CC BY
71
2. ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ НАРОДНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 08.00.05)
2.1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ И ПРАВОВЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ СТРАТЕГИРОВАНИЯ ПОЛИТИКИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Бухвальд Евгений Моисеевич, доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник, заведующий центром федеративных отношений и регионального развития Место работы: Институт экономики Российской академии наук
Статья подготовлена в рамках реализации исследовательского проекта РФФИ №18-010-01202 «Методология регионального стратегического планирования в обеспечении устойчивого социально-экономического развития и экономической безопасности Пермского края»
Аннотация
Задача. Современный этап государственной политики по обеспечению национальной, в частности, экономической безопасности страны характеризуется, прежде всего, возможностью и необходимость встраивания предпринимаемых в этом направлении мер в единую систему стратегического планирования. Речь идет о встраивании как по горизонтали (согласование на каждом уровне управления с требованиями безопасности целевых индикаторов всех иных стратегий отраслевого и пространственного характера), так и по вертикали (согласование стратегий безопасности федерального, регионального и местного уровня).
Модель. Исследование строится на основе критического анализа действующего законодательства по национальной безопасности, сопоставления его положений с законодательством и иными нормативно-правовыми документами по вопросам стратегического планирования в Российской Федерации. Методологической основой исследования выступает также сопоставление положений по национальной и экономической безопасности с теми новыми явлениями, которые характеризуют собой «пространственный срез» такой безопасности и предполагают внесения известных изменений и дополнений в соответствующий блок российского законодательства.
Выводы. Обеспечение согласованности политики обеспечения национальной безопасности с формированием системы стратегического планирования практике управления требует ряда существенных институциональных и правовых новаций, касающихся как собственно правового регулирования политики национальной безопасности, так и позиционирования этой политики в стратегировании социально-экономического развития страны, ее регионов, а также муниципальных образований. Ключевое значение при этом приобретает последовательная проработка так называемых «пороговых значений» безопасности, их нормативное закрепление в качестве целевых ориентиров для стратегических документов как отраслевого, так и пространственного характера.
Возможности последующего практического использования. Основные положения и выводы статьи могут быть использованы для внесения изменений и дополнений в законодательные акты и стратегические документы по вопросам национальной безопасности и стратегического планирования, в федеральные и региональные стратегии, а также в целевые стратегии и программы обеспечения экономической безопасности субъектов Российской Федерации. Ключевые слова: национальная безопасность, экономическая безопасность, законодательное обеспечение, стратегическое планирование.
INSTITUTIONAL AND LEGAL PREREQUISITES FOR STRATEGY OF THE ECONOMIC SECURITY POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION
Bukhvald Evgeny M., Dr. Sc. (Econ.), Professor, Head of the Center for Federal Relations and Regional Development Work place: Institute of Economics of the Russian academy of sciences
Annotation
The task. The current stage of state policy, aimed to ensure national, in particular, economic security of the country is characterized, first of all, with the possibility and the need to integrate measures, undertaken in this direction, into a unified system of strategic planning. It means both the horizontal integration (coordination at each level of public management of the security requirements
with the target indicators of all other strategies of sector and spatial nature) and vertical integration (coordination of security strategies of the federal, regional and local levels).
The model. The study is based on the comparative and historical analysis of the current legislation on national security; on the comparison of its basic provisions with the legislation and other legal documents on strategic planning in the Russian Federation. The methodological basis of the study is also a comparison of the provisions on national and economic security with those new phenomena, which characterize the spatial section of such security and at present demand a set of changes and additions to the relevant block of Russian Federation legislation.
Conclusions. Ensuring the coherence of national security policy with the formation of a strategic planning system with practice of governmental management requires a number of significant institutional and legal innovations, related to both the actual legal regulation of national security policy and as well to the positioning of this policy in the strategy of socio-economic development of the country, its regions, and municipalities. The key importance in this situation is the consistent work at so-called security «thresholds» safety, their legal positioning as the target benchmarks for strategic documents both of sectoral and spatial nature. Opportunities for further practical use. The main provisions and conclusions of the article can be used for inserting changes and additions to the legislative acts on national security and strategic planning, to federal and regional strategies, including target strategies and programs, aimed to ensure economic security of the subjects of the Russian Federation. Keywords: national security, economic security, legislative provision, strategic planning.
В современных условиях практическая результативность реализации стратегий национальной и экономической безопасности в решающей мере зависит от того, насколько меры по практическому осуществлению этих стратегий вписываются в единое русло управления экономическими, социальными и иными процессами на общегосударственном, региональном и местном уровне. Наиболее важной особенностью такого управления в настоящее время становится его переход к стратегическим началам. Подобные начала характеризуются не только долговременностью горизонта управления, но также и системным целеполаганием, сценарным вариантом планирования, акцентом на согласованность фиксируемых целей и располагаемых ресурсов их достижения. Эти особенности в полной мере должны быть характерны и для государственной политики по обеспечению экономической безопасности, которая также приобретает стратегические начала. Сюда же следует отнести особую значимость институциональной стороны управления экономической безопасностью и обеспечение качества его нормативно-правовой и методической базы.
Экономическая безопасность - стратегическая задача
В настоящее время основу нормативно-правовой базы деятельности по обеспечению национальной безопасности формируют два федеральных закона, а именно: федеральный закон о безопасности [1] и федеральный закон о стратегическом планировании [2]. Эти два законодательных акта имеют под собой различную апробационную базу. Закон о безопасности, хотя и был принят ранее, уже опирался на определенный опыт по формированию и практической реализации документов по национальной безопасности страны. Напротив, закон о стратегическом планировании мог ориентироваться лишь на фрагментарный опыт социально-экономического стратегирования и его правового регулирования, причем в основном на уровне субъектов Российской Федерации. В настоящее время с точки зрения практической реализации требований безопасности в экономической политике государства принципиально важным является не только взаимное согласование положений этих двух законов. Необходима разработка и правовое закрепление методических основ и конкретных процедур обязательной «проекции» требований национальной безопасности на приоритеты и целевые показатели, включаемые во всю систему докумен-
тов стратегического характера - как пространственной, так и отраслевой направленности.
Значимость стратегирования как институциональной основы последовательного решения вопросов экономической безопасности страны и ее регионов определяется, в первую очередь, тем, что основной круг вызовов и угроз, составляющих угрозу этой безопасности, отражает негативные процессы долговременного, глубинного характера. Преодолеть (компенсировать) таковые, тем более, в полной мере, только действиями чрезвычайного характера чаще всего не представляется возможным. Как правило, выявление рисков и угроз, определение их природы и источников, возможностей преодоления, а также поиск необходимых для этого экономических и иных ресурсов - длительный процесс, эффективно управляемый лишь на долговременном, стратегическом горизонте.
Такой «всеобъемлющий» подход во многом отличает отечественную трактовку экономической безопасности и политику ее обеспечения от аналогичной практики, принятой за рубежом. Здесь характерны три особенности. Во-первых, преимущественное внимание к угрозам, исходящим из сферы международных экономических отношений. Во-вторых, достаточно оперативное обновление разного рода документов по национальной и экономической безопасности, сообразно возникновению наиболее актуальных угроз такой безопасности (терроризм, миграция, возникновение зон экологического бедствия, энергетические ограничения и пр.). В-третьих, концентрация на угрозах, специфически присущих каждой из стран. Так в Японии это - постоянная угроза, связанная с ресурсной обеспеченностью национальной экономики; в странах Западной Европы - угрозы и риски, связанные с массовыми и чаще всего неконтролируемыми миграционными процессами [3; 4; 5].
Российской практике присущ более широкий подход к трактовке национальной, в частности, экономической безопасности, т.е. подход, четко выделяющий имеющиеся вызовы и потенциальные угрозы, относящиеся практически ко всем сферам жизнедеятельности общества и государства. Не случайно, после принятия названного выше федерального закона о стратегическом планировании в числе первых и наиболее значимых в ходе его практической реализации были приняты такие документы, как Стратегия национальной безопасности [6] и Стратегия экономической безопасности Российской Федерации до 2030 г. [7]. Эти документы дополняются рядом иных
документов, регулирующих отдельные стороны безопасного развития государства и его экономики в современных условиях. Примером может служить Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации [8].
В данном случае мы не считаем целесообразным останавливаться на детальном анализе этих документов. Эта задача во многом уже решена в нашей научной экономической и юридической литературе [9; 10; 11; 12]. Рассмотрение этих стратегий мы в данном случае полагаем важным с целью показать, что к настоящему времени экономические, институциональные и иные реалии осуществления этого направления государственной политики настоятельно диктуют необходимость существенного обновления как целевого федерального закона по безопасности, так и регулирующих данный круг вопросов дополнений в федеральный закон о стратегическом планировании.
Прежде всего, необходимо более четко закрепить в законодательстве директивный характер стратегических документов по национальной, в т.ч., экономической безопасности страны. Федеральный закон «О безопасности» (ст.4, п.3) указывает, что государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на основе стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов. В соответствии с данным законом (ст. 10, п. 2) Правительство РФ формирует федеральные целевые программы в области обеспечения безопасности и обеспечивает их реализацию. Наконец, ст. 14, п.п. 3 и 4 относят к функциям Совета Безопасности Российской Федерации такие действия, как разработка и уточнение стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, а также определение критериев и показателей обеспечения национальной безопасности; осуществление стратегического планирования в области обеспечения безопасности.
Формально, с точки зрения «буквы закона» все выглядит как достаточно слаженная система формирования требований национальной безопасности и их реализации в практике государственного управления. Однако именно с экономическим «срезом» проблематики национальной безопасности на деле все выглядит не столь очевидно. Прежде всего, надо обратить внимание на то, что 390-й ФЗ не оперирует понятием «экономической безопасности» и стратегическим документом, специально адресованным для реализации таковой в практике государственного управления. Это не означает, что данный круг компонентов безопасности страны как бы остается вне правового регулирования. Закон требует исполнения требований Стратегии национальной безопасности, а она включает в себя и большой блок вопросов социально-экономического характера, которые получили еще более развернутое отражение в особой Стратегии экономической безопасности.
Оставим в стороне вопрос о том, что между экономическим блоком Стратегии национальной безопасности и положениями Стратегии экономической безопасности есть определенные несогласования. Так, в Стратегии национальной безопасности в качестве условия преодоления угроз экономической безопасности указывается на необходимость преодоления оттока из страны капитала и квалифицированных специалистов, а в самой Стратегии экономической безопасности этого или сходного по сути положения нет. Сказанное касается также и тезиса о
стимулирование миграции производства из других стран в Россию. Скорее всего, подобные несовпадения несущественны и отражают уже отмеченную выше тенденцию строить отечественные документы по экономической безопасности по принципу «все и вся», по сути, не разделяя уже реально сложившиеся угрозы и те угрозы, которые еще только потенциально возможны, но на данный момент серьезной опасности для общества и государства не представляют.
Однако наиболее значимый вопрос связан с неопределенностью механизма практической реализации тех требований безопасности, которые связаны именно с элиминированием рисков и угроз в социально-экономической сфере. Как уже было отмечено выше, в соответствии со 390-м ФЗ Правительство РФ формирует федеральные целевые программы в области обеспечения безопасности и осуществляет их реализацию. Но при этом закон не определяет того, должны ли эти программы охватывать собой все, изложенные в Стратегии, слагаемые национальной, в т.ч. экономической безопасности или только некоторые из них.
По политическим, в частности, военно-политическим составляющим национальной безопасности подобный механизм более чем очевиден. Так, в настоящее время в системе государственных программ указан Программный блок «Обеспечение национальной безопасности», в рамках которой действуют две государственные программы: «Обеспечение обороноспособности страны» и «Обеспечение государственной безопасности». Все остальные государственные программы (общим числом более 40) сведены еще в 4 блока, а именно: «Новое качество жизни», «Инновационное развитие и модернизация экономики», «Сбалансированное региональное развитие» и «Эффективное государство». Целевых указаний на обязательное соответствие их содержания и заключенных в них целевых установок требованиям экономической безопасности не имеется, да и едва ли это было бы возможно вообще, учитывая, что подобные требования в Стратегии представлены в самом общем виде, а если и сведены к тем или иным показателям, то без конкретных цифровых значений. При этом характерно, что круг показателей экономической безопасности, представленный в Стратегии (п. 27), охватывает далеко не все позиции зафиксированных в ней вызовов и угроз, но при этом имеются показатели, которым четко определенный круг вызовов или угроз вообще никак не корреспондирует. Например, такой показатель, как «Оборот розничной торговли». Какие тут вызовы и угрозы? Это в данном случае это приходится просто додумывать.
В этой связи правоприменительная практика в отношении стратегий национальной и особенности экономической безопасности сталкивается с проблемой, суть которой - не только в явной неопределенности «директивной» силы этих документов и особенно в части правовых и институциональных основ механизма практической реализации заложенных в них требований, но и конкретности самих этих требований. Формально, никаких сомнений в директивно-устанавливающей силе Стратегии экономической безопасности быть не должно, т.к. она определяется как «документ стратегического планирования» (п. 1 Стратегии) с требованием, чтобы зафиксированные в данном документе вызовы и угрозы экономической безопасности обязательно учитывались при разработке документов стратегического планирования в сфере социально-экономического развития Российской Федерации (п. 13). Соответственно, 172-й ФЗ (п. 5 ст.18) устанавливает, что концептуальные положения в
сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации основываются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости стратегии национальной безопасности Российской Федерации и стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. Но как эта взаимосвязь и взаимозависимость должны осуществляться на практике? Ни один нормативно-правовой или методический документ ясного ответа на данный вопрос не дает. По сути, возможны два пути решения данной проблемы.
Первый путь - разработка системы особых государственных программ, нацеленных именно на выполнение требований экономической безопасности страны. Однако такой вариант крайне маловероятен: содержание Стратегии экономической безопасности настолько широко, что пришлось бы в данных программах, по сути, продублировать всю систему уже действующих программных документов государственного управления.
Второй путь, осуществление которого представляется нам вполне реальным, состоит в уточнении требований к действующим государственным программам, в части обязательного включения в них раздела «Реализация требования экономической безопасности Российской Федерации» в круг ожидаемых результатов выполнения данных программ и в основания для оценки степени их практической реализации. Если тому или иному требованию (условию) национальной и экономической безопасности какая-либо государственная программа или составляющая часть (целевая программа) не корреспондирует, то разработка такого программного документа должна быть признана обязательной: иначе требования безопасности просто «провисают в воздухе». Поскольку ранее действовавший Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально - экономического развития Российской Федерации» [13] в настоящее время утратил силу, указанные выше дополнения могут быть внесены в 172-й ФЗ о стратегическом планировании.
Формально «связка» государственных программ и требований безопасности в законе закреплена, однако выражена она весьма неконкретно. Например, ч. 31 ст.3 данного закона определяет государственную программу как документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий...., обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Однако подобная формулировка недостаточно конкретна. На наш взгляд, наиболее значимым продвижением в этом направлении было бы внесение дополнений в ст.28 172-го «Государственные программы Российской Федерации» указания относительно обязательного наличия в каждой программе, прежде всего, в части ее ожидаемых результатов и методов оценки блока показателей, характеризующих достигаемое за счет реализации программы приближение к требованиям (индикаторам) национальной, в т.ч. экономической безопасности страны.
В результате, пока таких требований к структуре государственных программ нет, а сами требования лишены достаточной конкретности, складывается ситуация, когда безусловное отражение в практике стратегического планирования и программно-целевого управления всех требования национальной безопасности является и невозможным, и фактически необязательным. Этот тезис можно проиллюстрировать на примере
вопросов, относимых Стратегией к основным вызовам и угрозам экономической безопасности, в частности, такого как сохранение значительной доли теневой экономики. По оценке Ассоциации дипломированных сертифицированных бухгалтеров, Россия входит в пятерку крупнейших «теневых» экономик в мире. Ее доля оценивается в 39% от ВВП страны. Относительно большая доля теневой экономики у Украины (46% от ВВП), Нигерии (48% ВВП) и Азербайджана (67% ВВП) [14]. С теневым сектором экономики, по имеющимся оценкам, так или иначе, соприкасается почти 45% работающего населения России.
Традиционно угрозы, связанные с теневым сектором экономики, прежде всего в сфере малого и среднего предпринимательства, трактуются в плане недополучения определенного объема налоговых доходов бюджетной системы страны. Однако в действительности главная угроза от «тене-визации экономики» в другом. Она состоит в том, что сохранение значительной доли теневого хозяйственного оборота постоянно подпитывают коррупцию (ровно в той же мере, а какой коррупция вынуждает предпринимателей так или иначе уходить «в тень» и формировать теневые доходы). Тене-визация хозяйственной деятельности к тому же подмывает любые попытки стимулирования бизнеса за счет такого традиционного экономического инструмента, как налоговые льготы. Действительно, какой зримый стимулирующий эффект, в частности, в контексте активизации инвестиционного процесса могут дать подобные льготы, если налоги можно без особого риска не платить совсем?
В последние годы предпринимаются определенные меры по борьбе с теневой экономикой (упрощенные системы налогообложения; налоговые амнистии, борьба с обналичиванием средств и пр.). Однако целостной государственной программы действий по борьбе с этой угрозой экономической безопасности страны пока не имеется, а теневой сегмент хозяйственной деятельности постоянно адаптируется к меняющимся условиям и, как следствие, и не сжимается.
Законодательные новации реально востребованы
С точки зрения совершенствования правовых и институциональных основ реализации требований экономической безопасности, управления имеющимися здесь рисками наиболее значимыми представляются два продвижения, а именно подготовка полной новой редакции 390-го ФЗ о безопасности, а также внесение необходимых дополнений в 172-й ФЗ о стратегическом планировании.
Что касается 390-го ФЗ, наиболее значимым дополнением можно было бы считать внесение в закон положений, четко определяющих систему национальных документов в области безопасности Российской Федерации. В имеющемся варианте 390-го ФЗ принципиально обозначена роль стратегирования как важнейшей институционально-инструментальной основы этого вектора государственного управления. Однако фактически закон оперирует лишь таким документом, как Стратегия национальной безопасности. Поскольку 172-й ФЗ по стратегическому планированию также оперирует лишь этим документом, получается, что Стратегия экономической безопасности и ее место в системе стратегического планирования в целом вообще не отрегулированы ни одним законодательным актом. Эту странную ситуацию необходимо исправить.
Как мы полагаем, 390-й ФЗ должен закрепить систему «базовых» федеральных стратегий (стратегии национальной и экономической безопасности), а также аналитических «субстратегий», в частности, стратегий экологической, продовольствен-
ной, информационной и иной безопасности для Российской Федерации. Законодательно должен быть закреплен принцип постоянного взаимного согласования этих стратегий с целевыми государственными программами и иными мерами, осуществляемыми в рамках соответствующих направлений социально-экономической политики государства.
Однако практическое целеустанавливающее воздействие стратегий по национальной, в т.ч. по экономической безопасности, на всю систему документов стратегического планирования, включая и государственные программы, реально только, если эти требования определены в указанных стратегиях как конкретные измеримые величины. Чаще всего эти величины именуются «пороговыми значениями». Эти значения выступают едва ли не главным связующим звеном между требованиями национальной, в т.ч. экономической безопасности и целевыми показателями государственных программ. По существу, именно эти «пороговые значения» и обозначают тот рубеж, при котором различные по своей природе «вызовы», а также те или иные негативные тренды в экономической, социальной, экологической и иной сферах приобретают значение реальной угрозы для безопасности страны, для ее экономической и социально-политической устойчивости. Российскими экспертами проведена большая работа по обоснованию таких пороговых значений - как на федеральном, так и на региональном уровне, однако практическая значимость подобного рода разработок остается невысокой. Между тем, конкретно выраженные пороговые значения - необходимая нормативная база, без которой невозможна постоянная и эффективная государственная деятельность по обеспечению экономической безопасности.
Сказанное касается не только государственных программ, но и социально-экономических и бюджетных прогнозов, обоснований к проектам федерального бюджета и пр. В 390-м ФЗ необходимо законодательно закрепить положение о том, что в каждом документе стратегического планирования (стратегиях социально-экономического развития страны и регионов, в отраслевых стратегиях, в государственных программах, во всех видах прогнозов) необходимо в специальных разделах показывать, как планируемое или прогнозируемое развитие будет воздействовать на уровень экономической безопасности страны. Соответственно, в 172-м ФЗ, в ст. 28 «Государственные программы Российской Федерации» необходимо закрепить положение об обязательном включении в программы раздела о том воздействии, которое каждая из программ и ее отдельных подпрограмм окажет на ключевые показатели экономической безопасности страны.
Закон должен адекватно отразить специфику политики национального безопасности в России как государстве федеративного типа, сообразно которому система публичного управления построена на разграничении полномочий и предметов ведения между всеми органами государственной власти и местного самоуправления. Разумеется, это охватывает и сферу полномочий по вопросам обеспечения национальной безопасности. К сожалению, действующая версия 390-го ФЗ не дает четкой картины «федерализации» политики в области национальной безопасности, включая и ее экономические компоненты. Формально закон (ч.3 ст.4) указывает на то, что государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на осно-
ве стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Однако принципы, формы и институциональные основы такого взаимодействия законом не раскрываются. Примерно на таком же уровне находится и рассмотрение данного вопроса в Стратегии национальной безопасности.
Не дают четкой картины «федерализации» государственной политики в области обеспечения национальной безопасности и другие нормативно-правовые акты Российской Федерации. В частности, это касается Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [15]. Здесь (ч.2 ст.26.3) в круге полномочий субъектов Федерации упоминаются лишь частные аспекты безопасности (экологической, пожарной и пр.), а системное отражение полномочий органов субъектов Федерации и их ответственности по обеспечению экономической безопасности в целом отсутствует. Примерно в таком же разрезе, т.е. фрагментарно, отражен данный круг вопросов в законодательстве об общих принципах организации местного самоуправления в числе вопросов местного значения муниципалитетов различных уровней. По нашему мнению, эффективно действующий экономико-правовой механизм федеративных отношений и полноценно обеспеченное местное самоуправление, реально сочетающее в себе начала публичной власти и гражданского общества, - важнейшие предпосылки социально-политической устойчивости общества и безопасности для государства. Обобщенное регулирование данного круга вопросов должно занять важное место в законодательстве по национальной безопасности.
Законодательство также должно ориентировать всю систему обеспечения национальной безопасности, в т.ч. и ее направляющие ее стратегические документы, на максимально конкретное отражение безопасности как объекта управления. Анализ законодательства по безопасности и названных выше стратегических документов показывает, что в данном случае объект этого вектора государственного управления выражается через три ключевых понятия: вызовы, риски и угрозы. Однако более «ранний» по времени принятия 390-й ФЗ не содержит традиционного для современного законодательства «понятийного блока» и оперирует только понятием угроз, а к вызовам и угрозам безопасности не обращается. Стратегия национальной безопасности 2015 г. содержит небольшой понятийный блок (ч.6 раздела I), но понятия вызовов, угроз и рисков в нем не раскрываются, хотя все эти понятия в документе используются. В этом контексте важными представляются положения Стратегии экономической безопасности 2017 г., где в ч.7 раздела I, где ключевые для политики обеспечения экономической безопасности понятия получают достаточно логичную расшифровку.
В частности, в Стратегии «угроза экономической безопасности» определяется как совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба национальным интересам Российской Федерации в экономической сфере. «Вызовы экономической безопасности» определяются как совокупность факторов, способных при определенных условиях привести к возникновению угрозы экономической безопасности. Наконец, согласно Стратегии, «риск в области экономической безопасности» - это возможность нанесения ущерба национальным интересам Российской Федерации в экономической сфере в связи с реализацией угрозы экономической безопасности.
В целом, вроде бы вырисовывается логически последовательная цепочка: вызовы - угрозы - риски - ущерб. Однако в содержательной части Стратегии эти понятия как бы микшируются. Другими словами, в Стратегии экономической безопасности подобная логическая последовательность и конкретность в полной мере не обеспечиваются, что крайне затрудняет практическую имплементацию требований безопасности в любые документы стратегического планирования. Например, раздел II этого документа трактует о вызовах и угрозах экономической безопасности Российской Федерации. В этой связи в документе (п.12) приводится большой перечень различных политических, экономических, социальных и иных «трендов» и «феноменов» (25 позиций). Однако остается неясным, что из наличествующего в этом списке может быть отнесено к «вызовам» или к «угрозам», при каких обстоятельствах вызовы перерастают в угрозы и какие именно риски при этом продуцируются.
Пока же не ясно и то, какие именно риски, связаны с этими вызовами и угрозами. По большинству позиций таких разъяснений не приводится. Между тем, Стратегия (п. 24) предусматривает, что в целях своевременного выявления вызовов и угроз экономической безопасности, оперативного реагирования на них, выработки управленческих решений и рекомендаций формируется система управления рисками. Как мы полагаем, для этого имеющиеся неясности, закон и вслед за ним сама Стратегия должны, во-первых, четко разграничить вызовы и угрозы, определить количественные и/или качественные признаки перерастания вызовов в угрозы. Во-вторых, важно обозначить риски, соответствующие те или иным угрозам экономической безопасности. В-третьих, надо определиться с тем, является ли так называемое «управление рисками» исчерпывающим пониманием всех управленческих действий по обеспечению экономической безопасности страны или последнее включает в себя и некие иные слагаемые.
Наконец, хотелось бы остановиться еще на таком важном моменте, как обеспечение достаточной логической и фактологической последовательности стратегических документов по национальной и экономической безопасности. Например, утверждение в 2015 г. нового варианта Стратегии национальной безопасности соответствовало законодательно установленному требованию об обновлении подобного документа каждые 6 лет (ранее действовавшая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации принималась в 2009 г.). Кроме того, требование подобного регулярного обновления в настоящее время закреплено в ст.18 172-го ФЗ по стратегическому планированию.
Однако обновление не означает полного забвения того, что предполагалось сделать ранее. В этом смысле при анализе Стратегии национальной безопасности 2015 г. хорошо заметно, что этот документ продолжает тенденцию, негативную для любой сферы социально-экономического стратегирования. Эта негативная тенденция заключается в следующем: каждый новый документ утверждается как бы с «чистого листа», т.е. вне всякой попытки оценить и разносторонне проанализировать результаты реализации предшествующего аналогичного документа. Есть большие сомнения в том, что можно разработать качественный документ в любой сфере социально-экономического стратегирования вне анализа того, насколько оказался выполненным предшествующий аналогичный документ; какими были возникшие трудности, что обусловило от-
клонение фактических результатов от целевых индикаторов, на что следует обратить внимание в новом документе и пр.
Пока же сложившаяся ситуация отсутствия должной преемственности документов в рассматриваемой сфере приводит к возникновению ряда особых управленческих рисков, которые весьма значимы для обеспечения экономической безопасности страны.
Во-первых, очевидно, что в такой ситуации нарушается логическая связь и преемственность всех важнейших документов государственного управления, крайне затрудняется возможность оценки эффективности ранее принятых управленческих решений.
Во-вторых, существенно снижается аналитическая ценность и практическая значимость даже «нацеленность» каждого вновь принимаемого документа.
Наконец, в-третьих, складывается «соблазн» использования раз за разом в стратегическом документе одних и тех же «штампов», оторванных от реалий экономики, но, тем не менее, «кочующих» из одного в документа в другой, типа «избыточной» дифференциации регионов», «высокой доли теневой экономики», «недостаточной эффективности государственного управления» и пр.
В этой связи мы считаем необходимым дополнить ст. 18 172-го ФЗ «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации» следующим образом. «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации - документ в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, который разрабатывается Советом Безопасности Российской Федерации совместно с другими участниками стратегического планирования с учетом стратегического прогноза Российской Федерации на долгосрочный период, не превышающий периода, на который разработан стратегический прогноз Российской Федерации, и корректируется каждые шесть лет с оценкой степени выполнения всех требований, зафиксированных в ранее действовавшей Стратегии национальной безопасности» (выделено предлагаемое нами дополнение - Е.Б.).
Как мы полагаем, это требование должно быть распространено и на документы по экономической безопасности страны. Результаты деятельности по практическому осуществлению требований национальной безопасности за каждый 6-летний период (разумеется, в пределах информации, не содержащей государственную тайну) должны быть открыты для средств массовой информации, экспертного сообщества с соответствующим аналитическим комментарием. Соответственно, они должны быть открыты и для всего населения страны, т.к. именно оно, а не тот или иной бюрократический аппарат и есть главный «бенефициар» усилий по обеспечению таковой безопасности.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 88%.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. №390-ФЗ «О безопасности». Электронный ресурс: Режим доступа: http://www.consultant.ru /document/cons_doc_LAW_108546/.
2. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Электронный ресурс: Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_164841/.
3. Kahler M. Economic security in an era of globalization: definition and provision // The Pacific Review. 2004. Volume 17. Issue 4. P. 485-502.
4. Tanga S.M. Rethinking economic security in a globalized world // Contemporary Politics. 2015. Volume 21. Issue 1. P. 215-266.
5. Nesedurai H.E. Introduction: Economic security, globalization and governance // The Pacific Review. 2004. Volume 17. Issue 4. P.459-484.
6. Указ Президента Российской Федерации «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» от 31 декабря 2015 г. №683. Электронный ресурс: Режим доступа: http://www.consultant.ru /document/cons_doc_LAW_191669/.
7. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года». Электронный ресурс: Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71572608/.
8. Указ Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации». Электронный ресурс: Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_96953/eab5c6f88e d23d793a4414909bfeaf332ab0f7b5/.
9. Зайкова И.А. Устойчивое экономическое развитие как фактор обеспечения экономической безопасности страны // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2017. Т.13. №3 (348). С.442-448.
10. Горохова С.С. О системе управления рисками в сфере обеспечения экономической безопасности в Российской Федерации // Современный юрист. 2018. №1 (22) С.30-39.
11. Городецкий А.Е. Экономическая безопасность России: новая стратегия в новых реалиях // Проблемы теории и практики управления. 2018. №1. С. 8-23.
12. Ступина Т.А., Седых Ю.А. Экономическая безопасность России // Инновационное развитие. 2017. №10 (15). С.32-33.
11. Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально - экономического развития Российской Федерации" от 20 июля 1995 г. №115-ФЗ (недействующий).
13. Россия вошла в пятерку стран с крупнейшей теневой экономикой. Электронный ресурс: Режим доступа: https://www.rbc.ru/economics /30/06/2017/595649079а79470е968е7ЬИ\
14. Федеральный закон т 06 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Электронный ресурс: Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/024bd90f6 6791b66ecb008002ef1889dcbc4e457/.
15. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Электронный ресурс: Режим доступа: http://www.consul-tant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/.
