CC BY
391
О.В. КОБЫЛЯНСКАЯ
Анализ применения СУР в таможнях Дальневосточного региона
С 1 июля 2010 г. вступил в силу Таможенный кодекс Таможенного союза (ТК ТС). В Кодексе ТС имеются принципиальные отличия от действовавшего, и, в частности, основные отличия — в области принципов проведения таможенного контроля, а также в области применения системы управления рисками (табл. 1).
Таблица 1
Сравнительная характеристика раздела «Таможенный контроль» в Таможенном кодексе РФ и Таможенном кодексе Таможенного союза
Таможенный кодекс РФ [3] Таможенный кодекс Таможенного союза [2]
1. — 1. Ст. 95. Проведение таможенного контроля (объекты ТК)
2. Таможенный контроль (ТК) в течение одного года со дня утраты статуса товаров, находящихся под ТК 2. ТК в течение 3-х лет с момента окончания нахождения товаров под ТК (продление до 5 лет)
3. Десять форм таможенного контроля 3. Двенадцать форм ТК (+ учет товаров, находящихся под ТК; проверка системы учета товаров и отчетности по ним); Таможенная ревизия ^ Таможенная проверка
4. — 4. Глава 18 «Система управления рисками»
1. В Таможенном кодексе Таможенного союза появилась принципиально новая статья в разделе Таможенный контроль (ст. 95). Проведение таможенного контроля. В данной статье указано, что таможенный контроль
КОБЫЛЯНСКАЯ Ольга Владимировна — государственный таможенный инспектор отдела специальных таможенных процедур таможенного поста «Морской порт Находка».
проводится таможенными органами в зонах таможенного контроля, а также четко обозначены объекты таможенного контроля.
2. Увеличен срок для проведения таможенного контроля после выпуска товаров до 3-х лет с момента окончания нахождения товаров под таможенным контролем (ст. 99. Таможенный контроль после выпуска товаров).
Также законодательством государств-членов ТС может быть установлен более продолжительный срок проведения таможенного контроля после выпуска товаров, который не может превышать 5 лет.
Таможенный контроль после выпуска товаров проводится в формах и порядке, установленных главами 16 и (или) 19 ТК ТС.
3. Увеличено с 10 до 12 количество форм таможенного контроля. Добавлены две принципиально новые формы таможенного контроля — учет товаров, находящихся под таможенным контролем, и проверка системы учета товаров и отчетности по ним.
Изменилась такая форма таможенного контроля, как получение пояснений (ст. 113). Получение объяснений (изменилось только название, суть та же), и таможенная ревизия заменена ст. 122 на таможенную проверку.
4. Помимо того, что в ТК ТС в ст. 94 (Принципы проведения таможенного контроля) говорится о принципах выборочности и достаточности форм таможенного контроля, а также прописано, что «при выборе объектов и форм таможенного контроля используется система управления рисками», появилась еще и отдельная глава 18 - Система управления рисками (СУР).
В Таможенном кодексе 2003 г. о СУР упоминалось только в ст. 358 Принципы проведения таможенного контроля.
Глава 18 в ТК ТС состоит из четырех статей (127, 128, 129, 130), в ней указаны основные термины, используемые в этой главе, основные цели применения СУР, объекты анализа риска и задачи деятельности таможенных органов по оценке и управлению рисками.
На сегодняшний день цели применения СУР, объекты, элементы и задачи СУР указаны в приказе ГТК России № 1069 от 26.09.2003 «Об утверждении Концепции СУР в таможенной службе РФ», который был принят во исполнение основных положений ТК 2003 г. по таможенному контролю. Теперь основные положения о СУР закреплены в ТК ТС — международном правовом акте, то есть на более высоком законодательном уровне.
Таким образом, в Таможенном кодексе Таможенного союза принципиально изменились некоторые положения о таможенном контроле, увеличилось количество форм таможенного контроля, системе управления рисками уделено больше внимания — посвящена гл. 18.
Все эти изменения направлены, в первую очередь, на упрощение таможенных процедур, выборочность и достаточность форм таможенного контроля, прозрачность и предсказуемость работы таможенных органов для участников ВЭД, партнерский подход в отношениях таможенных органов с участниками внешнеэкономической деятельности.
Также положения Таможенного кодекса Таможенного союза в большей мере учитывают основы и принципы таможенного контроля, закрепленные в Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур ВТО (Киотская конвенция, ред. 1999 г.) [1]:
— таможенный контроль ограничивается минимумом, необходимым для обеспечения соблюдения таможенного законодательства;
— при выборе форм таможенного контроля используется система управления рисками;
— таможенная служба применяет метод анализа рисков для определения лиц и товаров, включая транспортные средства, подлежащие проверке, и степени такой проверки;
— таможенная служба принимает стратегию, базирующуюся на системе мер оценки вероятности несоблюдения законодательства.
Увеличением срока таможенного контроля после выпуска товара до 3-х лет поставлен акцент на активном его внедрении не только на этапе таможенного оформления товаров, но и на стадии проверки товаров после их выпуска (с учетом СУР).
Оформление СУР отдельной главой в ТК ТС показывает, прежде всего, что СУР является одной из важных составляющих работы таможенных органов, основой для выявления правонарушений в области таможенного дела. СУР должна стать основной составляющей в работе по приведению процедур таможенного контроля как в мировой практике, так и в Таможенном союзе в соответствии с критериями качества таможенного администрирования, предусмотренными стандартами ВТО.
Рассмотрим применение СУР в Дальневосточном регионе в 2008-2009 гг., а также эффективность СУР при выявлении таможенных правонарушений (табл. 2) (толкование терминов см. в Концепции СУР [4]).
Таблица 2
Результаты применения СУР в Дальневосточном регионе в 2008-2009 гг.
Период Оформлено партий всего Кол-во партий по профилю риска Кол-во партий с досмотром Кол-во дел об АП Сумма наложенных штрафов, р. Кол-во КТС Сумма довзысканных таможенных платежей, р.
Итог 2009 325 023 58 478 34 836 1233 26 806 393,00 24 276 1 804 006 949,25
Итог 2008 355 363 51 392 13 564 1058 8 485 384,87 15 764 859 526 166,73
Источник: составлено по данным ДВТУ за 2008-2009 гг.
Рассмотрев данные применения системы управления рисками по Дальневосточному региону за 2008-2009 гг., следует отметить, что на фоне снижения общего количества оформленных партий выросло количество оформленных партий по профилю риска, следовательно, в 2,5 раза увеличилось количество оформленных партий с применением досмотра как одной из мер минимизации рисков. При этом в 1,2 раза увеличилось количество возбужденных дел
об административных правонарушениях, сумма наложенных штрафов выросла в 3,2 раза, сумма довзысканных таможенных платежей — в 2,1 раза. Но если рассмотреть эффективность применения СУР (количество АП / количество партий с применением досмотра • 100 %), то в 2008 г. она составляла 3,5 %, в 2009 г. — 7,8 %, то есть рост эффективности СУР на 4,3 % (рис. 1).
400 000
300 000
й 200 000 -
100 000
с
Оформлено партий всего
В
Партий по ПР
Всего за 2009 г. Всего за 2008 г.
Партий с досмотром
Рис. 1. Результаты применения СУР в Дальневосточном регионе за 2008-2009 гг. Источник: составлено по данным ДВТУ за 2008-2009 гг.
0
Таким образом, применение СУР в Дальневосточном регионе дает видимый положительный эффект. Назначение прямых мер минимизации рисков, а именно таможенных досмотров, в ходе которых выявляются таможенные правонарушения, стало давать заметный результат (это отражает сумма наложенных штрафов и сумма довзысканных таможенных платежей), эффективность применения СУР крайне невысокая. Это связано со следующими негативными факторами применения СУР.
1. Отсутствует методологическая, технологическая основа, а также техническая возможность осуществлять на уровне ФТС, РТУ и таможни контроль результатов применяемых мер по минимизации рисков, а также оценивать их эффективность.
2. Отдельные профили риска не конкретизируют, а обобщают индикаторы риска, что приводит к сплошной тотальной проверке товаров.
3. Ресурсы и возможности таможен по объему оснащенности ТС ТК, человеческими ресурсами и временем на проведение всех операций по таможенному контролю за перемещаемыми товарами на сегодняшний день сильно ограничены. Многие профили рисков содержат меру по минимизации — досмотр с обязательным использованием фото- и видеозаписывающей аппаратуры, наличие которой пока не удовлетворяет потребности досмотровых подразделений.
4. Некоторые профили рисков доведены до таможенных органов только на бумажном носителе, при этом данные правовые акты являются документами для служебного пользования, поэтому при осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля должностному лицу приходится вручную перебирать письма ФТС России с целью выявления риска, содержащегося
в профилях рисков, доведенных до таможенных органов. Это существенно затрудняет процесс таможенного оформления и увеличивает сроки документального контроля ТД.
5. Многие действующие профили риска предусматривают принятие решения о выпуске начальником таможенного поста или лицом, им уполномоченным, что фактически приводит к увеличению времени таможенного оформления.
6. Акцент поставлен на активном внедрении таможенного контроля пока только на этапе таможенного оформления товаров, не затронув стадию проверки товаров после их выпуска с учетом СУР.
Практика применения СУР в Дальневосточном регионе свидетельствует о том, что в настоящее время СУР в таможенных органах медленно развивается и не дает ожидаемых высоких результатов, поэтому для достижения большей эффективности СУР необходимо активизировать работу по следующим направлениям:
1. Методологическое обеспечение анализа потенциальных рисков. Издание целевых методик по выявлению рисков таможнями, РТУ и подразделениями ФТС России в разрезе типовых критериев отнесения товаров и внешнеэкономических операций к группам риска; в целях выявления рисков должностные лица должны использовать в полном объеме все источники информации, имеющиеся в таможенном органе в соответствии с Концепцией СУР.
Сбор, обработка и анализ применения профилей риска (определение критериев и параметров, характеризующих риски, индикаторов риска, оценки возможной величины ущерба в случае возникновения рисков), а затем на этой основе разработка и реализация мер по управлению рисками.
Обобщение результатов принятых мер и подготовка предложений. Необходима подготовка предложений по управлению рисками с учетом особенностей региона деятельности таможенного поста.
2. Необходима конкретизация и детализация профилей риска: конкретный индикатор риска — конкретная мера минимизации риска.
3. Повышение качества досмотровой работы (оборудование досмотровых площадок, техническое обеспечение досмотровых отделов).
4. Автоматизация процесса доведения, применения профилей риска и контроля применения мер по минимизации рисков.
5. Замена в некоторых профилях риска меры минимизации риска «принятие решения о выпуске начальником таможенного поста» на меру, менее емкую по времени.
6. Разработка системы по определению товаров, транспортных средств, документов и лиц, подлежащих проверке и степени такой проверки как до выпуска, так и после выпуска. СУР должна применяться не только на этапе декларирования товаров, но также после их выпуска. Основная тяжесть таможенного контроля должна быть перенесена на дальнейшие проверочные мероприятия, основанные на системе анализа и управления рисками.
Особое внимание должно быть уделено обеспечению принципа выбороч-ности при применении форм таможенного контроля и мер по минимизации рисков. Это общая концепция таможенного контроля, построенная, с одной стороны, на требовании упрощения таможенных процедур и ускорения таможенного оформления, а с другой — на необходимости соблюдения таможенного законодательства.
В нашей стране эффективность применения СУР невысокая, в то время как во многих странах — США, Австралии, странах Евросоюза, в которых данная система давно применяется, результаты применения СУР очень показательны. Но в таможенной системе РФ на сегодняшний день идет активная деятельность по приближению к международным стандартам (примером могут служить рассмотренные изменения в ТК ТС). Применение СУР в Дальневосточном регионе свидетельствует о том, что, хотя основы применения СУР в РФ положены в 2004 г., развивается она медленно и пока не приводит к ожидаемым высоким результатам, поэтому для достижения главной цели СУР необходимо постоянно работать над совершенствованием данной системы.
Рассмотренные изменения в таможенном законодательстве, а именно, вступление в силу Таможенного кодекса Таможенного союза, дают основания полагать, что применение СУР в ТС будет давать высокие результаты, сравнимые с развитыми странами, ведь все эти изменения направлены на повышение эффективности работы таможенных органов.
Список литературы
1. Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская Конвенция). Заключена в г. Киото 18.05.1973 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru
2. Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17).
3. Таможенный кодекс Российской Федерации: [принят Гос. Думой 25 апреля 2003 г.] // Рос. газ. 2003. 3 июня.
4. Об утверждении Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ ГТК РФ: [от 26 сент. 2003 г. № 1069]. URL: http://www.consultant.ru
