Адресная социальная поддержка как инструмент сглаживания межрегионального неравенства Текст научной статьи по специальности «Социологические науки»

УДК 332.14

АДРЕСНАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА КАК ИНСТРУМЕНТ СГЛАЖИВАНИЯ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОГО НЕРАВЕНСТВА

А.Н. Ильченко, Е.В. Севастьянова

Ивановский государственный химико-технологический университет

Т.В. Сарычева

Агентство по аккредитации Министерства образования и науки РФ (г. Йошкар-Ола)

В статье рассматривается механизмы выравнивания социально-экономического положения регионов России с помощью перехода к адресному распределению ресурсов социальной поддержки населения.

Ключевые слова: адресная социальная поддержка, регион, социальная поддержка населения.

С 1990-х годов происходит резкое увеличение групп регионов с доходами ниже среднероссийского уровня и одновременное увеличение регионов с доходами выше среднероссийского уровня. Наблюдается рост регионального неравенства, который создает ряд проблем для государства: сдерживание экономического развития; необходимость перераспределять часть ресурсов на региональное выравнивание; социальная напряженность и сепаратистские настроения; опасность дезинтеграции национальной экономики. Поэтому стратегически важным для России является проведение государственной региональной политики, направленной на сглаживание дифференциации в уровне социально -экономического развития регионов.

В развитых странах Европы важнейшим механизмом сглаживания социального неравенства стала политика государства, направленная на выравнивание доходов населения с помощью адресных социальных трансфертов, инвестиций в человеческий капитал. При этом соотношение в денежных доходах населения доли заработной платы и социальных трансфертов играет важную роль в трудовой мотивации. При преобладании оплаты труда в формировании общей суммы доходов обычно развивается предприимчивость, инициатива, тогда как при повышении роли социальных

трансфертов нередко усиливается психология иждивенчества.

Для смягчения социального неравенства необходим достаточно высокий уровень экономического развития страны и эффективная социальная политика государства. В России, помимо отсутствия такой политики, есть фундаментальный барьер — сильные территориальные различия качества населения и степени модернизации образа жизни [1].

Сравнение регионов Центрального федерального округа свидетельствует о существенных различиях социально-экономического развития в России даже в рамках одной территории. Например, душевой ВРП Белгородской области в 3,9 раз превосходит аналогичный показатель Костромской области (таблица 1). По среднедушевому доходу лидируют Белгородская, Калужская, Московская области и г. Москва. Самые низкие душевые доходы наблюдаются в Костромской, Владимирской и Ивановской областях. Высоким уровнем бедности характеризуются Ивановская, Воронежская и Владимирская области.

Ограничителем для реализации политики смягчения социального неравенства регионов выступают дефицитные ресурсы государства, поэтому основной задачей становится их эффективное использование. Это возможно при двух условиях: четкой диагностике проблем и

использовании наиболее пригодных инструментов социальной политики, в том числе социальной поддержки населения. В частности, таким инструментом является адресное распределение социальных трансфертов.

Социальные трансферты - выплаты

гражданам (из госбюджета и (или) специальных фондов), не связанные непосредственно с результатами труда, предпринимательской деятельностью или доходами от собственности (пенсии, пособия, стипендии и т. д.).

Таблица 1

Показатели социально-экономического развития регионов ЦФО в 2010 г. [3]

Объем ВРП на душу населения в 2009 г., руб. Инвестиции в основной капитал, млн. руб. Среднедушевые денежные доходы (в месяц), РУб- Уровень безработицы, % Доля населения с доходами ниже величины прожиточного минимума, %

Российская Федерация 32072552,0 9151411 18881 7,5 12,6

Центральный ФО 11445214,5 1890966 24525 4,7

Белгородская область 304343,0 90945 16839 5,2 8,4

Брянская область 126199,3 40149 13298 8,0 13,6

Владимирская область 188466,3 47734 12424 6,2 18,3

Воронежская область 302510,1 122963 13580 7,5 19,1

Ивановская область 86572,8 28381 10980 7,6 20,5

Калужская область 156646,2 67292 15342 6,5 11,4

Костромская область 78700,7 13515 12656 6,2 17,3

Курская область 161473,3 44836 14694 8,2 10,8

Липецкая область 226464,0 94387 15804 4,5 10,0

Московская область 1530623,0 345301 22324 3,3 10,3

Орловская область 89733,5 20717 13017 9,0 14,9

Рязанская область 152805,8 36644 13663 8,4 15,3

Смоленская область 125237,3 47222 14770 7,4 14,7

Т амбовская область 133587,0 50019 13592 7,9 10,9

Т верская область 197892,0 80501 13925 6,6 13,1

Тульская область 213621,7 66028 15358 5,8 11,0

Ярославская область 212801,7 63595 14548 7,6 12,8

г. Москва 7157536,8 630737 43876 1,7 10,0

На этапе преобразований системы экономических отношений в России при проведении социальной политики необходимо учитывать существовавшие ранее механизмы обеспечения социальных гарантий и жизнеобеспечения населения. При этом, социальную помощь следует переориентировать на беднейшие домохозяйства с доходами существенно ниже величины прожиточного минимума, преимущественно такие, в которых преобладают нетрудоспособные члены семьи,

лишенные альтернативных источников доходов. Основными причинами мало-обеспеченности семей в настоящее время являются: задержка и невыплаты заработной платы, пенсий и пособий, нарастающая безработица, низкий уровень оплаты ряда категорий работников, повышенная доля иждивенцев в семьях, наличие в них незанятых трудоспособных лиц. Кроме того, к постоянно уязвимым группам населения - многодетным, иждивенцам, неполным семьям, пенсионе-

рам, учащимся - добавились безработные, работающие с детьми, т.е. трудоспособные граждане, а также беженцы. Рост малообеспеченного населения в значительной мере связан с тем, что в современной России инфляционное бремя распределяется неравномерно. Удорожание потребительских товаров и услуг в большей мере касается тех из них, которые удовлетворяют первичные жизненные потребности и составляют основу потребления малообеспеченных слоев населения.

По статистическим данным, доля бедного населения в России оказывается ниже соответствующих показателей от-

дельных развитых государств (табл. 2). Однако, методики определения границы бедности различаются по странам. Например, Евростат к «низшим слоям» относит граждан, имеющих менее 60% медианного дохода. В США стандарты бедности рассчитываются отдельно по 20 типам семей (по числу домочадцев, возрасту, наличию детей и т.п.); граница дохода в 2009 г. составляла около 1000 долларов в месяц на человека. В России черта бедности определяется, исходя из физиологического минимума потребления, и в 4-м квартале 2010 г. была установлена на уровне 5902 рублей в месяц [5].

Таблица 2

Уровень бедности в России и других странах, % [5]

Страна Годы

2007 2008 2009

Россия 13,3 13,4 13,1

США 12,5 13,2 14,3

Г ермания 15,2 15,3 15,5

Франция 13,1 12,7 12,9

Великобритания 18,9 18,7 17,3

Г олландия 10,2 10,5 11,1

Одной из важных мер по преодолению бедности является адресность оказания помощи населению. Понятие «адресность», в данном контексте, означает ограничение круга получателей социальной помощи конкретной целевой группой в зависимости от приоритетов политики государства [2].

Адресное предоставление социальных пособий позволяет, при имеющейся конечной сумме средств на эти цели, оптимизировать затраты, добиваясь их максимальной эффективности за счёт исключения из числа получателей социальных пособий лиц и членов семей, достаток которых отвечает минимальным потребностям. Принцип адресности является противовесом «категорийному подходу», когда социальная помощь предоставляется гражданам по их формальной принадлежности

к той или иной социальной (профессио-нально-демографической) группе населения без учёта факторов нуждаемости. Для определения тех, кто реально нуждается в господдержке, требуется создать систему подробной и квалифицированной оценки материального состояния получателей пособий.

Таким образом, задачами государственной политики в области социальной поддержки населения являются:

обеспечение максимально эффективной защиты социально уязвимых семей, не обладающих возможностям для самостоятельного решения социальных проблем;

повышение эффективности социального обслуживания населения, в том числе за счет активного привлечения негосударственных организаций;

четкое разграничение и, при необхо-

димости, перераспределение полномочий между различными уровнями власти в сфере социальной поддержки населения;

развитие конкурсного финансирования в социальной сфере с привлечением альтернативных источников финансирования различных видов социальной помощи.

В основу реформ в сфере социальной поддержки населения положен принцип адресной направленности социальной помощи на основе проверки нуждаемости. Потребуется постепенный и взвешенный подход к пересмотру и отмене ряда льгот при введении адекватных компенсационных механизмов для малоимущих и наиболее уязвимых слоев населения. При отказе от традиционно сложившегося уравнительного предоставления социальных льгот учитываются категории граждан, которые по своему физическому, возрастному состоянию лишены возможности самообеспечения. В этом случае социальные льготы трансформируются в один из видов государственной социальной помощи. Предусматривается постепенное введение контрактной системы, предполагающей встречные обязательства клиента при получении помощи (трудоустройство, участие в общественных работах, в программах социально-психологической реабилитации и др.).

Вследствие того, что многие виды доходов домохозяйства сложно выявить и оценить, при предоставлении мер социальной поддержки предлагается оценивать не только доход, но также трудовой и имущественный потенциал домохозяйства (семьи). Данная оценка позволит выявить возможности семьи для выхода из состояния бедности и выработать стратегию работы с ней в дальнейшем. При этом предлагается использовать матричные методы анализа, широко применяемые в менеджменте для определения стратегической позиции компании. Использование матриц для определения стратегии работы с домохозяйством при распределении ресурсов

социальной поддержки отражает взаимо-согласование его характеристик (образование, трудовые навыки, имущественное положение), что позволяет установить наиболее целесообразное направление выхода семьи из состояния бедности.

Показатели и критерии оценки трудового и имущественного потенциала семей приводятся в табл. 3.

Интегральная оценка трудового и имущественного потенциалов семьи проводится по формулам:

ТП = Т1 х КТ1 + Т2 х Кх2 + Т3 х Кх3 + Т4 х х Кт4 + Т5 х Кт5 + Т6 х Кгё, где ТП - трудовой потенциал семьи (в баллах);

Т1, Т2, Тз, Т4, Т5, Тб - оценки показателей трудового потенциала (в баллах);

КтЬ Кх2, Кх3, Кх4, Кх5, Кх6 - весовые коэффициенты показателей трудового потенциала.

ИП = И1 х Ки1 + И2 х Ки2 + Из х Киз + И4 х X Ки4 + И5 X Ки5 + Иб X Киб, где ИП - имущественный потенциал семьи (в баллах);

Иь И2, И3, И4, И5, И6 - оценки показателей имущественного потенциала (в баллах);

Киь Ки2, Киз, Ки4, Ки5, Ки6 — весовые коэффициенты показателей имущественного потенциала.

Весовые коэффициенты показателей трудового и имущественного потенциала были определены с помощью метода экспертных оценок путем опроса ведущих специалистов отдела пособий и субсидий Департамента социальной защиты населения Ивановской области (табл. 4).

После оценки трудового и имущественного потенциала семьи определяется стратегия работы с ней в дальнейшем с помощью матрицы выбора стратегии работы с малоимущей семьей (рис. 1).

Например, если семья обладает высоким трудовым и низким имущественным потенциалом, ей могут быть предоставлены единовременные денежные трансферты либо заключен социальный контракт.

Таблица 3

Показатели трудового и имущественного потенциала семьи и их оценка_______

Показатель Обозна- чение Критерии Оце нка Примечание

Трудовой потенциал

Уровень образо- Т1 Основное общее и ниже 0 Оценивается у трудоспо-

вания у членов Среднее (полное) общее 1 собных членов семьи

семьи Начальное/среднее профессиональное 2

Высшее 3

Коэффициент Т2 0,0 - 0,2 0 Отношение количества

трудоспо- 0,3 - 0,5 1 трудоспособных членов

собности 0,6-0,8 2 семьи к числу членов

0,9- 1,0 3 семьи

Коэффициент ТЗ 0,0 - 0,2 0 Отношение количества

потенциальной 0,3 - 0,5 1 членов семьи, способных,

трудоспособно- 0,6 - 0,8 2 но не получающих трудо-

сти 0,9- 1,0 3 вой доход, к общему числу

членов семьи

Время поиска Т4 Более 1 года 0 У трудоспособных неза-

работы От 6-ти месяцев до 1 года 1 нятых членов семьи

От 3-х до 6-ти месяцев 2

Менее 3-х месяцев 3

Возможность Т5 Нет 0 Для трудоспособных за-

совмещения Да, но в ущерб существующей работе 1 нятых членов семьи

должностей Да, но с перспективой работать во внеурочное время 2

Да 3

Стаж трудовой Тб Менее полугода 0 У трудоспособных чле-

деятельности От 0,5 до 1,5 лет 1 нов семьи от 22 до 50 лет

3-5 лет 2 (у женщин) и 55 лет (у

Более 5 лет 3 мужчин)

Имущественный потенциал

Коэффициент И1 Менее 0,2 0 Количество жилых ком-

обеспеченности 0,2 - 0,5 1 нат в расчете на человека

жильем 0,5-1,0 2

Более 1,0 3

Наличие допол- И2 Нет 0

нительного жи- Есть, в сельской местности 1

лья Есть, в городской местности 2

Есть, в областном центре 3

Наличие в соб- ИЗ Нет / транспорт инвалидов 0

ственности ав- Отечественный автомобиль до 2000 года выпуска 1

томобиля Иномарка до 2000 года выпуска / Отечественный

автомобиль после 2000 года выпуска 2

Иномарка после 2000 года выпуска 3

Владение гара- И4 Нет 0

жом Да, с собственным автомобилем 1

Да, не утепленный 2

Да, утепленный 3

Наличие зе- И5 Нет 0

мельного участ- Да, без дома 1

ка Да, с домом за пределами 20 км т места жительства 2

Да, с домом, в пределах 20 км от места жительства 3

Наличие сбере- И6 Нет 0 Оценки в зависимости от

жений Акции (доли) 1 степени ликвидности

Банковский вклад 2

Наличные денежные средства 3

Таблица 4

Значения весовых коэффициентов показателей трудового и имущественного потенциала

КТ1 0,18 Кт4 0,08 Киї 0,23 Ки4 0,06

кт2 0,26 К* 0,14 к*, 0,21 Ки5 0,12

Кт3 0,25 Ктб 0,09 Ки3 0,15 Ки6 0,23

Имущественный потенциал

ЕЫСОКШ1

1 средний 2 высокий

Трудовой потенциал

Рис. 1. Матрица выбора направления работы с малоимущей семьей

Если семья попадает в центральный квадрант, то возможными направлениями работы с ней становятся денежные трансферты на временной основе; расчёт выгоды от использования / реализации имущества; повышение квалификации; содействие в поиске работы через службу занятости; заключение социального контракта.

При реформировании системы социальной поддержки в России разграничиваются полномочия, права и ответственность в этой сфере между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. На федеральном уровне устанавливаются общие условия, правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи.

Задачи федеральных органов исполнительной власти:

- формирование законодательной нормативной базы, определяющей параметры ма-лообеспеченности и механизмы их преодоления;

- разработка методик адресного порядка оказания государственной социальной помощи и контроль за ее осуществлением;

- проверка законности принимаемых на региональном уровне решений.

Функции определения размеров и видов оказания социальной помощи, а также установления дополнительных условий для получения нуждающимися гражданами социальной помощи передано на региональный уровень. Непосредственное предоставление социальной помощи целесообразно осуществлять органами местного са-

моуправления, так как они максимально приближены к населению.

Сохраняется актуальность решения задачи определения потребности субъектов Российской Федерации в финансировании адресной социальной помощи с учетом необходимости межбюджетного выравнивания. При этом финансирование государственной социальной помощи, предусмотренное законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, должно осуществляться из бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации.

Необходимы меры по повышению социального статуса и уровня материального обеспечения социально уязвимых групп населения. Это направление реформирования социальной политики предполагает решение двух крупных и взаимосвязанных проблем: преобразования системы государственных социальных льгот и формирование пригодных к практическому использованию единых принципов назначения социальных трансфертов на адресной основе.

Общая ориентация реформирования системы государственных социальных льгот должна сводиться к следующим принципам направления: должно быть

осуществлено реформирование механизмов предоставления и обеспечения системы государственных социальных льгот федерального уровня, финансируемых из бюджета. Право на предоставление льгот населению за счет собственных средств регионов и хозяйствующих субъектов сохраняется. Воздействие государства заключается в

отслеживании того, чтобы источником финансирования являлась собственная прибыль инициатора; целесообразно сохранить традиционные социальные льготы, если современные экономические условия не позволяют прибегнуть к более естественным прямым способам повышения доходов их получателей (пенсионеров, инвалидов ВОВ и др.); льготируемое потребительское право или услуга должны иметь существенное значение в жизнедеятельности человека и быть предметом первой необходимости; правилом должна стать практика предоставления льгот, в первую очередь, лицам, по своему физическому, возрастному и семейному состоянию лишенных возможности самостоятельно обслуживать себя и пополнять свой доход за счет трудовой деятельности; малообеспеченность трудоспособных людей, как правило, не должна рассматриваться как фактор предоставления или сохранения социальных льгот; от уравнительного всеобщего предоставления льгот следует перейти к их строго адресному назначению на основе реально учитываемых критериев (величина среднедушевого дохода с учетом располагаемой собственности, сбережений, ценных бумаг, демографических характеристик семей и индивидуумов и т.п.); размеры, формы, периодичность и продолжительность предоставления льгот должны дифференцироваться в зависимости от причин формирования низких доходов; нуждающиеся семьи должны иметь возможность выбора наиболее приемлемых форм социальных льгот.

При установлении льгот необходим учет динамики социально-экономических процессов (стоимости жизни, инфляции и др.) для этого необходимо увязывать назначение социальных льгот за счет бюджетных средств с материальным положением их получателей (совокупным душевым доходом домохозяйств и прожиточным минимумом в соответствующем регионе). Веро-

ятно, будет справедливо, если законодательно будет закреплено право на получение потенциальным реципиентом только одного, наиболее выгодного для него вида социальной льготы с учетом региональной специфики при определении видов социальных трансфертов.

Предоставление государственной социальной помощи следует осуществлять строго по заявительному принципу и с обязательной проверкой достоверности информации и обоснованности потребности (прежде всего через службы налоговой инспекции и занятости).

Поскольку в число нуждающихся попадают сейчас и домохозяйства с трудоспособными членами семьи, важными элементами помощи малообеспеченным являются:

- максимально полное информирование о возможном трудоустройстве в формах, доступных для восприятия всеми слоями населения;

- привлечение к крупномасштабным муниципальным работам, в том числе строительным и уборочным, не требующим высокой квалификации;

- оказание приоритетного содействия в переквалификации безработных из «уязвимых» семей [4].

ЛИТЕРАТУРА

1. Зубаревич Н. В. Социально-экономическое развитие регионов: мифы и реалии выравнивания // 8РЕЯО №9 Осень-Зима 2008. С. 7-22.

2. Мамедова М. Г., Джабраилова 3. Г. Методика оценки семейных доходов в системе адресной социальной помощи // Информационные технологии моделирования и управления. 2005. №4(22). С. 501-509.

3. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2011: Стат. сб. / Росстат. - М., 2011. - 990 с.

4. Сарычева Т.В., Ба^менко Л.П. Статистический анализ денежных доходов населения. Йошкар-Ола. 2012.

5. Севастьянова Е. В. Особенности социальной поддержки бедных за рубежом // Современные наукоемкие технологии. Региональное приложение. 2011. №3. С. 48-54.

Рукопись поступила в редакцию 08.06.12.

SELECTIVE SOCIAL SUPPORT AS INTER-REGIONAL INEQUALITY EVENING-OUT INSTRUMENT

A. Ilchenko, T. Sarycheva, E. Sevastyanova In the article Russian regions’ socio-economic situation leveling mechanism based on the transition to selective resources allocation of population social support is considered.

Key words: selective social support, region, population social support.