CC BY
210
БОЙКО А.П.
ПРИМЕНЕНИЕ МЕХАНИЗМОВ МИНИМИЗАЦИИ РИСКОВ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ТАМОЖЕННОГО
КОНТРОЛЯ ТОВАРОВ И ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ
Процесс внедрения системы управления рисками в таможенной службе России осуществляется в четыре этапа, каждый из которых характеризуется введением в действие новых нормативных актов, проведением соответствующих организационных мероприятий, основанных на использовании новых информационных и кадровых ресурсов.
Первый этап внедрения системы управления рисками — «Подготовительный». На этом этапе, в течение 2003 года были созданы предпосылки и заложен фундамент организации работ по созданию системы управления рисками. Организационно указанные вопросы были возложены на Главное управление организации таможенного контроля (ГУОТК) ФТС России. В указанном Управлении был создан отдел координации и применения системы управления рисками. Приказом ГТК России от
26.09.2003 № 1069 [1] утверждена Концепция системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации.
Второй этап — «Начальный» — 2004 год, закреплено методологическое обеспечение работы таможенных органов по внедрению системы управления рисками — введен в действие План-график первоочередных мероприятий по разработке и внедрению системы управления рисками в процесс таможенного оформления и таможенного контроля в 2004 году (утвержден приказом ГТК РФ от
26.03.2004 № 367 [3]).
I- В Плане — графике для эффективного применения системы управления рисками в процессе
N таможенного контроля значатся организационно-правовые и информационно-технические меропри-□ ятия.
Ги Третий этап внедрения системы управления рисками — «Совершенствование» — в таможен-^ ной службе России начат в конце 2005 года. Указанным планом было предусмотрено три основных направления деятельности: организационные мероприятия, технологические и методологические мероприятия и мероприятия по информационно-техническому обеспечению.
Четвертый этап внедрения системы управления рисками — «Торговая модель». Указанный этап запланирован к реализации в 2008 году. Планируется ввести в действие Национальный центр сис-| темы управления рисками, возможно, по аналогии с действующими в других странах (Италия, Фран-^ ция, США), соответствующий принципами построения и функционирования стандартам Всемирной о торговой организации.
х Основная роль в организации деятельности должностных лиц таможенных органов по миними-
^ зации рисков отводится аналитической работе. На основе изучения практики таможенного контроля
определяется область риска, индикаторы и профиль риска. ^ Механизмы минимизации рисков при осуществлении таможенного контроля представляют: о - использование различных источников информации для выявления рисков, совокупность при-
о меняемых мер по минимизации;
8 - применение мер по минимизации рисков в соответствии с профилем, а также самостоятельно
§ должностным лицом таможенного органа, если это допустимо;
о - использование информационно-технических и программных средств при осуществлении та-
моженного контроля, позволяющих реализовывать систему управления рисками; Ц - использование системы обратной связи (функции контроля и организация отчетности).
о Действующие в настоящее время механизмы минимизации рисков не в полной мере, по объек-™ тивным причинам, совершенны, так как не учитывают всей специфики применения технических и 5 программных средств, действие человеческого фактора, а также материально-техническую оснащении ность некоторых таможенных постов, пунктов пропуска и их территориально — географическое Ц положение.
° Выявление рисков, возникающих при таможенном контроле товаров, и формирование на их
2 основе проектов профилей рисков осуществляется в соответствии с типовой схемой и должностны-
ми инструкциями должностные лица, в обязанности которых входит: контроль классификации товаров в соответствии с ТН ВЭД России и определение страны происхождения; контроль применения нетарифных мер и защита интеллектуальной собственности; валютный контроль; контроль таможенной стоимости; контроль начисления таможенных пошлин, налогов, а также обеспечением уплаты таможенных платежей; контроль таможенного транзита; контроль деятельности субъектов внешнеторговой деятельности; формирование таможенной статистики; правоохранительная деятельность.
Выявление рисков основано на практическом использовании и анализе различного рода информации, имеющейся в таможенных органах. К основным источникам такой информации относятся базы данных электронных копий: 1) грузовых таможенных деклараций; 2) уведомлений о направлении товаров; 3) деклараций таможенной стоимости (ДТС); 4) корректировки таможенной стоимости (КТС); 4) таможенных приходных ордеров (ТПО); 5) электронных журналов; 6) центральный реестр участников ВЭД; 7) справочники НСИ.
Кроме того, в практической работе активно ипсользуются базы данных межгосударственного и межведомственного информационного обмена: 1) с Европейским бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF); 2) с ГТС Украины; 3) с Министерством государственных доходов Республики Казахстан; 4) с таможенными службами других иностранных государств (по мере заключения соответствующих соглашений); 5) с министерствами, федеральными службами и агентствами (по мере заключения соответствующих соглашений).
Наряду с этим, при осуществлении таможенного контроля товаров в рамках СУР таможенные
органы нередко обращаются к специализированным базам данных: 1) паспортов сделок; 2) валют- ^
ного контроля; 3) образцы оттисков печатей уполномоченных банков и других компетентных орга- ^
нов, используемых для целей валютного контроля; 4) информации об административных правона- ^
рушениях. о
К источникам информации, необходимой для осуществления эффективного управления рисковыми товарными поставками, относят также информацию, содержащуюся на бумажных носителях □ грузовой таможенной декларации, ТД, ДТС, КТС, актах таможенного осмотра (досмотра), в товаротран- О спортных и товаросопроводительных документах, информацию, полученную в результате оперативно-розыскной деятельности, информацию, содержащуюся в правовых актах, изданных по результа- ^ там инспекционной деятельности таможенных органов и служебных проверок, обращения и жало- о бы граждан, запросы контролирующих органов, информация, представленная участниками внешне- £ торговой деятельности на добровольной основе, информация СМИ и сети «Интернет», а также иные о источники. ^ В аналитической работе используются традиционные математико-статистические методы, а также х целевые методики выявления рисков, которые разрабатываются структурными подразделениями ФТС о России и РТУ по соответствующим критериям. Целевые методики призваны обеспечивать единооб- ° разное выявление рисков и применение мер по их минимизации с минимальным участием интуи- ф тивного человеческого фактора. о
Степень выявленного риска определяется уполномоченным должностным лицом экспертным о
^
о о
методом исходя из суммы предполагаемого ущерба, частоты проявлений и других показателей. Она может быть высокой, средней или низкой. Если степень риска определена как низкая, то эта информация доводится до непосредственного руководителя. В случае если степень выявленного риска яв- ^ ляется высокой или средней, формируется проект профиля риска с приложением к нему пояснитель- о
ш
ной записки. Профиль риска — совокупность сведений об области риска, индикаторов риска, а также указания о применении прямых мер по его минимизации. После утверждения профиля риска в о установленном порядке, правовым актом ФТС России он доводится до таможенных органов и дубли- ^ руется в электронном виде. ^ В зависимости от региона применения профили рисков могут быть трех видов: ф
1. Общероссийский — действует на всей таможенной территории России.
2. Региональный — действует в регионе деятельности одного РТУ. ^
3. Зональный — действует в регионе деятельности одной таможни. ® Решение об отнесении профиля риска к одному из вышеперечисленных видов принимается ФТС
России. Правовой акт ФТС России, содержащий профиль риска, в зависимости от вида утверждается: §
- общероссийский — руководитель ФТС России или лицо им уполномоченное; региональный — о
заместитель руководителя ФТС России, курирующий Главное управление организации таможенного контроля ФТС России либо курирующий структурное подразделение, по направлению деятельности которого выявлен риск; зональный — начальник Главного управления организации таможенного контроля (лицо, им уполномоченное), либо начальник Главного управления (управления) ФТС России по направлению деятельности которого выявлен риск, по согласованию с Главным управлением организации таможенного контроля.
В зависимости от сроков действия профили рисков делятся на виды:
- краткосрочный (действует от 1 дня до 1 месяца); среднесрочный (от 1 до 3 месяцев); долгосрочный (от 3 до 6 месяцев); постоянный (более 6 месяцев).
Конкретный профиль риска исполняется на бланке установленной формы, в электронном виде исполняется в среде Microsoft Word с использованием функции создания форм. Информация, представленная в профиле риска условно делится на четыре раздела: «Общие сведения», «Область риска», «Прямые меры по минимизации рисков» и «Контактная информация»
Меры по минимизации рисков делятся на прямые и косвенные, в графическом виде их можно представить в следующем виде:
И
.о
h и
га j
CU
01
Z
ш
о ь
N □
□
CU
^
о
I—
CD
О
а
CD
X >
о
X X
CD m
I—
О
а
о <
>
о о
о о
CL
Рисунок 1. Меры по минимизации рисков
В качестве прямых мер используются: формы таможенного контроля; использование средств идентификации товаров и транспортных средств; принятие мер по обеспечению законодательства в соответствии с процедурой внутреннего таможенного транзита; сбор информации о лицах, осуществляющих деятельность по перемещению товаров и транспортных средств или деятельность в области таможенного дела; иные меры (экспертиза товаров, транспортных средств и документов, требование о предъявлении товаров при их декларировании, проведение дополнительного таможенного досмотра до выпуска товаров, выгрузка на складе временного хранения и другие).
К формам таможенного контроля, применяемых в качестве прямых мер по минимизации рисков, правомерно отнести одну из 10 указанных законодателем в ст.366 Таможенного кодекса России.
Основной составляющей прямых мер по минимизации является таможенный досмотр. При этом необходимо отметить, что в целях реализации принципа выборочности (ст. 358 ТК РФ) таможенный досмотр рассматривается как форма таможенного контроля, применяемая в исключительных случаях. В этой связи далеко не каждый профиль риска требует такой меры по минимизации риска. Все данные о предусмотренном конкретным профилем риска таможенном досмотре являются последней и, пожалуй, основной информацией, содержащейся в нем и ориентирующей должностных лиц таможенных органов на его применение при осуществлении таможенного контроля. Профилем риска предусматриваются следующие элементы проводимого досмотра:
о
х О
- время проведения досмотра (до или после выпуска товаров);
- подразделения, проводящие досмотр;
- цель досмотра (идентификация, выборочная проверка, прочее);
- объём досмотра в % (10, 50, 100, любой из предложенных);
- степень досмотра;
- применение ТСТК;
- частота и периодичность проведения досмотра.
Срочные профили риска разрабатываются с учетом Инструкции по работе с рисками, Временного порядка рассмотрения проектов профилей риска структурными подразделениями центрального аппарата ФТС России.
Проект срочного профиля риска составляется должностными лицами в произвольной форме и может содержать следующие сведения: о дате перемещения товара через государственную границу Российской Федерации; о лицах, участвующих в перемещении товаров (перевозчик, получатель товара, лицо, ответственное за финансовое урегулирование); о перемещаемых товарах и номерах транспортных средств; о таможенных органах, совершающих таможенные операции с товарами; о номерах таможенных документов (книжка МДП, транзитная декларация и др.); иные сведения, необходимые для формирования и издания срочного профиля риска.
Срочные профили риска разрабатываются, как правило, в следующих случаях:
- если какая-либо рисковая ситуация не попадает под действие уже имеющегося профиля рис-
ков (например, экспорт); 2
- если какая-либо рисковая ситуация требует скорейшего применения мер по минимизации 5 риска, а ранее разработанный проект обычного профиля риска еще не утвержден; ^
- если какая-либо рисковая ситуация по своему характеру (области действия) должна быть о минимизирована в регионе деятельности нескольких таможенных органов и не может быть оперативно разрешена. □
В случае выявления при таможенном оформлении рисков, содержащихся в профилях, доведен- О ных до таможенного органа на бумажном носителе или электронном виде, уполномоченные должностные лица применяют указанные в профиле прямые меры по минимизации. При применении пря- ^ мых мер по минимизации в процессе декларирования товаров должностное лицо осуществляет при- о ем, регистрацию декларации, документальный контроль и в графе «С» электронной копии грузовой таможенной декларации делает отметки о выполнении указанных прямых мер по минимизации рис- о ков. ®
Внедрение системы управления рисками предполагает введение в действие новых и модифика- х
цию существующих программных средств, применяемых для таможенного контроля. о
В настоящий момент, в целях выявления профилей рисков, применяется Комплексная автома- °
тизированная система таможенного оформления (КАСТО) и рабочее место «АИСТ — М» в рамках ф
реализации функции «Проверки пользователя» при декларировании товаров с использованием гру- о
зовой таможенной декларации. Остальные программные средства, применяемые при осуществлении о
^
о о
таможенного контроля, (в том числе и при таможенных процедурах, отличных от декларирования товаров) не позволяют выявлять профили риска.
Главный научно-исследовательский вычислительный центр (ГНИВЦ) ФТС России ведет разра- ^ ботку новых (изменение существующих) программных средств, позволяющих выявлять профили о риска при осуществлении таких таможенных процедур, как прибытие товаров на таможенную территорию России, открытие процедуры внутреннего таможенного транзита, ее завершения, оформле- о ние товаров по ТПО и т.д. ^ Взаимодействие подразделений таможенных органов при применении мер по минимизации ^ рисков с использованием существующих программных средств в графическом виде можно предста- ф вить следующим образом: >|
о ф
О
n
л i-
ü со
7
OJ
OI
z
Ю
Рисунок 2. Взаимодействие подразделений таможенных органов при применении мер
по минимизации рисков
о
ь
N □
□
ГУ
о i— ф i—
s о а ф
X
>
0
1_
О х х Ф ш
I—
О
а
о <
>
о о
о о
CL
о
Необходимо отметить, что эффективность таможенного контроля с использованием системы управления рисками может быть достигнута в полном объеме при комплексном внедрении в практику деятельности таможенных органов всех его компонентов, в том числе таких процедур, как электронное декларирование и предварительное информирование.
В настоящее время электронное декларирование постепенно входит в практику деятельности таможенных органов. На 01.03.2007 более 120 таможенных постов в России имели техническую оснащенность, позволяющую использовать таможенную декларацию и другие документы в электронном виде. Внедрение электронного декларирования сопряжено с определенными расходами для участников внешнеторговой деятельности — еще значительны стоимость оборудования и программного обеспечения, сложны процедуры подключения к каналам связи, получение электронно-цифровой подписи и так далее. Дальнейшим направлением развития этой прогрессивной формы декларирования и его упрощения является использование возможности подачи электронной таможенной декларации и других документов, необходимых для целей таможенного контроля в сети Интернет, а не через выделенные каналы связи, что даст участникам внешнеторговой деятельности заметную экономию ресурсов.
В настоящее время в ФТС России разработан проект Концепции о предварительном информировании таможенных органов, а также направлены предложения о внесении в Таможенный кодекс РФ изменений об обязательном применении этой процедуры. Указанная правовая норма позволит осуществлять проверку предварительной информации с использованием СУР до фактического ввоза товаров на территорию Российской Федерации, а также заблаговременно формировать сценарий таможенного контроля в отношении конкретных товарных партий. Указанные подходы используются в практической деятельности таможенных служб США и стран Европейского Союза.
ФТС России активно изучает опыт других стран в целях разумного и рационального его применения в ходе создания национальной системы управления рисками. В этой связи эксперты Европейской комиссии изучив в в ФТС России практику реализации проекта «Система управления рисками для совершенствования таможенных процедур в Российской Федерации» отметили, что ФТС проделала объемную и сложную работу по разработке методологической основы СУР. Были описаны основные бизнес-процессы и соответствующие технологии для таможенного контроля на основе СУР достаточно подробно, до деталей отдельных действий, которые должны осуществлять сотрудники таможни.
Впрочем, еще рано оценивать предварительный успех осуществленных на сегодня шагов по
внедрению системы. Отсутствие современных и прочно интегрированных систем обработки данных наряду с отсутствием столь же современных сетей передачи данных, доступных торговым операторам и персоналу ФТС, является очевидным препятствием на пути эффективного внедрения и применения определенных бизнес-процессов и прикладной централизованной технологии.
При всем этом использование в таможенных органах России системы управления рисками в 2006 году позволило достичь определенных результатов:
- среднее число таможенных досмотров при ввозе товаров сократилось с 80% в начале до 18% конце года;
- сумма дополнительно начисленных таможенных платежей составила более 8,5 миллиардов рублей;
- возбуждено 3600 дел об административных правонарушениях, штрафные санкции по которым составили около 150 миллионов рублей.
ЛИТЕРАТУРА.
1. Приказ ГТК России от 26.09.2003 г. № 1069 «Об утверждении концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации». ^
2. Приказ ГТК России от 28.11.2003 г. № 1356 «Об утверждении инструкции о действия должност- ^ ных лиц таможенных органов при осуществлении ТО и ТК товаров».
3. Приказ ГТК России от 26.03.2004 г. № 367 «Об утверждении Плана-графика первоочередных ® мероприятий по внедрению Системы управления рисками в процесс таможенного оформления и ^ таможенного контроля в 2004 году». 2
4. Приказ ГТК России от 28.06.2004 г. № 750 ДСП «Об утверждении инструкции о действиях должно- ^ стных лиц таможенных органов при применении СУР». ^
5. Приказ ФТС России от 11.11.2004 г. № 261 «Об утверждении решению Коллегии ФТС России о о состоянии и мерах по дальнейшей разработке и внедрению СУР в процесс таможенного контроля». □
6. Приказ ФТС России от 03.12.2004 г. № 358 «Об особенностях действий должностных лиц отделов О контроля таможенного оформления, отделов организации таможенного оформления и таможенного контроля и других структурных подразделений региональных таможенных управлений и ^ таможен, а также таможенных постов при применении системы управления рисками». о
7. Приказ ФТС России от 30.12.2004 г. № 464 «Об утверждении Положения об экспертной рабочей ¡5 группе по разработке и применению системы управления рисками в таможенной службе Рос- о
(В
сийской Федерации».
8. Приказ ФТС России от 04.05.2005 г. № 409 «Об утверждении Инструкции о действиях должност- х ных лиц таможенных органов при формировании и применении перечня лиц, перемещающих о товары, в отношении которых таможенный контроль при таможенном оформлении проводится не ° в полном объёме». ф
ш
9. Приказ ФТС России от 10.05.2005 г. № 180 «Об утверждении Плана-графика первоочередных о
мероприятий по разработке и внедрению Системы управления рисками в процесс таможенного о
^
о о
оформления и таможенного контроля в 2005 году».
10. Приказ ФТС России от 18.07.2005 г. № 652 «О проведении эксперимента в регионе деятельности Центрального таможенного управления».
11. Приказ ФТС России от 20.03.2006 г. № 216 «Об утверждении Плана первоочередных мероприятий по разработке и внедрению Системы управления рисками в процесс таможенного контроля в
0
1_
о о
ш
О
I—
2006 году». о
12. Приказ ФТС России от 27.10.2006 г. № 1054 «Об утверждении временного регламента функци- ^ онирования отдела координации и применения системы управления рисками Северо-Западного
о
таможенного управления при применении отдельных элементов системы управления рисками». ф
13. Таможенный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 28.05.2003 г. № 61-ФЗ. >|
о ф
О
