Принципы и механизмы организации государственной службы: проблемы и решения Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

<*>

44_______________________________________________________________ВПАСТЬ_06'2008

Цогт ЭРДЕНЕБАТ

принципы и механизмы организации государственной службы: проблемы и решения

Принципы организации государственной службы, олицетворяя устойчивость и стабильность аппарата управления, способствуют также его адаптации к социально-экономическим и культурным трансформациям в обществе. Тем самым эти организационные инвективы оказывают влияние и на реальные механизмы и технологии функционирования госаппарата.

Несмотря на свое разнообразие, практически все эти принципы в конечном счете отражают политико-административную природу государства как субъекта управления.

В этом аспекте даже принципы законности и справедливости являются ограничителем собственно политических требований к подбору и оценке работы госслужбы. К примеру, малоэффективная деятельность спецслужб США во время трагедии 2001 г., несмотря на свои плачевные результаты, заслужила положительную оценку из уст американского президента. Так что специфическое строение системы государственного управления обусловливает наличие неискоренимого конфликта политических и административных подходов к формированию аппарата госслужбы.

По нашему мнению, наиболее ярко противоречие столь различных требований к аппарату управления проявляется в конфликте принципов spoil system (от англ. spoil — разрушать) и merit system (от англ. merit — заслуга). Первый воплощает субъективно-волевые критерии подбора кадров госслужащих и предполагает разрушение административных структур, не соответствующих политико-идеологическим ориентирам правящей элиты, равно как и устранение политически неприемлемых персон из системы государственного управления; в то время как второй отражает безусловный приоритет компетентностных требований к отбору персонала госслужбы и кадровому рекрутингу Если обратиться к историческому опыту организации госслужбы в развитых демократически государствах, то окажется, что принцип спойл-систем длительное время там обладал несомненным приоритетом. Например, в США, несмотря ни на какую политическую риторику, именно этот принцип долгое время доминировал при формировании государственного аппарата. Даже Дж. Вашингтон, считавшийся беспартийным и во всеуслышание утверждавший, что будет принимать во внимание только профессиональные качества госслужащих, на деле оказывал неоспоримые преференции представителям своей республиканской партии, т.е. тем, с кем он шел плечом к плечу в борьбе против Англии. Другой американский президент Т. Джеферсон, войдя в Белый Дом и почувствовав, что многие члены правительства являются противниками его политических воззрений, уволил сотни госслужащих, принадлежавших к оппозиционной республиканской партии, поставив на их место представителей демократической партии. Устойчивость этого принципа во многом объяснялась тем, что ЭРДЕНЕБАТ его требования едва ли не полностью соответствовали мнению аме-

Цогт - риканского истеблишмента, убежденного в том, что победитель

аспирант МГу имеет право разрушать доставшееся ему политическое наследство

им. М. В. Ломоносова и награждать своих сторонников — тех, кто помогал ему на выбо-

#

06'2008__________________ВЛАСТЬ_________________________45

рах — государственными должностями. С 20-х гг. XIX в. разрушение прежнего правительства и стало обозначаться как спойл-систем.

Впоследствии в США система спойл стала предметом публичных обсуждений. Так, президент Грант в 1871 г. вынес в Конгресс предложение о создании «Комиссии государственной службы» (которое, впрочем, вскоре из-за нехватки финансирования было отозвано). После смерти президента Дж. Гарфилда, скончавшегося в результате покушения со стороны человека, которому было отказано в месте в дипломатической службе, Конгресс утвердил Пиндлтоновский закон, сориентированный на стабилизацию работы госаппарата. Этот закон был уже построен на принципе «мерит», согласно которому госслужащие должны занимать должности по итогам открытого конкурса. По этому же закону Комиссия госслужбы получила право на организацию конкурсов, полномочия по руководству и контролю за осуществлением этого постановления.

Данная Комиссия просуществовала 100 лет и в 1979 г. разделилась на два ведомства: Департамент Управления кадровыми ресурсами (отвечающий за обеспечение кадровыми ресурсами, за заработную плату, пенсионное обеспечение и проверку компетенций госслужащих) и Совет по сохранению принципа «мерит», который специализируется на судебных делах и спорах, связанных с профессиональной деятельностью, расследованием и разрешением жалоб госслужащих.

Впрочем, эта вкратце изложенная история формирования американской госслужбы не должна создавать впечатление о неэффективности и закономерном изживании спойл-систем. Нельзя забывать, что основной пафос использования этого принципа в конечном счете состоит в обеспечении верховенства воли политических структур, контролирующих высшие этажи государственного управления, а следовательно, и безусловное подчинение им структур административного толка. Другими словами, требования принципа спойл-систем отражают потребность государства в политической централизации системы управления, создания для системы госслужбы тех рамок и ограничений деятельности, которые устанавливаются целями и иде-

алами победивших на выборах сил. Такие требования выражены, с одной стороны, в формировании внутренне единой политической команды, а с другой, в устранении из структур госуправления оппозиционно (а зачастую и нейтрально) настроенных представителей прежней управленческой команды. Причем в данном случае речь прежде всего идет о ключевых фигурах аппарата управления.

Благодаря политическому выстраиванию кадровых структур, государство обретает внутреннее единство вертикали власти, создавая тем самым наиболее эффективный механизм централизации системы управления и создания предпосылок для выработки общественно значимых государственных стратегий. В то же время без такого корпуса политических назначенцев в государственном управлении неизбежно увеличивается диверсификация целей, происходит более неэффективное распределение ресурсов, ослабевает связь властей с гражданским обществом.

Принимая во внимание политический формат принципа спойл-систем, можно увидеть его сложное содержание. В нем проявляются и лояльность отдельных лиц политической команды, и наличие групповой (и даже ментальной) сплоченности (ближнего и дальнего) окружения лидера, и ориентация деятельности властей на обеспечение внутренней интеграции всего аппарата управления, и ведущая диспозиция Я-концепции лидера при принятии решений, и расширение источников легитимации правящего режима, и ряд иных компонентов.

Понятно поэтому, что ядром принципа спойл-систем являются требования (персональной или идеологической) лояльности для госназначенцев по отношению к высшему руководству страны. При этом лояльность обладает явным приоритетом перед компетенцией чиновников, хотя, понятно, что речь идет не о катастрофическом, а во многом условном разрыве между ними (ибо политические назначенцы в большинстве своем являются достаточно квалифицированными деятелями). В то же время, констатируя столь субъективные основания принятия кадровых решений, необходимо сохранять общие правовые рамки деятельности полит-назначенцев (чтобы конфликт закона и лояльности если и не всегда решался бы в пользу первого, но никогда бы не нес с

ф

46_______________________ВПАСТЬ___________________06'2008

собой разрушительных последствий для государства и общества). Это особенно важно подчеркнуть, поскольку члены таким образом подбираемой политической команды — а главное, связанные узами внутренней солидарности, — способны (транслируя волю лидера на всех этажах государственной власти) стать носителями коррупционных отношений, заложниками круговой поруки, агентами теневых механизмов госуправления.

Иными словами, неограниченное применение принципа спойл-систем содержит серьезные опасности для разложения госслужбы, снижения эффективности работы аппарата управления, торговли должностями. Опыт многих стран продемонстрировал многочисленные примеры т.н. «направленной коррупции», отражающей качественное расширение (в том числе и незаконных) возможностей аппарата в присвоении общественных ресурсов и одновременном уходе от ответственности людей из ближнего и дальнего окружения политического лидера. Правда, даже в этих печальных явлениях присутствуют и некоторые обнадеживающие начала: в частности, рост численности малопрофессиональных чиновников (которые свои главные достоинства демонстрируют в основном в избирательной кампании) провоцирует поиск и подготовку компетентных работников.

Способствуя формированию новой политической команды, впоследствии принцип спойл-систем уступает место иным, рутинизированным механизмам поддержания политической целостности аппарата госслужбы. Надежность и эффективность такого рода механизмов может меняться от страны к стране, и, строго говоря, они не способны гарантировать политически выверенную линию поведения правительства даже с учетом сформированной политической команды. Этому способствуют расширение мотивационной базы поведения чиновников и соответствующее изменение деловых коммуникаций, изменение контекста, межэлитарная конкуренция, а также другие факторы. Неудивительно, что даже В. В. Путин, обладающий высоким политическим рейтингом, не раз говорил, что чиновники не выполняют значительную часть его распоряжений, «заматывают» решение серьезных государственных вопросов.

Но, констатируя необходимость использования и принципа спойл-си-стем, и других методов политической интеграции аппарата государственного управления, стоит подчеркнуть, что вся их совокупность не покрывает требований к организации государственной службы. Как и в любом виде специализированной деятельности, принципиальным требованием к деятельности госаппарата является наличие определенных компетентностей, параметры профессиональной зрелости, качественного исполнения управленческих функций. Эти показатели относятся уже к содержанию принципа мерит-систем, который является необходимым, а в перспективе и более перспективным набором требований для организации деятельности госаппарата.

Воплощение в жизнь этого принципа предполагает замещение должностей на основании профессионального отбора, проведения квалификационных экзаменов, а также применения иных механизмов оценки, обновления и развития кадровых структур. Такая деятельность проводится и в Монголии. Здесь внедрение мерит-принципа в деятельность госаппарата опирается на положения Конституции 1992 г., где записано, что «государственный служащий Монголии обязан быть ее гражданином, неукоснительно исполнять Конституцию, работать во благо своего народа и страны», а также то, что «гарантии и условия труда государственного служащего определяются законом»1. На основе этих статей в стране был принят закон о Государственной службе Монголии (1995), а также ряд других законов, регулирующих порядок получения заработной платы чиновниками, временного замещения должностей госслужащих, режим деятельности рабочей комиссии Совета по Государственной службе, порядок приема экзамена на профессионализм у госслужащего и др.

В результате в стране стал более действенным контроль общества над государственной службой, стабилизировались режим работы и деятельность Совета, сформировались центры и филиалы комиссии по проведению экзаменов на профессионализм, улучшилась практика отбора и трудоустройства госслужащих, стала приводиться в порядок деятельность

1 Конституция Монголии, статья 46, часть 2, 3

#

06'2008__________________ВПАСТЬ_________________________47

по отбору и трудоустройству госслужащих на руководящие должности, укрепилась законодательная форма разрешения споров государства со своими служащими1.

Свою позитивную роль в изменении ситуации сыграли акты, утверждающие «Инструкции по заключению результативных договоров между госслужащими и главными менеджерами», «Порядок оценки результативности договоров между управляющими бюджетом и главными менеджерами», «Порядок оценки результатов договоров госслужащих, их профессионализма, результатов труда» и др. В результате появились не только качественные изменения в деятельности государственных служащих, но и изменились некоторые структурные характеристики, численность различных сегментов госслужбы. Так, в 2006 г. из всего числа госслужащих (120 581) работавшие в сфере политики лица составляли 2,1% (2564 чел), занимающие административные должности — 7,8% (9463 чел.), госслужащие, пребывающие на особых должностях, — 18,9% (22 739), госслужащие, трудящиеся в сфере обслуживания, Ф - 71,2% (85 815 чел.)2.

Конечно, еще рано говорить о том, что в госслужбе Монголии целиком и полностью достигнуты требуемые стандарты. Так, количество дел о беспочвенных увольнениях кадровых госслужащих в 2004 и 2005 гг. по сравнению с 2003 г. выросло соответственно в 2 и 9 раз. Это показывает, что принцип спойл-систем не просто сохраняет свое влияние, но и проявляется в негативно влияющих на аппарат управления формах.

И все же думаем, что сегодня имеет смысл говорить о совместном использовании и того и другого принципов организации госслужбы. Важнейшим вопросом является поиск конкретных технологий сочетания данных принципов, установление границ в использовании политических и компетентностных подходов. Именно набор применяемых техник, приемов, методов, по сути, и устанавливает границы использования и спойл-систем, и мерит-систем. Мировой опыт показывает, что сегодня в этой области наиболее распространенным и

1 Совет по Государственной службе. Свод правовых актов, Улан-Батор, 2005

2 Статистический обзор состава и перемещения госслужащих Монголии, Улан-Батор, 2006, стр. 22

одновременно тонким инструментом формирования кадрового корпуса госслужащих являются переговорные технологии между руководством старых и новых политико-управленческих команд.

Российский опыт показывает, к примеру, что изменение руководства в правительстве является инструментом коррекции государственных стратегий. Однако «разрушение» политической прослойки старого аппарата прежде всего должно касаться политических оппонентов как в высшей администрации, так и в политическом блоке правительства, руководстве отдельными министерствами. При этом такие изменения должны касаться ограниченного круга действительно ключевых должностей в тех или иных отраслях и сферах госаппарата. С помощью этого инструмента должна выстраиваться вертикаль власти, способная поддерживать избранный населением политический курс, быть способной реализовать обещания, разработать стратегии. Показательно в этом плане, что ряд российских ученых предлагает закрепить преемственность выполнения важных для общества проектов, а также гарантировать исполнение политиками данных во время выборов обещаний юридическим образом3.

Полагаем также, что самый сложный вопрос - это отделение политических (поддержанных обществом) критериев обновления аппарата от применяемых под этими лозунгами корпоративных и частных форм давления. К примеру, тех форм, которые нередко использует бизнес для давления на госслужбу.

В то же время принципы политикоидеологической лояльности не должны затрагивать профессиональный состав госслужащих, специалистов, призванных определять предметное содержание управленческой деятельности. Здесь обновление этого корпуса управляющих должно руководствоваться принципом мерит-систем. Особенно важно предпринимать такие шаги при формировании экономического сектора в правительстве и в административном аппарате гос-службы. Поскольку от роста компетенций этих госслужащих напрямую зависит увеличение способностей государства как субъекта управления.

3 Якунин В. И. Механизмы и технологии формирования государственной политики в современной России, М., 2007