CC BY
80ГРЕБЕННИКОВ Валерий Васильевич,
заведующий кафедрой судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Юридического института РУДН, доктор юридических наук, профессор, член Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации, Заслуженный юрист Российской Федерации e-mail: grebennikov_vv@pfur. ru
12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ХОДЕ СУДЕБНО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ
Аннотация. Автор статьи последовательно доказывает, что существующее в правовой науке наделение некоторых положений, касающихся организации и деятельности прокуратуры, статусом принципа (права и законодательства) представляется надуманным и искусственным. Ибо одни из названных положений являются, скорее, задачами прокурорского надзора, поскольку определяют направления и формы деятельности органов прокуратуры, а другие поглощаются действием общепризнанных и названных выше принципов. Что касается такого выделяемого некоторыми авторами принципа, как принцип обязательности исполнения требований прокурора, то согласиться с его существованием, по мнению автора статьи, трудно. Законодатель, действительно, предусматривает, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий по осуществлению надзора, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Иные нормативные правовые акты устанавливают ответственность за неисполнение требований прокурора. Однако указанное положение определяет не правила функционирования прокуратуры, оно направлено на иных субъектов прокурорско-надзорных правоотношений и является, скорее, условием эффективного осуществления прокурорами своих полномочий. Кроме того, говорить об обязательности исполнения требований прокурора следует с определенными оговорками.
Система органов прокуратуры характеризуется наличием как вертикальных связей, регулирующих процессы внутреннего управления по подчиненности, так и горизонтальных, необходимых для взаимодействия не соподчиненных равнозначных органов и подразделений внутри системы органов прокуратуры и за ее пределами. Вертикальный тип взаимосвязей определяет преобладание линейной структуры управления в органах прокуратуры, сущность которой заключается в построении аппарата управления, состоящего из взаимоподчиненных органов и подразделений. При этой структуре каждый прокурорский работник непосредственно (линейно) подчинен только одному руководителю. С вышестоящими органами и руководителями работник связан только через своего руководителя.
Ключевые слова: прокуратура, законность, прокурорский надзор, криминологические основания, государственное управление, судебная реформа, правовой статус, правоохранительная деятельность.
УДК - 347 ББК- 67
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2017
GREBENNIKOV Valéry Vasilyevich,
head of the Department of judicial authority, law-enforcement and human rights activities of the Law Institute peoples' friendship University, doctor of legal Sciences, Professor, member of the Supreme Qualification Collegium of judges of the Russian Federation, Honored lawyer of the Russian Federation
THE PRINCIPLES OF ACTIVITIES OF PROSECUTOR'S OFFICE OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE COURSE OF JUDICIAL REFORM
Abstract. The author consistently proves that existing in legal science vesting of certain provisions concerning the organization and activities of the Prosecutor's office, the status of a principle (law and legislation) seems contrived and artificial. For some of these provisions are rather tasks of the Prosecutor's supervision as determine the directions and forms of activity of bodies of Prosecutor's office, while others are absorbed by the action recognized the above-mentioned principles. Those secreted by some authors of the principle as the principle of the obligation of execution of requirements of the Prosecutor, to agree with its existence, according to the authors, it is difficult. The legislator, indeed, provides that the requirements of the Prosecutor resulting from his authority oversight, are subject to unconditional execution within the prescribed period. Other regulatory legal acts establish liability for non-execution of requirements of the Prosecutor. However, this provision does not define the rules for the functioning of the Prosecutor's office, it is directed at other subjects of prosecutorial and Supervisory relationships and is rather a condition for the effective exercise by prosecutors of their powers. In addition, to talk about compulsory execution of requirements of the Prosecutor should, with certain reservations.
The public prosecution system is characterized by the presence of vertical relationships governing the processes of internal control of subordination and horizontal, necessary to interact nespocetnych equivalent of bodies and divisions within the system of the prosecution and beyond. Vertical type of relationships determines the predominance of linear structure of management in the Prosecutor's office, the essence of which is to build a management staff consisting of mutual understanding and units. With this structure, each Prosecutor directly (linearly) is subordinate to only one head. With higher authorities and with the heads of the worker is connected only through their leader.
Keywords: prosecutors, law, Prosecutor's supervision, criminal grounds, public administration, judicial reform, legal status, law enforcement.
Правовой статус органа государственной власти — это его правовое положение в системе других государственных органов, а также единство прав, обязанностей и полномочий органа государственной власти.
Система принципов может быть выведена не из буквального содержания, а из смысла ряда статей Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 4—6 и др.). Так, например, принцип единоначалия прямо в положениях законодательства не закреплен [7, с. 21-36]. Однако ряд норма-
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО №11 • 2017
тивных положений дает основание сформулировать такой принцип.
На схожих с системой принципах, определяемых Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», организована и функционирует прокуратура в большинстве стран СНГ и Балтии. Следует отметить, что некоторые ученые выделяют в качестве универсальных системных принципов организации и деятельности прокуратуры такие положения, как:
1) прокурорское воздействие по выявлению и своевременному устранению на-
рушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили;
2) осуществление надзора за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям;
3) принцип зональности (распределение нагрузки по территориальности);
4) принцип предметности (распределение обязанностей между прокурорами по сферам правового регулирования) и т.п. [4, с. 6-11]
Однако, как представляется, наделение этих положений статусом принципа представляется весьма надуманным и искусственным. Ибо одни из названных положений являются, скорее, задачами прокурорского надзора, так как определяют направления и формы деятельности органов прокуратуры, а другие поглощаются действием общепризнанных и названных выше принципов. Что касается такого выделяемого некоторыми авторами принципа, как принцип обязательности исполнения требований прокурора, то согласиться с его существованием трудно [3, с. 1]. Законодатель, действительно, предусматривает, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий по осуществлению надзора, подлежат безусловному исполнению в установленный срок [2, с. 15-19]. Иные нормативные правовые акты устанавливают ответственность за неисполнение требований прокурора. Однако указанное положение определяет не правила функционирования прокуратуры, оно направлено на иных субъектов прокурорско-надзорных правоотношений и является, скорее, условием эффективного осуществления прокурорами своих полномочий [9, с. 15-22]. Кроме того, говорить об обязательности исполнения требований прокурора следует с определенными оговорками. Так, протест прокурора, принесенный на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, издавшим акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, может быть отклонен указанными органами и должностными лицами [1, с. 149-152].
Закон о прокуратуре не допускает создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ. Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ [8]. Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры вносят соответствующие предложения Генеральному прокурору РФ, которые учитываются при принятии решений по организационным вопросам [3, с. 65].
Без сомнения, очередным этапом в реализации прокуратурой своей надзорной функции стало утверждение 24 мая 1955 г. нового Положения «О прокурорском надзоре в СССР». Основной целью данного Положения являлось установление четких границ правового регулирования полномочий прокуратуры в различных сферах деятельности [11]. Наряду с уже ставшим традиционным таким способом обеспечения законности, как протест, впервые предусматривалось представление об устранении нарушений закона и причин, способствующих нарушению закона [6].
Важным шагом в укреплении конституционной законности явилось закрепление в Конституции обязанности соблюдать Конституцию и советские законы не только в отношении граждан, но и впервые в отношении государственных и общественных организаций, должностных лиц (ст. 4). Не последнюю роль в обеспечении исполнения данной обязанности играли органы прокуратуры [5, с. 19-29].
Тенденция к укреплению конституционной законности была закреплена и в принятом на основе Конституции СССР 30 ноября 1979 г. Законе «О Прокуратуре СССР», который более подробно регламентировал деятельность прокуратуры в области укрепления конституционной законности. Основной задачей прокуратуры в соответствии со ст. 22 указанного Закона являлось осуществление надзора за исполнением законов министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распоряди-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2017
тельными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами и гражданами с тем, чтобы акты, издаваемые указанными органами и организациями, соответствовали Конституции СССР, конституциям союзных и автономных республик, законодательным актам СССР, союзных и автономных республик, а также постановлениям Совета Министров СССР, Советов Министров союзных и автономных республик, точно и единообразно исполнялись законы должностными лицами и гражданами. Таким образом, была закреплена иерархия нормативных правовых актов, в которой Конституции в качестве основы правовой системы государства придавалось основополагающее значение, а на прокуратуру возлагалась основная задача по обеспечению конституционной законности [7, с. 21-36]. При этом сохранялись традиционные для прежнего законодательства отрасли прокурорского надзора: общий надзор; надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом [10].
Несомненно, привнесенные в практику деятельности российской прокуратуры того времени нововведения имели и немалое число сторонников, особенно в среде исследователей, лояльно настроенных по отношению к действующей власти. По их мнению, функции общего надзора были изъяты из полномочий прокуратуры в связи с тем, что отпала необходимость контролировать местные органы власти, поскольку эти органы подверглись существенному реформированию и, следовательно, несовершенство этой системы осталось в прошлом [7, с. 21-36].
Система органов прокуратуры закреплена в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и представляет собой разветвленную сеть территориальных, военных и иных специализированных про-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО №11 • 2017
куратур, научных и образовательных учреждений, других организаций, являющихся юридическими лицами, организационно взаимосвязанных и взаимообусловленных единством решаемых задач по обеспечению режима законности и правопорядка.
Список литературы:
[1] Бакулина А.А. Возможности применения в российской практике исполнительного производства действий зарубежных судебных приставов-исполнителей // Проблемы экономики и юридической практики. 2013. № 6.
[2] Бакулина А.А., Топчий П.П. Управление и финансы в оборонно-промышленном комплексе: преобразования в рамках цифровой экономики // Банковское право. 2017. № 4.
[3] Линников А.С. Европейский валютный союз. История формирования и механизм действия на современном этапе // Московский журнал международного права. 2002. № 4.
[4] Линников А.С. Концепция эффективного регулирования деятельности финансовых организаций // Лизинг. 2014. № 2.
[5] Линников А.С. Экономические последствия расширения масштабов киберпреступ-ности в России и мире // Банковское право. 2017. № 5.
[6] Линников А.С., Карпов Л.К., Пазына Е.О. Правовые и экономические основы финансовой системы Европейского союза: Учебное пособие. Москва, 2018.
[7] Селезнев П.С. Инновационная политика России: в поисках мотивации // Философские науки. 2013. № 3.
[8] Селезнев П.С. Инновационные проекты современности: политико-экономический опыт для России. Москва, 2013.
[9] Симонов К.В., Петросянц Д.В., Селезнев П.С. Опыт преподавания курса «Современная российская политика» в Финансовом университете // Совет ректоров. 2014. № 2.
[10] Федотова М.А., Тазихина Т.В., Грибов-ский С.В., Волович Н.В., Григорьев В.В., Бакулина А.А., Перевозчиков С.Ю. Оценка недвижимости: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки 38.00.00 «Экономика и управление» / Под ред. М.А. Федотовой. Москва, 2017.
[11] Федотова М.А., Тазихина Т.В., Якубова Д.Н., Бакулина А.А., Багинова О.М., Королев И.В. Основы оценки стоимости имущества: Учебник. Москва, 2011.
Spisok literatury':
[1] Bakulina A.A. Vozmozhnosti primeneniya v rossijskoj praktike ispolnitel'nogo proizvodstva dejstvij zarubezhny'x sudebny'x pristavov-ispolnitelej // Problemy' e'konomiki i yuridi-cheskoj praktiki. 2013. № 6.
[2] Bakulina A.A., Topchij P.P. Upravlenie i finansy' v oboronno-promy'shlennom komplek-se: preobrazovaniya v ramkax cifrovoj e'konomiki // Bankovskoe pravo. 2017. № 4.
[3] Linnikov A.S. Evropejskij valyutny'j soyuz. Istoriya formirovaniya i mexanizm dejstviya na sovremennom e'tape // Moskovskij zhurnal mezhdunarodnogo prava. 2002. № 4.
[4] Linnikov A.S. Koncepciya e'ffektivnogo regulirovaniya deyatel'nosti finansovy'x organizacij // Lizing. 2014. № 2.
[5] Linnikov A.S. E'konomicheskie posledst-viya rasshireniya masshtabov kiberprestupnosti v Rossii i mire // Bankovskoe pravo. 2017. № 5.
[6] Linnikov A.S., Karpov L.K., Pazy'na E.O. Pravovy'e i e'konomicheskie osnovy' finansovoj
sistemy' Evropejskogo soyuza: Uchebnoe posobie. Moskva, 2018.
[7] Seleznev P.S. Innovacionnaya politika Rossii: v poiskax motivacii // Filosofskie nauki. 2013. № 3.
[8] Seleznev P.S. Innovacionny'e proekty' sovremennosti: politiko-e'konomicheskij opy't dlya Rossii. Moskva, 2013.
[9] Simonov K.V., Petrosyanc D.V., Seleznev P.S. Opy't prepodavaniya kursa «Sovremennaya rossijskaya politika» v Finansovom universitete // Sovet rektorov. 2014. № 2.
[10] Fedotova M.A., Tazixina T.V., Gribovskij S.V., Volovich N.V., Grigor'ev V.V., Bakulina A.A., Perevozchikov S.Yu. Ocenka nedvizhi-mosti: Uchebnik dlya studentov, obuchayu-shhixsya po napravleniyu podgotovki 38.00.00 «E'konomika i upravlenie» / Pod red. M.A. Fedotovoj. Moskva, 2017.
[11] Fedotova M.A., Tazixina T.V., Yakubova D.N., Bakulina A.A., Baginova O.M., Korolev I.V. Osnovy' ocenki stoimosti imushhestva: Uchebnik. Moskva, 2011.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2017
