CC BY
423
ЭКОНОМИКА В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
УДК: 332.14 JEL: R 12; R 58
Экономическая дифференциация регионов России: новые оценки и закономерности
В статье рассматривается ряд новых задач регионалис-тики в связи с работой над документами, относящимися к пространственному «срезу» стратегического планирования в Российской Федерации. Акцентируется внимание на том, что современный этап регулирования пространственной структуры российской экономики и федеральной политики регионального развития требует переосмысления многих традиционных приоритетов политики и/или наполнения их новым содержанием. Во многом это относится и к приоритету экономического выравнивания регионов, который длительное время считался одним из краеугольных камней политики регионального развития и даже во многом — критерием ее эффективности. В статье анализируются тенденции экономической дифференциации регионов России за последние 20 лет. Делается попытка обосновать некоторые закономерности изменения показателей подобной дифференциации и, соответственно, внести предложения к документам пространственного стратегирования российской экономики.
Ключевые слова: регионы России, экономическая дифференциация, ВРП, инвестиции в основной капитал, региональная политика, стратегия пространственного развития.
Стратегическое планирование и новые вызовы в политике регионального развития
Принятие федерального закона о стратегическом планировании [1] закрепило тот факт, что формирование представлений о перспективных задачах регулирования пространственной структуры российской экономики и их реализация посредством системы институтов и инструментов федеральной политики выступает необходимым составляющим в формирующейся системе стратегического планирования [13]. Более того, практика показывает, что именно этот — пространственный — «срез» стратегического планирования будет одним из наиболее проблемных с точки зрения формулировки его приоритетов и выбора путей их достижения. Это касается определения тех институтов и инструментов политики регионального развития, которые будут призваны реализовать эти приоритеты в практике государственного и муниципального управления. Это связано с тем, что про© Бахтизин А.Р., Бухвальд Е.М., Кольчугина А.В., 2017
А.Р. Бахтизин
Е.М. Бухвальд
А.В. Кольчугина
блемы регионального развития в социально-экономической политике государства длительное время не получали должного внимания. В течение четверти века то возникал, то ликвидировался федеральный орган исполнительной власти по делам регионального развития. В различных органах представительной и исполнительной власти писались стратегии и концепции регионального развития и пр. В итоге министерства по делам регионов более не существует, а все ранее разработанные концепции в этой сфере социально-экономической политики так и остались проектами и не получили нормативно-правового закрепления.
Не получило должного развития и законодательное регулирование основных принципов, целей и инструментов политики регионального развития — соответствующий законопроект уже скоро как 20 лет находится на обсуждении в Государственной Думе Российской Федерации [3]. Лишь частными вехами на пути нормативно-правового закрепления основ региональной политики и ее задач можно было считать Указ Президента Российской Федерации 1996 года [11], федеральную целевую программу 2001 года (комментарий 1), государственную программу «Региональная политика и федеративные отношения» (комментарий 2), а также ряд других документов, на которых мы остановимся ниже.
Принимавшиеся в разное время концептуальные документы Правительства Российской Федерации (например, известная «Концепция 2020» [5]; Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года [9] и др.) содержали известные целевые установки, касающиеся пространственных аспектов развития ключевых отраслей экономики страны. Однако эти документы не содержали целостного отражения задач государственной политики регионального развития, ее основных приоритетов и инструментов. Во многом, это касается определения места и роли экономического выравнивания регионов как приоритета политики пространственного регулирования.
Идущая в настоящее время работа над «пространственным» блоком документов стратегического планирования позволяет надеяться, что «концептуальный вакуум», характерный для данного направления социально-экономической политики государства, будет преодолен, будут конкретно сформулированы основные принципы и приоритеты политики регионального развития. Все это, в свою очередь, создаст условия для того, чтобы вернуться к доработке и принятию соответствующего федерального закона.
На сегодняшний день принято уже два документа, позволяющих в той или иной мере предположить то, какие цели и задачи будут определять в стратегической перспективе основной вектор региональной политики российского государства. Это Постановление Правительства № 870 от 2015 года по основным контурам будущей «Стратегии пространственного развития» [7] и Указ № 13 Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года, утвердивший «Основы государственной политики регионального развития» [12].
Данная статья не ставит цель дать исчерпывающий анализ этих документов или их полномасштабное сопоставление с аналогичными документами прежних лет. Задача авторами ставится так: проанализировать то, в какой мере экономическое выравнивание субъектов Федерации выдвигалось как приоритет региональной политики, и то, насколько приемлемо сохранение этого приоритета в настоящее время. Как мы полагаем, документы, относящиеся к пространственному «срезу» стратегического планирования в стране, должны занимать по этой проблеме вполне определенную позицию и предлагать конкретные пути ее решения.
Как же эволюционизировало в упомянутых выше документах представление об экономическом выравнивании регионов как приоритете региональной политики в стране? Прежде всего, очень убедительно этот приоритет прозвучал в Основах политики регионального развития, утвержденных в указе Президента России в 1996 году. Документ указывал, что одной из основных целей региональной политики в Российской Федерации является выравнивание условий социально-экономического развития регионов. Соответственно, к задачам этой политики «Основы...» относили «сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения...». Принятое в том же году Постановление Правительства Российской Федерации вводило круг вопросов региональной политики, мониторинг реализации ее целевых установок в число важнейших задач исполнительной власти федерального уровня [6].
Государственная программа 2001 года, что было естественно для ее направленности, также концентрировала внимание на экономическом выравнивании субъектов Федерации как одной из главных задач региональной политики. В этом документе отмечалось: «В настоящее время различия в развитии субъектов Российской Федерации по основным социально-экономическим показателям достигли критического уровня», что имеет своим следствием «расширение числа отстающих регионов, ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий, что значительно затрудняет проведение единой общероссийской политики социально-экономических преобразований».
В последующие несколько лет Минрегионразвития России представило два документа, касающихся перспектив пространственного развития России. Оба документа, видимо, под влиянием неудач с реализацией целевых установок программы 2001 года, явно отражали некую эволюцию взглядов на приоритеты политики регионального развития в стране, в том числе и с позиции «стратегии выравнивания». Первый из этих документов получил название «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» (2005 год), второй — «Концеп-
ция совершенствования региональной политики в Российской Федерации» (2008 год). В «Концепции...» 2005 года четко прослеживался отказ от региональной политики, направленной на выравнивание социально-экономического развития субъектов Федерации, и отсюда — акцент на преимущественную поддержку регионов — «локомотивов роста» («опорных регионов»), генерирующих позитивное инновационно-инвестиционное воздействие на остальную территорию страны. Однако такие подходы к формированию основ политики регионального развития были подвергнуты жесткой критике как со стороны экспертного сообщества, так и со стороны представителей субъектов Федерации.
«Концепция.» образца 2008 года решала вопрос о приоритетах политики регионального развития более взвешенно. Базовой целью региональной политики в данном случае признавалось обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Федерации. Это предполагало, с одной стороны, сокращение различий в уровне социально-экономического развития субъектов Федерации, а с другой стороны, обеспечение комфортной жизненной среды для всего населения за счет создания равных возможностей для граждан независимо от места проживания в реализации своих социальных и экономических прав и удовлетворении потребностей [10].
«Концепция 2020», утвержденная в 2008 году, также не прошла мимо проблемы экономической дифференциации регионов России и ее места в федеральной политике регионального развития. По нашему мнению, в этом документе повторилась двойственность позиции, имевшаяся в «Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации» 2008 года. С одной стороны, «Концепция 2020» (раздел VII) констатировала, что региональная политика должна быть направлена на «обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни». Если оставить в стороне туманность бесконечно повторяемого в разных документах термина «сбалансированное развитие» (комментарий 3), то, казалось бы, приоритет экономического выравнивания регионов был выражен вполне определенно.
Однако этот тезис вступает в противоречие с рядом последующих положений «Концепции 2020». Здесь ясно говорится о том, что «реализация инновационного, социально ориентированного сценария регионального развития будет опираться на зоны опережающего экономического роста». Если бы документ решал вопрос так, что эти «зоны опережающего роста» однозначно подлежали созданию в экономически менее развитых регионах страны, противоречия двух позиций могло бы не существовать. Но в документе такой оговорки не делалось, и «зоны опережающего экономического роста» потенциально адресовались всем регионам страны, в том числе,
и с наиболее высоким уровнем развития. При такой постановке противоречие двух концептуальных позиций в региональной политике государства неизбежно.
В Государственной программе 2013 года «Региональная политика и федеративные отношения» обозначился еще один своеобразный подход к приоритеризации экономического выравнивания в политике регионального развития. Программа декларировала: «Сокращение существующих различий в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации является одним из ключевых приоритетов региональной политики». Однако на деле эта задача ставилась лишь в косвенной форме — как сокращение разрыва в темпах роста ряда экономических показателей по 10 субъектам Федерации с наибольшим значением и 10 субъектам Федерации с наименьшим значением данных показателей (комментарий 4). Другими словами, программа на деле предполагала не сокращение экономической дифференциации российских регионов, а только замедление темпов ее нарастания.
Действующей в настоящее время является Государственная программа «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2016 года № 445), однако этот документ напрямую вопросов экономического выравнивания регионов России не затрагивает. Программа включает в себя такой целевой индикатор, как сокращение количества субъектов Федерации, не являющихся получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Однако число таких субъектов, как показывает практика последних двух десятилетий, зависит не только и даже не столько от экономического «подтягивания» отстающих регионов, но и от пропорций межбюджетного распределения налоговых поступлений и ряда иных факторов. В этом смысле увеличение или сокращение числа субъектов Федерации — получателей федеральных дотаций — прямым свидетельством изменений в степени экономической дифференциации регионов России являться не может.
Для долговременных перспектив региональной политики в Российской Федерации наибольшее значение сегодня имеет то, как проблема экономического выравнивания трактуется в соответствующем блоке документов стратегического планирования. Как уже было отмечено выше, в настоящее время официально действующими являются два таких документа Российской Федерации: Постановление Правительства № 870 от августа 2015 года и Указ № 13 Президента Российской Федерации от января 2017 года с утверждением «Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации.».
Постановление № 870 в преимущественной мере носит «процедурный» характер и не содержит в себе конкретных приоритетов относительно изме-
нений в пространственной структуре российской экономики. Указ Президента Российской Федерации от января 2017 года воздерживается от утверждения политики выравнивания как приоритета политики регионального развития или, напротив, от отрицания такого приоритета вообще. Однако ряд положений документа позволяют судить, что проблема экономического выравнивания с «повестки дня» региональной политики государства не снимается. Так, документ относит к основным принципам этой политики обеспечение единства экономического пространства страны, а таковое как раз и характеризуется его относительной однородностью, антиподом чего и выступают нынешние разрывы в уровне развития регионов России [2]. Документ констатирует то, что в числе приоритетных задач государственных программ должно оставаться снятие инфраструктурных ограничений для опережающего развития территорий с низким уровнем социально-экономического развития. Наконец, в числе результатов реализации государственной политики регионального развития документ прямо называет сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов.
Проведенный анализ показывает, что нацеленность на сокращение экономической дифференциации субъектов Федерации, независимо от ее формальной декларируемости, остается ключевым вектором региональной политики государства. Постепенное преодоление пространственной неоднородности экономики страны (дифференциации ее регионов) создает более благоприятные условия для развития общенационального рынка, формирования на качественно более высоком уровне общероссийского разделения труда, а также достижения высокой конкурентоспособности российской экономики в целом. Наоборот, усиление названной неоднородности затрудняет проведение единой политики реформ, увеличивает опасность региональных кризисов и межрегиональных конфликтов, дезинтеграции национальной экономики, ослабления целостности общества и государства.
Экономическая дифференциация регионов: закономерности и их отражение в современной региональной политике
Сегодня принципиально важно обоснованно определить, какое место экономическое выравнивание субъектов Федерации должно занять в федеральной политике регионального развития, особенно на этапе перехода к ее стратегическому видению. Поскольку абсолютное выравнивание регионов невозможно, да и не нужно, закономерно встает вопрос о разумной мере такого выравнивания и о том, какими средствами эта цель может быть реализована. Для этого, прежде всего, необходимо определиться с тем, каковы в настоящее время масштабы и тенденции этой дифференциации, а также каким закономерностям она подчиняется. Простейшим измерителем такой дифференциации выступает сравнение душевых показателей социально-экономического развития двух «крайних» субъектов Федерации.
таблица 1
Показатели экономической дифференциации по «крайним» регионам Российской Федерации (душевые показатели)
2000 год
показатель Наиболее развитый регион Наименее развитый регион Разрыв (раз)
ВРП Республика Ингушетия Тюменская область 27
Инвестиции в основной капитал Республика Тыва Тюменская область 67
Промышленное производство Республика Алтай Тюменская область 82
Денежные доходы Республика Ингушетия г. Москва 14
2015 год
показатель Наиболее развитый регион Наименее развитый регион Разрыв (раз)
ВРП Чеченская Республика Сахалинская область 16
Инвестиции в основной капитал Ивановская область Сахалинская область 20
Промышленное производство Республика Ингушетия Тюменская область 125
Денежные доходы Республика Калмыкия г. Москва. 4
Источник: По ВРП — данные 2014 года
В таблице 1 данные приведены без автономных образований (Ненецкий АО, ХМАО-Югра, Ямало-Ненецкий АО), данные по ВРП которых несколько условны. Если же учесть эти автономии, формально фиксируемые разрывы (на душу населения) резко возрастут: по ВРП — 41 раз; по инвестициям — 105 раз; по промышленной продукции — 352 раза и так далее. При этом по всем названным показателям лидером будет Ненецкий АО.
Однако подобные расчеты по «крайним» субъектам Федерации малодостоверны для оценки трендов экономической дифференциации регионов и, соответственно, результативности политики их выравнивания. Под влиянием крупных инвестиционных проектов тот или иной регион может временно уйти с нижних позиций, хотя в целом о каких-то определенных трендах дифференциации всей совокупности регионов это ничего не гово-
рит. Более достоверно оценивать экономическую дифференциацию регионов по «верхним» и «нижним» децильным группам (комментарий 5).
Проведенные нами расчеты охватывают период с 1995 года. Более «глубокий» охват во времени невозможен, так как российская статистика приступила к расчетам ВРП только с 1994 года. Из расчетов нами были исключены автономные образования, а также Республика Чечня, статистика по которой появилась значительно позднее. Итоги этих расчетов показывают, что существенного усиления дифференциации регионов России по душевой величине ВРП в рассматриваемый период не произошло. Тенденции дифференциации по душевой величине инвестиций в основной капитал нарастали в 1990-е годы, но затем в среднем стабилизировались (таблица 2).
Таблица 2
Децильный коэффициент экономической дифференциации регионов России (1995—2014 годы)
1. По душевой величине ВРП
1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.
3,46 3,13 3,36 3,41 4,07 4,15 3,68 3,18 3,21 3,86
2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.
3,91 3,78 3,55 3,27 3,33 3,61 3,52 3,86 3,73 3,18
2. По душевой величине инвестиций в основной капитал
1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.
3,76 4,28 4,71 4,68 4,94 7,54 6,56 5,37 5,87 5,91
2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г.
6,07 6,40 5,31 4,86 5,74 5,09 6,09 5,70 5,44 4,52 5,30
Исследования показывают, что колебания рассматриваемых показателей не были случайными [1]. К сожалению, прямые сопоставления с «советским периодом» невозможны из-за «перелома» всей статистической методологии. Но можно предположить, что в начале 1990-х годов происходило существенное нарастание этой дифференциации. Это было связано с тем, что в период постреформационного кризиса наибольшее падение претерпели наиболее отсталые регионы страны (в частности, республики Северного Кавказа), тогда как финансовые и торгово-посреднические центры страны (в первую очередь, Москва) сумели быстро приспособиться к новым условиям хозяйствования и сохранить свои экономические позиции.
В последующем показатель дифференциации имел волнообразную тенденцию со следующей закономерностью: в период экономического подъема показатели дифференциации нарастали, в периоды стагнации и кризиса — снижались (таблица 3). Авторы намерены посвятить анализу данного феномена специальное исследование.
таблица 3
Показатели экономической дифференциации регионов в различных фазах экономического цикла
Фазы экономического развития Децильные показатели экономической дифференциации российских регионов
по душевой величине врп по душевой величине инвестиций в основной капитал
Период неустойчивого развития и кризиса 1995—1998 годов (среднегодовой темп изменения ВВП: - 1,05) 3,34 4,36
Период относительного экономического подъема 1999—2007 годов (среднегодовой темп изменения ВВП: + 7,09) 3,71 6,00
Период замедления темпов экономического роста и стагнации 2008—2014 годов (среднегодовой темп изменения ВВП: + 0,99) 3,50 5,34
Значит ли это, что на новом этапе политики регионального развития мы неизбежно столкнемся с дилеммой: относительно высокие темпы роста экономики или достижение реального прогресса в деле относительного (позитивного) выравнивания российских регионов? Как мы полагаем, такой жесткой альтернативы не существует. Это, прежде всего, связано с тем, что выявленные выше закономерности относятся к прежней, полностью исчерпавшей себя модели ресурсо-ориентированного экономического роста. Это также верно, как и то, что сами по себе реляции о подобной «исчерпанности» новой модели роста не сформируют.
Отсюда следует несколько важных выводов. Во-первых, это вывод, уже звучавший в исследованиях Центра федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН о том, что проблема экономического выравнивания субъектов Федерации России не «снимается». Однако традиционное выравнивание в настоящее время уже не является самодостаточным приоритетом региональной политики; таковое дополня-
ется задачей выравнивания регионов как пространства инновационного развития [4].
Это требует согласования региональной политики и политики инновационной модернизации российской экономики и, соответственно, формирования в отстающих регионах не просто «точек роста» и «точек отвер-точной сборки», а именно «точек инновационного развития» территорий. Кроме того, целевые показатели пространственного развития Российской Федерации, по которым должен осуществляться мониторинг реализации Стратегии пространственного развития, обязательно должны включать в себя оценки выравнивания не только по номинальным макроэкономическим индикаторам (ВРП на душу населения), но и по индикаторам уровня инновационного развития региональной экономики. В настоящее время разрыв между субъектами Федерации по такому показателю, как доля инновационных товаров, работ, услуг в общем объеме отгруженных товаров, выполненных работ, услуг, составляет десятки раз. Есть регионы, где доля составляет 0,1 %.
Второй вывод связан с тем, что при известных колебаниях, децильный коэффициент по душевым инвестициям в основной капитал для субъектов Российской Федерации все же неизменно остается выше аналогичного показателя по душевой величине ВРП. На деле это означает, что инвестиции работают как механизм самовоспроизводства экономической дифференциации регионов, в то время как инструменты региональной политики государства могут лишь в какой-то мере противодействовать этой тенденции. На практике это означает, что в основе этого «среза» региональной политики должно лежать управление — методами налогово-бюджетной и иной политики — территориальной структурой инвестиций в основной капитал. Например, такую роль может сыграть регионально привязанная инвестиционная льгота по налогу на прибыль в форме уменьшения суммы налога в размере 50 % затрат компаний на инвестиции, в том числе на модернизацию и реконструкцию имеющихся основных фондов. Только за существенной территориальной децентрализацией инвестиций может последовать устойчивое экономическое выравнивание регионов страны.
Третий вывод касается того, что успех стратегии выравнивания не может быть связан с деятельностью одного или нескольких специализированных инструментов (институтов) экономической политики государства. Целям региональной политики, причем на согласованной основе, должна быть подчинена деятельность всех инструментов развития территорий. На сегодняшний день это межбюджетные отношения в их широком понимании (то есть включая как трансферты, так и межбюджетное распределение налогов), государственные программы, инвестиционные проекты, также особые институты развития. Единого координирующего или согласующего начала деятельности этих инструментов региональной политики не существует. В какой-то момент казалось, что эту роль сможет «осилить»
Минрегион России. Но в 2014 году этот орган исполнительной власти был ликвидирован. В 172-м ФЗ о стратегическом планировании постоянно упоминается некий федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий, в частности, координацию и методическое обеспечение различных компонентов стратегического планирования: отраслевых стратегий, программ, прогнозов и пр..
Однако, на наш взгляд, для координации всех слагаемых пространственного среза стратегического планирования уровень такого органа исполнительной власти будет недостаточен. Скорее всего, такую функцию сможет эффективно реализовать специализированный правительственный орган, типа комиссии по пространственному развитию, уполномоченной координировать и при необходимости корректировать то, как всеми федеральными органами исполнительной власти осуществляются действия, способные так или иначе повлиять на тенденции регионального развития в стране.
Четвертый важный вывод состоит в том, что политика экономического выравнивания в той мере, в какой она вообще остается приоритетом региональной стратегии государства, должна уйти от «выравнивания вообще» и трансформироваться в систему практических действий, ориентированных на специфику различных типов регионов России. В российской регионалистике уже давно выдвигается идея селективного (адресного) подхода, основанного на выделении различных типов регионов России. Длительное время, несмотря на наличие многочисленных работ по типизации субъектов Федерации, правомерность такого подхода в региональной политике отрицалась в принципе, как якобы противоречащая конституционному положению о равенстве всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным центром. В настоящее время это излишне схематичное представление о конституционном равенстве субъектов Федерации постепенно преодолевается.
В частности, идея селективности или адресности в региональной политике государства отражена и в названном выше 870-м Постановлении Правительства Российской Федерации. Документ определяет одним из условий эффективной региональной политики «отнесение городов и регионов Российской Федерации к определенным типам». Что касается Указа № 13 от 2017 года, то здесь идея селективности или адресности в региональной политике государства сформулирована еще более конкретно. К принципам такой политики здесь отнесен «дифференцированный подход к реализации мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований в зависимости от их социально-экономических и географических особенностей». Однако само по себе формальное признание принципа селективности региональной политики ничего не решает, если оно не базируется на четкой методологии субъектов Федерации и не реализуется путем адресации каждому типу регионов определенного набора мер
(инструментов) такой политики. По нашему мнению, для типизации регионов могут быть, в первую очередь, использованы такие критерии, как душевая величина ВРП и уровень дотационности региональных бюджетов. В соответствии с этими критериями, субъекты Федерации должны быть разделены на 4—5 целевых групп как объекты федеральной политики регионального развития.
Аналогичным образом, четкая типизация (адресная направленность) должна быть присуща и соответствующим инструментам государственной региональной политики. Однако на сегодняшний день все инструменты региональной политики государства имеют в основном универсальный характер и не рассчитаны на взаимодействие с конкретными типами регионов. Единственным исключением могут служить так называемые «зоны территориального развития» (ЗТР) [14]. Таковые изначально предполагались как инструмент подъема регионов, отстающих в своем социально-экономическом развитии, и потенциально адресовались примерно 20 таким регионам. Однако сведений о реализации этой институциональной новации пока очень мало. Так, ЗТР предполагалось разместить на территории ряда депрессивных муниципальных образований Республики Карелия. Эта ЗТР создается сроком на 12 лет и обойдется в 6 млрд рублей (в основном, на строительство инфраструктурных объектов). В процессе функционирования ЗТР планируется привлечь в экономику Карелии порядка 120 млрд рублей инвестиций.
Что касается территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР), то их в настоящее время нельзя считать именно адресно-ориентированным инструментом региональной политики, так как они локализуются не по тем или иным типам субъектов, а чисто географически, а также по моногородам России, которые и сами по себе достаточно разнообразны по характеру стоящих перед ними проблем. На наш взгляд, все институты и инструменты региональной политики должны получить четкую функциональную адресацию к определенному типу (типам) субъектов Федерации.
Наконец, пятый вывод свидетельствует о том, что у политики экономического выравнивания обязательно должна быть «оборотная сторона медали». В данном случае — это система экономических и внеэкономических факторов, обеспечивающих «саморазвитие российских регионов». Во многом, функцию стимулирования саморазвития может сыграть переориентация всех инструментов региональной политики (межбюджетные отношения, государственные программы, те или иные институты развития) на конкретные типы регионов. Только это позволит сформировать экономические механизмы региональной политики, в рамках которых высокоразвитые самодостаточные регионы не будут жаловаться на «откачку» ресурсов их роста, а менее развитые, дотационные регионы получат реальные рычаги преодоления тенденций иждивенчества.
Комментарии
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 года № 717 «О федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годов и до 2015 года)» [URL: http://base.garant.ru/183843/]. Но уже в 2006 году эта программа прекратила свое действие, прежде всего, ввиду явного несоответствия средств, которые были выделены на финансирование программы, тем масштабным целям, которые она ставила, в частности, по экономическому выравниванию российских регионов. [Действие программы прекращено Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2006 года №388].
2. Программа первоначально была утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 года № 435-р. [URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144021/]. После ликвидации Министерства регионального развития России в сентябре 2014 года реализация данной программы была прекращена.
3. Известный советский ученый А.И. Ноткин подчеркивал: «Если вы употребляете термин "сбалансированность", то сразу оговаривайте: чего с чем. Иначе это не наука, а пустословие». Пока же термин «сбалансированное развитие» превратился в некий штамп, призванный заменить конкретное изложение целей экономической политики.
4. Конкретно эта цель реализации программы формулировалась так: сокращение дифференциации соотношения темпов экономического развития (реальные располагаемые денежные доходы населения, объем инвестиций в основной капитал, объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации) по 10 субъектам Федерации с наибольшим значением и 10 субъектам Федерации с наименьшим значением показателей с 1,35 до 1,1.
5. Децильный коэффициент — отношение за соответствующий год наименьшего значения ВРП на душу населения среди 10 % субъектов Федерации с наибольшей душевой величиной ВРП к максимальному аналогичному показателю для 10 % субъектов Федерации с наименьшей душевой величиной ВРП.
Литература
1. Бахтизин А.Р., Бухвальд Е.М., Кольчугина А.В. Выравнивание регионов России: иллюзии программы и реалии экономики // Вестник Института экономики РАН. 2016. № 1. С. 76—91.
2. Бухвальд Е.М., Иванов О.Б. Актуальные проблемы пространственной интеграции российской экономики // ЭТАП: Экономическая теория, Анализ, Практика. 2015. № 5. С. 7—31.
3. Законопроект № 18259-3 «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации». URL: http://asozd2.
duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=18259-3&02 (дата обращения: 14 февраля 2017 года).
4. Инновационные приоритеты и политика регионального развития в Российской Федерации. М.: Институт экономики РАН. 2014. С. 10—37.
5. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р.URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82134 (дата обращения: 14 февраля 2017 года).
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 года № 1450 «О совершенствовании механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) (утратило силу) URL: http://base.garant.ru/136701/ #ixzz4XdtABpMy (дата обращения: 14 февраля 2017 года).
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 года № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации». URL: http://base.garant.ru/71170676/ (дата обращения: 14 февраля 2017 года).
8. Проблемы «запуска» инновационных процессов в экономике Российской Федерации (Научный доклад под ред. С.Д. Валентея). М.: Институт экономики РАН, 2010.
9. «Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года». Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 года № 2227-р. URL: http://www.garant.ru/news/367772/ (дата обращения: 14 февраля 2017 года).
10. Троцковский А.Я., Щетинин М.П. Концептуальные основы регулирования территориального развития на мезоуровне // Известия Алтайского государственного университета. 2010. № 2-2. С. 298—308.
11. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/ f938e46a4000bf25f99c70c69823278591395d7d/ (дата обращения: 14 февраля 2017 года).
12. Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f938e46a4000bf25f99c7 0c69823278591395d7d/ (дата обращения: 14 февраля 2017 года).
13. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 14 февраля 2017 года).
14. Федеральный закон от 3 декабря 2011 года № 392-Ф3 «О зонах территориального развития в Российской Федерации». URL: http://base. garant.ru/70100064 (дата обращения: 14 февраля 2017 года).
References
1. Bahtizin A.R., Buhval'd E.M., Kol'chugina A.V. Vyravnivanie regionov Rossii: illjuzii programmy i realii jekonomiki [Alignment of the regions of Russia: illusions of the program and the realities of the economy] // Vestnik Instituía Ekonomiki RAN [Vestnik of the Institute of Economics RAS], 2016, no 1. Pp. 76-91. (In Russian).
2. Buhval'd E.M., Ivanov O.B. Aktual'nye problemy prostranstvennoj integracii rossijskoj jekonomiki [Urgent problems of spatial integration of the Russian economy] // JeTAP: Jekonomicheskaja teorija, Analiz, Praktika [ETAP: Economic theory, Analysis, Practice], 2015, no 5. Pp. 7—31. (In Russian).
3. Zakonoproekt № 18259-3 «Ob osnovah gosudarstvennogo regulirovanija regional'nogo razvitija v Rossijskoj Federacii» [Bill No. 18259-3 «On the bases of state regulation of regional development in the Russian Federation»] Available at: http://asozd2. duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?0penAgent&RN=18259-3&02 (accessed 14 February 2017). (In Russian).
4. Innovacionnye prioritety i politika regional'nogo razvitija v Rossijskoj Federacii [Innovation priorities and regional development policy in the Russian Federation], M.: Institut Ekonomiki RAN. 2014, pp.10-37. (In Russian)
5. Koncepcija dolgosrochnogo social'no-jekonomicheskogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda Utverzhdena rasporjazheniem Pravitel'stva RF ot 17 nojabrja 2008 goda № 1662-r. [The Concept of long-term socio-economic development of the Russian Federation for the period till 2020]. (In Russian). Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82134 (accessed 14 February 2017).
6. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 7 dekabrja 1996 goda № 1450 «O sover-shenstvovanii mehanizma gosudarstvennoj podderzhki razvitija regionov Rossijskoj Federacii» [The RF Government Decree of December 7, 1996 № 1450 «On the improvement of mechanism of state support of development of regions of the Russian Federation»]. (In Russian). Available at: http://base.garant.ru/ 136701/#ixzz4XdtABpMy (accessed 14 February 2017).
7. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 20 avgusta 2015 goda № 870 «O soderzhanii, sostave, porjadke razrabotki i utverzhdenija strategii prostranstvennogo razvitija Rossijskoj Federacii, a takzhe o porjadke osushhestvlenija monitoringa i kontrolja ee realizacii» [The RF Government Decree of August 20, 2015 № 870 «On the content, composition, procedure of development and approval of the strategy of spatial development of the Russian Federation»]. (In Russian). Available at: http://base.garant.ru/71170676/ (accessed 14 February 2017).
8. Problemy «zapuska» innovacionnyh processov v jekonomike Rossijskoj Federacii [The Problem of «start up» of innovative processes in the economy of Russian
Federation] (Nauchnyj doklad pod red. S.D. Valenteja). M.: Institut Ekonomiki RAN. 2010. (In Russian).
9. «Strategija innovacionnogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2020 g.» [Strategy of innovative development of the Russian Federation for the period till 2020]. Rasporjazhenie Pravitel'stva RF ot 8 dekabrja 2011 g. № 2227-r. (In Russian). Available at: http://www.garant.ru/news/367772/ (accessed 14 February 2017).
10. Trockovskij A.Ja., Shhetinin M.P. Konceptual'nye osnovy regulirovanija territorial'nogo razvitija na mezourovne [Conceptual bases of regulation of territorial development at the mezo-level ]// Izvestija Altajskogo gosudarstvennogo universiteta [News of Altai state University], 2010. № 2-2. Pp. 298—308.
11. Ukaz Prezidenta RF ot 3 ijunja1996 g. № 803 «Ob Osnovnyh polozhenijah regional'noj politiki v Rossijskoj Federacii». [The decree of the President of the Russian Federation of the 3d, June. 1996. № 803 «On Basic provisions of regional policy in the Russian Federation»]. (In Russian). Available at: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f938e46a4000bf25f99c7 0c69823278591395d7d/ (accessed 14 February 2017).
12. Ukaz Prezidenta RF ot 16 janvarja 2017 g. № 13 «Ob utverzhdenii Osnov gosudarstvennoj politiki regional'nogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2025 goda». [The Decree of the TF President from 16 January 2017, No. 13 «On approving the Fundamentals of state policy of regional development of the Russian Federation for the period till 2025»]. (In Russian). Available at: http:// www. consultant. ru/document/cons_doc_LAW_210967/f93 8e46a400 0bf25f9 9c70c69823278591395d7d/ (accessed 14 February 2017).
13. Federal'nyj zakon ot 28 ijunja 2014 g. № 172-FZ «O strategicheskom planirovanii v Rossijskoj Federacii» [Federal law of June the 28th, 2014. № 172-FZ «On the strategic planning in the Russian Federation»]. (In Russian). Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed 14 February 2017).
14. Federal'nyj zakon ot 3 dekabrja 2011 g. №392-FZ «O zonah territorial'nogo razvitija v Rossijskoj Federacii». [Federal law from December the 3d, 2011. No. 392-FZ «On the zones of territorial development in the Russian Federation»]. (In Russian). Available at: http://base.garant.ru/70100064 (accessed 14 February 2017).
