрирующие вопросы страте-гирования пространственного развития российской экономики, обоснования дальнейших шагов федеративной реформы и мер по обеспечению предпосылок национальной безопасности страны.
Примером фрагментарного подхода к стратегическому видению проблем и перспектив российского федерализма может служить постоянное обращение к проблематике межбюджетных отношений. Таковые на деле могут служить примером реформ «без начала и конца». Складывается впечатление, что именно здесь постоянно скрыт ключ к решению всех проблем федеративных отношений и регионального развития в целом, хотя во многом процесс межбюджетных взаимодействий - не самостоятельный фактор федеративных отношений, а проекция того, как складываются многообразные взаимодействия федерального центра и регионов, причем в условиях значительной экономической дифференциации последних.
Так, в названных выше «Основах.» государственной политики регионального развития, при достаточно общей постановке целого ряда важных вопросов, в высокой степени детализации дан раздел «совершенствование механизмов стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к наращиванию собственного экономического потенциала». Здесь представлены как уже многократно повторявшиеся предложения по совершенствованию межбюджетных отношений, так и некоторые новации в этой области. Так, предлагается частичное зачисление в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты доходов от отдельных налогов и сборов, подлежащих зачислению соответственно в федеральный и региональные бюджеты, которые были дополнительно начислены на территории в результате деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по наращиванию экономического потенциала территорий. Но и это - не абсолютная новация. Нечто подобное уже многократно предлагалось. Однако каждый раз это предложение подвергалось сомнению ввиду трудности выделения той доли дополнительных налоговых поступлений в субфедеральные бюджеты, которые были получены именно в результате деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по наращиванию экономического и налогового потенциала территорий, а не в результате тех или
иных мер федеральной власти, благоприятных внешнеэкономических факторов и пр.
Важную роль в нормализации федерально-региональных финансовых бюджетных взаимодействий может сыграть реализация такого уже декларировавшегося ранее намерения, как поэтапное упразднение установленных на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам и льгот по федеральным налогам, часть которых зачисляется в региональные и/или местные бюджеты. Правда, в документе речь идет не просто об упразднении таких налоговых льгот, а об упразднении «неэффективных» льгот. Но как отличить эффективные льготы от неэффективных? Тут также необходимы исследования, иначе данное предложение, как и ранее, останется на уровне благих пожеланий.
Тем не менее в «Основах...» есть ряд предложений, способных при их практической реализации повысить эффективность государственной политики регионального развития. Это, в частности, акцент на постепенное замещение трансфертных механизмов федерального участия в софинансировании социально-экономического развития субъектов Федерации практикой адресной поддержки приоритетных для конкретных регионов инвестиционных проектов, а также путем поддержки развития региональной инфраструктуры. Принципиально важным в «Основах.» является установка на то, чтобы реализовать дифференцированный подход к реализации мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований в зависимости от их социально-экономических и географических особенностей. Однако нельзя не вспомнить и то, что многократно предлагавшиеся ранее «дифференцированные подходы» к субъектам Федерации на основе их некоей типизации в рамках федеральной политики регионального развития, в частности, в сфере межбюджетных отношений, устойчиво отвергались как противоречащие принципу симметрии федеративных отношений в стране.
В данном случае заметно, что продвижения в обосновании новых подходов и инструментов федеральной политики регионального развития явно опережают развитие представлений об экономических и правовых основах российского федерализма. Именно поэтому применительно к вызовам и приоритетам современного этапа нуждается в конкретизации такой круг вопросов, как соотношение симметрии и асимметрии федеративных отношений, допустимые формы «индивидуализированных» отношений по линии «Федерация - регион» или «Федерация - группа регионов» с определенными специфическими признаками и условиями развития. Необходимо прояснить перспективы так называемой сегментации межбюджетных отношений; уточнить принципы межрегионального распределения феде-
ральных инвестиционных проектов, а также локализации различных видов федеральных «институтов развития». Размещение таковых пока описывается формулой «где густо, а где пусто», что часто вызывает на местах определенное недоверие к основам федеральной политики регионального развития.
Проведенное исследование показывает, что обращение в документах по стратегированию национальной безопасности и стратегическому планированию к отдельным, пусть даже принципиально важным аспектам федеративных отношений, не может заменить стратегического видения перспектив российской модели федерализма в целом, в том числе и с позиции его роли в обеспечении предпосылок национальной безопасности. Такое стратегическое видение, на наш взгляд, может быть обеспечено по двум главным направлениям.
Во-первых, введение в систему стратегического планирования и его документального закрепления широкого круга вопросов институционального характера (блок «институционального стратегирования»), в частности, касающихся ключевых ориентиров развития правовых, экономических, национально-этнических и иных основ федеративных отношений (стратегирование российской модели федерализма).
Во-вторых, в стратегических документах по вопросам обеспечения национальной безопасности крайне важно выделить разделы «Совершенствование федеративных отношений как фактор национальной безопасности» и «Участие Российской Федерации в обеспечении экономической безопасности субъектов Федерации».
ЛИТЕРАТУРА
1. Авдеев Д.А. Современные проблемы российского федерализма // Евразийский юридический журнал. 2017. № 6 (109).
2. Бахтизин А.Р., Бухвальд Е.М., Кольчугина А.В. Выравнивание регионов России: иллюзии программы и реалии экономики // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2016. № 1.
3. Бухвальд Е.М., Иванов О. Б. Федерализм как ключевой принцип политики регионального развития в России // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика.
4. Бухвальд Е.М., Валентик О.Н. Как усилить гражданские начала в российском местном самоуправлении? // ЭТАП: Экономическая теория, Анализ, Практика. 2016. № 2.
5. Заманова Л.Б. Российский федерализм: дисбаланс процессов децентрализации и централизации. В сб.: Федерализм в современной России: диалектика взаимоотношений между государством и субъектами. Уфа: Баш. Акад. Гос. службы, 2015.
6. Кахриманов Д.М. Национальная безопасность и особенности государственного устройства России // Инновации и инвестиции. 2015. № 5.
и- и- и-
2017. № 2.
7. Назаров В.В. Безопасность федеративных отношений как составляющая национальной безопасности // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки Сев-Кавк. Акад. Гос. службы. 2015. № 3.
8. Олейник О.С., Придачук М.П. Институциональное обеспечение процесса стратегического планированиия в Российской Федерации // Региональная экономика. Юг России. 2017. № 1 (15).
9. Раньжина И.В. Поиск модели федеративных отношений в современной России как идея государственной безопасности // Вопросы безопасности. 2015. № 6.
10. Сосенков Ф. С. Идеи декабристов о федерализме в связи с проблемой сохранения территориальной целостности России. В сб.: Современный федерализм: отечественный и зарубежный опыт, проблемы и перспективы. Н. Новгород: 2017. С. 263-269.
ABOUT THE AUTHOR
Evgeny Moiseevich Buchwald - Doctor of Economic Sciences, Professor, Chief Researcher, Head of the Center for Federal Relations and Regional Development, Federal State Budgetary Institution of Science Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia. [email protected].
FEDERALISM AS A BASIS OF NATIONAL SECURITY FOR RUSSIA The article examines the role of improving the economic and legal foundations of Russian federalism as one of the key directions for implementing the provisions of the National Security Strategy and the Strategy for Economic Security of the Russian Federation. The close connection of economic security with the balance of interests and powers of the Federation and its subjects is emphasized, as is the need to integrate the problems of federative relations into the range of objects of institutional strategic planning, as well as reflecting the problems and prospects for federal reform in the Strategy for Spatial Development of the Russian Federation.
Key words: national security, strategic planning, the Russian model of federalism, federal reform. JEL: H56, Н77, R58.
