CC BY
69
УДК: 332.012.2
ПРИНЦИП АДРЕСНОСТИ В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ МЕР СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ
Е. В. Севастьянова
Ивановский государственный химико-технологический университет
В статье описывается процесс модернизации системы предоставления мер социальной поддержки в России, особое внимание уделяется переходу к принципу адресности в распределении ресурсов. На основе данных по Ивановской области автор разрабатывает направления совершенствования данного процесса.
Ключевые слова: меры социальной поддержки, адресность, доходы населения, социальный контракт.
Статья 7 Конституции России гласит: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». С переходом к рыночной системе хозяйствования, с отменой планового распределения рабочих мест, гарантированной оплаты труда, граждане вынуждены самостоятельно находить средства к существованию. Появление частной собственности усиливает влияние принципа распределения по накопленному имуществу. При этом формирование собственных доходов населения неизбежно способствует росту дифференциации доходов, экономическому и социальному расслоению общества. В таких условиях для преодоления социальной напряженности необходимо государственное вмешательство в виде формирования системы социально-экономической поддержки наиболее уязвимых категорий населения.
Система социальной защиты населения призвана оказывать помощь лицам, которые в силу независящих от них причин, не способны обеспечить себе достойный жизненный уровень. В частности к такой помощи относится материальная поддержка в виде пособий, субсидий, компенсаций, предоставляемая гражданам за счет государственных средств.
Важно отметить, что в 90-е годы распределение пособий в России строилось по категориальному принципу. То есть принадлежность к той или иной группе позволяла гражданам получать социальные пособия в соответствии с принципами универсалистской социальной политики. Однако такая система оказалась неэффективной. Из-за слишком большого количества льгот и категорий граждан, их получающих, возникли проблемы финансового обеспечения государственных обязательств. Некоторые льготы стали дефицитными (например, льготы на лекарства и санаторно-курортное лечение), а по другим льготам, для которых был характерен разрыв схем платежа и потребления (льготы на транспорт, ЖКУ), начала накапливаться задолженность государственного бюджета перед предприятиями, предоставляющими эти виды социальной помощи. В результате многие льготники вышли из числа получателей, а оставшиеся имели неравный доступ к льготам. Проблема состояла также в том, что доля лиц, получающих социальную помощь, среди тех, кто не относится к числу бедных по критерию текущих доходов, оказывалась выше, чем доля получателей среди бедных. Кроме того, размеры пособий бедным и «небедным» практически не различались между собой; доля социальных по-
собий в расходах бедных семей была мизерной и не превышала 2%; почти 90% всех бедных семей не получали социальной помощи [3].
На сегодняшний момент наблюдается тенденция к усилению дифференциации предоставления социальных услуг не только в зависимости от потребностей, но и от уровня доходов. Акцент в решении проблемы социальной помощи был перенесен на обеспечение адресности, что предполагает отмену категориальных льгот и субсидий, перевод их в форму денежных выплат. В качестве критериев адресности используются уровень душевых доходов в домохозяйстве, членом которого является потенциальный реципиент социального пособия; социальный состав домохозяйства; материальные и денежные активы домохозяйства, а также их доходность. Следует отметить, что применение принципа адресности в предоставлении социальной помощи является более демократичным и справедливым, в отличие от категориального подхода, т.к. позволяет охватить именно малоимущие слои населения. Однако такой подход имеет большую вероятность распространения иждивенческих настроений среди населения.
Решения законодателей в направлении усиления адресности социальной поддержки были связаны с ликвидацией отдельных нефинансируемых государственных обязательств перед гражданами, а также с разграничением расходных полномочий между региональными и федеральным бюджетами. Был принят ряд законов: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
Таким образом, в 2005 г. началось масштабное перераспределение бюджетных полномочий, в том числе в сфере реализации социальной политики и социальной поддержки населения. В отношении социальной поддержки населения данные законы предусматривали следующие реформы: (1) монетизацию льгот и разделение мандатов по их финансированию между федеральным и региональными бюджетами. На региональный уровень были переданы обязательства государства по социальной поддержке ветеранов труда и военной службы, тружеников тыла и лиц реабилитированных и пострадавших от политических репрессий; (2) передачу полномочий по выплате ежемесячного пособия на детей на региональный уровень; (3) административную реформу социальной защиты, в соответствии с которой социальные объекты переданы с муниципального уровня на региональный и (4) установление единого порядка предоставления жилищных субсидий [5]. В итоге социальная политика стала важной статьей расходов консолидированных региональных бюджетов.
В консолидированном бюджете Ивановской области на 2010 г. расходы на социальную политику составляют 5,4 млрд. руб. (25,2% общей величины расходов). При этом роль социальной защиты населения в регионе очень высока. Это обусловлено естественной убылью населения, его «старением», относительно низким уровнем жизни (более 1/5 жителей
региона имеют доходы ниже величины прожиточного минимума). По данным областного Департамента социальной защиты, доля жителей, которые получают социальную поддержку, составляет около четверти от общей численности населения региона [4]. Поэтому для системы социальной защиты населения Ивановской области очень важно соблюдать принципы адресности и справедливости при предос-
тавлении различных мер социальной поддержки гражданам.
В настоящее время через областную систему социальной защиты предоставляется материальная поддержка различным категориям населения: гражданам, имеющим детей; ветеранам; инвалидам; лицам, пострадавшим от радиации и т.д. Оказание материальной поддержки регулируется множеством федеральных и региональных правовых актов.
■А—Бюджетсистемы социальной защиты
■■—Объем средств, направленных на обеспечение мер социальной поддержки отдельныхкатегорий граждан
Рис. 1. Динамика бюджета системы социальной защиты населения и объема средств, направленных на обеспечение мер социальной поддержки отдельных категорий граждан через органы социальной защиты населения Ивановской области в 2007-2009 г.г. [4]
Объем средств, выделяемых областным бюджетом на финансирование системы социальной защиты региона, с каждым годом увеличивается (рис. 1). В 2009г. он вырос на 27,8% по сравнению с
2008 г. и составил 4,6 млрд. рублей. Бюджетом на 2010 г. установлено увеличение объема средств, направляемых на финансирование системы социальной защиты еще на 10,9%) (до 5,1 млрд. руб.) [4]. При этом предоставление мер социальной поддержки населению является самым ресурсоемким среди прочих отраслевых направлений деятельности областных органов социальной защиты населения (66% расходных обязательств в 2009 г.). И с каждым годом объем средств, направляемых на социальную поддержку отдельных категорий граждан, увеличивается.
Рост бюджетных расходов на социальную защиту объясняется постоянной индексацией социальных выплат, возложением на органы социальной защиты новых функций (например, по предоставле-
нию субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг), повышением заработных плат сотрудников учреждений социальной защиты и другими факторами. Большая доля расходов на предоставление мер социальной поддержки в общей сумме расходов органов социальной защиты объясняется тем, что Ивановская область является одной из самых «старых» в Российской Федерации. В составе общей численности населения региона 31% (324,7 тыс. человек) - это пенсионеры, которые являются основными носителями льгот [1]. Кроме того, на увеличение объема ресурсов поддержки населения, распределяемых через органы социальной защиты, влияет сложившаяся социально-экономическая ситуация в регионе. В условиях финансового кризиса увеличивается уровень безработицы, снижаются доходы населения и, следовательно, возрастает количество нуждающихся в государственной поддержке.
Важно подчеркнуть, что Ивановская область находится на одном из последних мест в ЦФО по уровню благосостояния населения. По данным официальной статистики, в 2009 г. уровень безработицы в регионе на 2,4 п.п. превысил средний показатель по России и составил 10,8%. Близкие значения показателя имели Брянская (10,7%)), Орловская (9,9%), Рязанская (9,2%>) и Тамбовская (9,1%>) области. В первом полугодии 2010 года уровень безработицы в Ивановской области снизился и составил 9,5%) [2]. Кроме того, на протяжении 2004-2009 г.г. среднедушевые доходы населения оставались самыми низкими по ЦФО. По предварительным данным Росстата за январь-сентябрь 2010 г. этот показатель в Ивановской области составил 9829,3 руб., в то время как в остальных регионах среднедушевые доходы населения превышали 11000 руб., а средний показатель по ЦФО составил 23237,5 руб [7]. При этом в Ивановской области сохраняется самая высокая доля населения с доходами ниже величины прожиточного минимума (23,4% в 2009 г.). Немного ниже уровень бедности наблюдался в Воронежской (21,2%), Владимирской
(20,4%>) и Костромской (19,8%>) областях [6]. Эти данные свидетельствуют о важности проведения эффективной социальной политики в Ивановской области, в том числе с помощью предоставления адресных мер социальной поддержки.
Следует отметить, что в настоящее время принцип адресности в системе предоставления мер социальной поддержки в Ивановской области (как и в других регионах страны) применяется частично. Большинство видов материальной помощи предоставляется гражданам без учета их доходов в соответствии с категорией, к которой они относятся. К таким мерам социальной поддержки относятся выплаты многодетным семьям; компенсация расходов на оплату жилья и коммунальных услуг ветеранам, инвалидам, многодетным семьям и другим категориям граждан; ежемесячные денежные выплаты федеральным и региональным льготникам и т.д.
К мерам социальной поддержки, предоставляемым с учетом доходов их получателей, относятся субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и ежемесячное пособие на ребенка.
Таблица 1
Показатели предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг и ежемесячного пособия на ребенка в Ивановской области в 2008 - 2009 г.г. [1,4]
2008 2009 Темп роста, %
Количество граждан, получивших ежемесячное пособие на ребенка, чел. 43691 40501 92,7
Объем средств, направленных на выплату ежемесячного пособия на ребенка, млн. руб. 101,9 111,5 109,4
Количество семей, получивших субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, тыс. семей 38,4 53,1 138,3
Объем средств, направленных на выплату субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, млн. руб. 267,0 466,1 174,6
Положительной тенденцией является сокращение в 2009 г. количества граждан, получающих ежемесячное пособие на ребенка (табл. 1). Это может свидетельствовать об уменьшении уровня бедности в семьях с несовершеннолетними детьми, к тому же рождаемость в регионе
постепенно растет. При этом в 2009 г. значительно увеличилось количество граждан, получающих субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, и вместе с тем на 74% увеличился объем средств, расходуемых на эти цели. Это обусловлено ухудшением социально-
экономического положения определенной доли населения, а также изменением порядка расчета субсидий в связи с монетизацией льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг.
Важно подчеркнуть, что Департамент социальной защиты населения Ивановской области не относит государственную социальную помощь малоимущим гражданам к мерам социальной поддержки, а выделяет её в составе прочих расходов. Данный вид помощи является единовременным и носит
заявительный характер. Денежные средства получают семьи или одиноко проживающие граждане, среднедушевые доходы которых оказываются меньше величины прожиточного минимума. При этом в 2008-
2009 г. г. наблюдалось уменьшение количества семей (одиноких граждан), получивших такую помощь, и вместе с тем сокращался объем финансовых ресурсов, расходуемых органами социальной защиты на эти цели (табл. 2).
Таблица 2
Показатели предоставления материальной помощи малоимущим семьям (одиноко проживающим гражданам) в 2006 - 2009 г.г. [4]
2006 2007 2008 2009
Количество малоимущих семей, получивших государственную материальную помощь 12105 13951 9007 6114
Объем средств, направленных на материальную помощь малоимущим, тыс. руб. 8005,0 8067,8 6701,8 5173,4
Сокращение количества семей, получающих государственную социальную помощь, в 2008-2009 г.г. является следствием сокращения уровня бедности в регионе. Однако данные государственной статистики дают несколько иную картину. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в Ивановской области в 2006 г. составила 34,6%, в 2007 - 31,6%, в 2008 снизилась до 22,6%, а в 2009 г. увеличилась до 23,4% [6]. Изменение тенденции снижения уровня бедности в 2009 г. несомненно связано с кризисными явлениями в экономике, когда складывается напряженная ситуация на рынке труда и доходы граждан сокращаются. Расхождения в показателях динамики между получающими государственную социальную помощь и фактическим количеством малоимущих граждан в регионе можно объяснить с двух позиций. Во-первых, органы социальной защиты оказывают материальную поддержку только отдельным категориям малоимущих. К ним относятся пенсионеры и инвалиды, семьи с детьми, лица БОМЖ. Вероятно, ухудшение социально-экономической ситуации в регионе незначительно затронуло эти группы на-
селения. Во-вторых, большая доля теневой экономики в Ивановской области приводит к тому, что часть граждан работает нелегально и не может получить достоверные справки о доходах.
Следует отметить, что на оказание государственной социальной помощи малоимущим расходуется незначительная сумма средств (в 2009 г. доля расходов на эти цели в бюджете органов социальной защиты составила всего 0,1%). Средний размер выплат в 2008 г. составлял 741 руб., в 2009 г. - 846 руб. Учитывая тот факт, что государственная социальная помощь малоимущим оказывается не чаще одного раза в квартал, такая прибавка к доходам является незначительной при сегодняшнем уровне цен. К тому же по статистическим данным дефицит располагаемых ресурсов в расчете на одно малоимущее домашнее хозяйство в 2009 г. составил 3529,8 руб., а на одного члена малоимущего домашнего хозяйства - 1080,2 руб [6].
Управление распределением ресурсов социальной (материальной) поддержки населения в регионе необходимо осуществлять исходя из целей оказания мер поддержки. На наш взгляд, таких целей две:
первая заключается в сокращении уровня бедности среди тех, кто не может самостоятельно обеспечить себе достойную жизнь, вторая - в поощрении граждан за особые заслуги перед Отечеством. При этом монетизация льгот и переход к принципу адресности постепенно смещают центр тяжести от второй цели к первой.
Регионы Российской Федерации значительно отличаются друг от друга по социально-экономическим показателям. Передача ряда полномочий по предоставлению мер социальной поддержки на региональный уровень позволяет повысить уровень справедливости при распределении бюджетных средств, так как областные органы исполнительной власти гораздо лучше осведомлены о проблемах местных жителей, в отличие от федеральных. В Ивановской области вопросы адресности и справедливости распределения ресурсов социальной поддержки стоят достаточно остро. Регион является дотационным, следовательно, экономия государственных средств находится в числе приоритетных задач.
Для оптимизации распределения ресурсов социальной поддержки населения и обеспечения его справедливости необходимо выработать направления совершенствования этого процесса в Ивановской области.
Во-первых, важно использовать максимально индивидуализированный подход к получателям социальной поддержки. Для этого необходимо дополнить регистры получателей мер социальной поддержки потребностями реципиентов помощи. Сейчас в эти регистры заносят следующую информацию: паспортные
данные получателя, его категорию (инвалид, ветеран труда, донор и т.д.), дату назначения и окончания выплаты денежных средств, сумму выплат, документы, подтверждающие право на получение помощи, и другую формализованную информацию. В целях индивидуализации подхода к получателям государственной по-
мощи следует включать в регистры либо в личные дела получателей мер социальной поддержки информацию о потребностях каждого реципиента.
Во-вторых, одной из проблем в предоставлении мер социальной поддержки с учетом доходов получателей является различия в учете состава семьи при расчете среднедушевых доходов. Порядок расчета доходов семьи закреплен законодательно. При определении права на ежемесячное пособие на ребенка в составе семьи учитываются только родители и несовершеннолетние дети (родители, состоящие в браке, учитываются независимо от их проживания). При исчислении дохода такой семьи не берется во внимание доход совершеннолетних детей и других членов семьи, в результате государство берет на себя часть семейных обязанностей. Субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг предоставляются не семьям, а отдельным гражданам, но при этом учитывается совокупный доход семьи получателя, в которую входят граждане, совместно с ним проживающие и являющиеся по отношению к нему: супругой (ом), родителями несовершеннолетних детей, несовершеннолетними детьми. При исчислении дохода малоимущей семьи с целью предоставления государственной социальной помощи в её составе учитываются лица, связанные родством или свойством: совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство супруги, их дети и родители, братья и сестры, пасынки и падчерицы. То есть в данном случае наблюдается наиболее полный охват доходов, полученных семьей.
Для устранения организационных проблем возможно создание центров по расчету совокупного дохода семьи, а также единой базы учета доходов. Это облегчит работу многих специалистов, так как доход семьи для получения права на разные виды социальной помощи будет оценен один раз, что, в свою очередь, снимет социальное напряжение и недовольство
населения, т.к. не нужно будет приносить несколько экземпляров справок, подтверждающих доход.
Переход к принципам адресности повышает роль социальных работников, проверяющих степень «нуждаемости» и достоверность заявлений клиентов. В законодательстве прописано, что органы социальной защиты населения имеют право проверять подлинность представленных заявителем документов, полноту и достоверность содержащихся в них сведений путем направления официальных запросов в органы государственной власти, государственные внебюджетные фонды, налоговые и таможенные органы, центры занятости населения, организации связи, другие органы и организации. Естественно, социальные работники не в силах проверить достоверность сведений обо всех потенциальных получателях помощи. Поэтому данные полномочия целесообразно также передать центрам по расчету совокупного дохода.
В-третьих, в целях соблюдения принципа финансирования, ориентированного на результат, необходимо нацелить органы социальной защиты на исследование эффекта от получения материальной помощи населению. Важным направлением деятельности региональных органов власти является разработка методик анализа действенности оказания материальной поддержки населению не только по показателям количества получающих пособия, субсидии, компенсации и объема финансовых ресурсов, израсходованных на эти цели. Необходима выработка механизмов отслеживания результатов оказания материальной помощи населению с использованием показателей улучшения материального положения отдельных семей, наличия достаточного уровня квалификации для поиска достойных рабочих мест, длительности периода выхода отдельных семей из трудной жизненной ситуации и возможности возвращения к состоянию уязвимости.
При этом необходимо увеличивать заинтересованность в достижении положительного эффекта не только на уровне областного Департамента социальной защиты, но и на уровне территориальных управлений в городах. Например, областные органы исполнительной власти могут поощрять территориальные управления за помощь в выходе семьи из трудной жизненной ситуации, стимулировании к труду. Важно внедрение принципа заинтересованности в судьбе каждого клиента, а это затруднительно в условиях низкой заработной платы социальных работников при их высокой психологической нагрузке. Эти факторы вызывают большую текучесть кадров в органах социальной защиты на местах и снижают заинтересованность в положительном результате работы.
В настоящее время в Российской Федерации по инициативе Президента Д. А. Медведева постепенно вводится система социальных контрактов, при которой между органами социальной защиты и получателями социальной помощи заключается договор, предусматривающий улучшение материального положения реципиента путем разработки программы индивидуальной социальной адаптации. При этом, получая доплату до величины прожиточного минимума, граждане обязуются вести здоровый образ жизни, искать работу, заботиться о детях, не совершать асоциальные поступки и противоправные действия. Эта программа направлена на преодоление социального иждивенчества, так как позволяет малоимущим гражданам с помощью «стартового капитала» или профессионального потенциала самостоятельно изменить своё материальное положение. Применение социальных контрактов будет тестироваться в нескольких регионах России в 2010-2011 г.г., а до 2012 г. их планируется распространить на всю Россию. Сегодня такая система действует в 12 регионах страны. Ивановская область пока не входит в группу этих регионов, однако, с
2011 г. в регионе планируется внедрить систему социальных контрактов в практику работы с семьями, находящимися в социально опасном положении.
Несомненно, система социальных контрактов позволяет оказывать качественную поддержку малоимущим гражданам, повышая уровень их благосостояния, и при этом не порождает иждивенчество. Система благоприятно влияет и на бюджет, так как сокращается количество получателей социальной помощи, а налоги от их заработных плат будут пополнять государственную казну. Однако пока на федеральном уровне не разработано четких механизмов применения социальных контрактов, регионы внедряют эту систему, используя опыт зарубежных стран. При этом введение и использование социальных контрактов потребует дополнительных расходов, и финансирование данных мероприятий за счет региональных бюджетов может оказаться затруднительным, особенно в дотационных регионах, к которым относится и Ивановская область.
Следовательно, внедрение системы помощи малоимущим гражданам с использованием социальных контрактов в Ивановской области требует обоснованного планирования бюджетных расходов на эти цели, разработки механизмов контроля над выполнением получателями помощи договорных условий, а также обоснованного выбора мер ответственности за отказ от поиска работы. При этом следует учитывать, что социальный контракт не должен быть только механизмом формального вывода населения из бедности путем предложения гражданам непрестижной работы, но также способом развития трудового по-
тенциала в каждом жителе региона с учетом его индивидуальных особенностей. Важной является борьба не столько с последствиями бедности, но и с её причиной - низкой покупательной способностью населения, вызванной такой же низкой заработной платой. Поэтому, применяя систему социальных контрактов в рамках курса на модернизацию, не следует изобретать ненужные рабочие места, целесообразно развивать экономику, вкладывая средства в создание действительно необходимых стране производств.
ЛИТЕРАТУРА
1. Выступление начальника Департамента социальной защиты населения Ивановской области И.Г.Эрмиш на заседании коллегии 28.01.2010 «Об итогах работы органов и учреждений социальной защиты населения Ивановской области в 2009 году и задачах на 2010 год» (Доступно по адресу: http://www.ivszn.ru/vistup.html).
2. Обследование населения по проблемам занятости (www.gks.ru).
3. Оценка эффективности деятельности учреждений социальной поддержки населения / Под ред. П.В. Романова и Е.Р. Ярской-Смирновой. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ». М.: Московский общественный научный фонд; Центр социальной политики и гендерных исследований, 2007, С.234.
4. Показатели работы системы социальной защиты населения Ивановской области в 2009 году / Ред.-сост. H.A. Птицына. - Иваново, 2010. - 46с. (Доступно по адресу:
http : //www. i vszn. ru/docdep. html ).
5. Прокофьева JI. М. Социальный контракт - новая форма оказания государственной адресной социальной помощи населению в субъектах Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ № 8 (394) 2010 г.
6. Социально-экономические индикаторы бедности в 2006-2009 г.г. (www.gks.ru).
7. Социально-экономическое положение федеральных округов (www.gks.ru).
Рукопись поступала в редакцию 15.12.2010.
TARGETING PRINCIPLE IN SOCIAL SUPPORT RENDERING AS A PART OF INSTITUTIONAL
MODERNIZATION
E. Sevastyanova
The article is devoted to the process of Russian social support rendering system modernization, special attention is paid to the adoption to targeting principle in the recourses distribution. The author develops the directions of this process improvement on the basis of Ivanovo region data.
Keywords: social support measures, targeting, population’s incomes, social contract.
