CC BY
207
2.4. ПРИГРАНИЧНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО: ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ОСОБЕННОСТИ В УСЛОВИЯХ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Логвинова Инна Владимировна, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Московский государственный институт международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации. Подразделение: кафедра правовых основ управления. E-mail: Logvinova_inna@mail.ru
Аннотация: В статье рассматриваются правовые основы приграничного сотрудничества в Российской Федерации, а также проявление федерализма в этой области. Предметом анализа являются общественные отношения и их правовое регулирование в сфере приграничного сотрудничества. Кроме отечественной практики, в статье приведен опыт европейского сотрудничества, который интересен тем, что используются разные форматы и направления приграничного взаимодействия регионов и местных общин. Автор исследует проблему с позиции конституционно-правовой науки, на основе формально-юридического, логического, системного подходов.
Определены качества многоуровневости и системности в приграничном сотрудничестве с учетом федеративного устройства РФ.
На основе анализа значительного объема нормативных правовых актов сделаны выводы о необходимости совершенствования федерального законодательства.
Ключевые слова: конституция, государство, приграничное сотрудничество, федерализм.
CROSS-BORDER COOPERATION: LEGAL FRAMEWORK
AND ESPECIALLY IN THE CIRCUMSTANCES OF RUSSIAN FEDERALISM
Logvinova Inna Vladimirovna, PhD at Law. Position: associate Professor. Place of employment: State Institute of International Relations, Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation. Department: Legal Foundation for Administration chair. E-mail: Logvinova_inna@mail.ru
Annotation: The article discusses the legal framework of cross-border cooperation in the Russian Federation, and as a manifestation of federalism in this area. The subject of analysis is social relations and their legal regulation in the field of cross-border cooperation. In addition to domestic practice, in the article, there is the experience of European cooperation, which is interesting because it uses different formats and directions of cross-border cooperation between regions and local communities. The author explores the issue from the perspective of the constitutional legal science, based on the formal-legal, logical, systematic approaches.
Quality multilevel and systematic cross-border cooperation is defined taking into account the Federal device of the Russian Federation.
Based on the analysis of a significant volume of regulatory legal acts conclusions are drawn about the need for improving Federal legislation.
Keywords: constitution, the State, cross-border cooperation, federalism.
Приграничное сотрудничество как форма международного взаимодействия и международных отношений
сложилась в Европе, а также между штатами США и провинциями Канады, только во второй половине ХХ в. Например, Рабочее сообщество Альпы-Адриатика (Alps-Adriatic Working Community) было создано как межгосударственное объединение приграничных регионов Австрии, Хорватии, Италии, Венгрии, Словении [9]. Цель этого сообщества: трансграничное сотрудничество. Приграничное сотрудничество позволяет выстраивать экономическую интеграцию, культурное, туристическое сотрудничество и иные вопросы международного общения, но на уровне приграничных территорий.
Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей ETS № 106 (Мадрид, 21 мая 1980 г., ратифицирована Российской Федерацией в 2002 г.) оказала позитивное воздействие на выстраивание приграничного сотрудничества государствами - членами Совета Европы. Государства, ратифицировавшие эту конвенцию, взяли на себя обязательства содействовать развитию приграничного сотрудничества своих территориальных сообществ, при учете конституционных особенностей каждой страны. Страны Европы активно используют открытые этой конвенцией возможности. Например, Австрия ратифицировала эту конвенцию в 1982 г. и практически сразу стала заключать договоры с другими европейскими странами о приграничном сотрудничестве [8, c. 241]. В таких договорах определяются регионы, местные общины (муниципалитеты), которые могут участвовать в сотрудничестве и сферы, в которых оно протекает. Обычно направления сотрудничества европейских государств на уровне регионов и местных общин охватывают экологию, транспорт, связь, образование, здравоохранение, культура, спорт, туризм, а также отдельные вопросы безопасности. Эти сферы регионального сотрудничества соответствуют тем вопросам, которые отнесены в федеративных государствах Европы к ведению составляющих их государственных образований (земель, кантонов, регионов или сообществ), а в унитарных - могут решаться на уровне административно-территориальных единиц [12, с. 3-4].
Европейский опыт выстраивания межрегиональных связей интересен тем, что здесь действуют разные форматы приграничного сотрудничества. Например, Европейская группа территориального сотрудничества (EGTC) - это европейский правовой инструмент, предназначенный для содействия трансграничному, транснациональному и межрегиональному сотрудничеству. Членами EGTC могут быть государства, региональные или местные органы власти, ассоциации, государственные органы. EGTC уникален в том смысле, что он позволяет государственным органам различных государств-членов объединять и предоставлять совместные услуги, не требуя подписания и ратификации предварительных международных соглашений национальными парламентами. Все вопросы решаются государствами согласно внутреннему законодательству с учетом специфики конституционного регулирования. В результате Евросоюз реализует региональную политику с широким охватом регионов и городов, финансирование доходит до них напрямую и достигаются цели поддержки создания рабочих мест, конкурентоспособности бизнеса, экономического роста, устойчивого развития и повышения качества жизни граждан ЕС.
Важно подчеркнуть, что подобные формы регионального и местного сотрудничества требуют значительных финансовых затрат. Для реализации задач в
области развития и поддержки регионов ЕС потратит в 2014-2020 гг. 351,8 млрд. евро, что составляет почти треть от общего бюджета ЕС [10].
Российская Федерация активно изучает опыт Евросоюза и отдельных стран в области приграничного сотрудничества, потому что сама участвует в различных форматах такого международного взаимодействия. Современная приграничное сотрудничество имеет многоуровневый и системный характер. Приграничные связи России развиваются на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Кроме того, они охватывают разные сферы и направления, что придает качество системности.
Правовое регулирование приграничного сотрудничества основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Конституционные основы приграничного сотрудничества включают в себя прежде всего положения п. "к" и "л" ст. 71, а также п. "о" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 80 Основного закона Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики. Так, Указом Президента РФ от 30.11.2016 № 640 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации» в целях обеспечения национальных интересов и реализации стратегических национальных приоритетов внешнеполитическая деятельность государства должна быть направлена на создание благоприятных внешних условий для устойчивого роста и повышения конкурентоспособности экономики России, ее технологического обновления, повышения уровня и качества жизни населения. Приграничное сотрудничество - одна из форм достижения этих стратегических задач.
Длительное время в Российской Федерации вопросы приграничного сотрудничества были урегулированы не федеральным законом, а Концепцией приграничного сотрудничества (распоряжение Правительства РФ от 09.02.2001 № 196-р). Этот документ морально устарел, содержал ряд терминологических неточностей, нуждался в уточнении круг регулируемых вопросов. Проект федерального закона о приграничном сотрудничестве вносился еще в 2004 г., но тогда он не был принят. В настоящее время вступил в силу федеральный закон от 26.07.2017 № 179-ФЗ «Об основах приграничного сотрудничества», который определяет рамочное регулирование в этой во многом новой сфере. Рассматриваемый закон преодолел целый ряд недостатков, но направлен на регулирование очень узкого круга вопросов в сфере приграничного сотрудничества: отношений, возникающих в связи с осуществлением приграничного сотрудничества, основных принципов, задач и направлений такого сотрудничества, а также полномочий субъектов приграничного сотрудничества Российской Федерации. Под приграничным сотрудничеством понимается часть международных отношений Российской Федерации, международных и внешнеэкономических связей приграничных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с субъектами приграничного сотрудничества сопре-
дельных государств (ст. 2 Федеральный закон от 26.07.2017 № 179-ФЗ).
В федеральном законе дан открытый перечень направлений сотрудничества, но они могут быть установлены только в форме законодательной нормы федерального уровня и соответствовать компетенции субъектов приграничного сотрудничества. К таким направлениям относятся: экономика; транспорт и связь; энергетика; социальная область; наука и образование; культура и искусство; спорт и туризм; здравоохранение; экология и природопользование; сельское хозяйство, лесоводство и рыболовство; предупреждение чрезвычайных ситуаций, ликвидация последствий катастроф, стихийных бедствий, борьба с эпидемиями и ликвидация их последствий.
Задачи приграничного сотрудничества имеют социально-экономическую направленность. В этом смысле мы следуем за опытом европейских стран, которые уже давно видят в качестве основной задачи приграничного сотрудничества повышение уровня и качества жизни населения.
Что касается полномочий федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций в сфере приграничного сотрудничества и органов государственной власти приграничного субъекта Российской Федерации, то они точно определены в названном выше федеральном законе.
На федеральном уровне разрабатываются стратегические вопросы приграничного сотрудничества; представляются интересы Российской Федерации в отношениях с сопредельными государствами и международными организациями; координируется деятельность органов государственной власти субъектов РФ; разрабатываются и реализуются международные программы; заключаются международные договоры; согласовываются проекты соглашений приграничных субъектов РФ; осуществляется мониторинг приграничного сотрудничества и оказывается содействие и помощь субъектам РФ и муниципальным образованиям. Особое значение придается вопросам национальной безопасности [5, с. 292].
На уровне субъектов РФ полномочия с области приграничного сотрудничества имеют ограниченный характер и включают в себя: проведение мероприятий; заключение соглашений; создание органов приграничного сотрудничества; участие в деятельности международных организаций в рамках органов, специально созданных для этой цели, а также в международных программах; содействие сотрудничеству на уровне муниципальных образований; мониторинг в сфере международных и внешнеэкономических связей.
Отдельно следует отметить, что законодательно определены полномочия органов местного самоуправления муниципального образования приграничного субъекта: проведение встреч, консультаций и иных мероприятий с представителями государственно-территориальных, административно-территориальных и муниципальных образований сопредельных государств; заключение соглашений с приграничными муниципальными образованиями сопредельных государств; создание организаций и органов приграничного сотрудничества и (или) участие в их деятельности; участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели; участие в проектах международных программ.
Хотя вопрос о возможности осуществлять в пределах своей компетенции нормативное правовое регулирование на уровне субъектов РФ опять-таки не нашел
своего решения, тем не менее принятие нового федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества» позволило конкретизировать полномочия государственных органов федерального и регионального уровня, а также органов местного самоуправления, что немаловажно для всех участников приграничного сотрудничества.
Российская Федерация заинтересована в развитии приграничного партнерства, так как это создает новые горизонты возможностей для привлечения инвестиций, развития гуманитарных контактов с зарубежными государствами, их регионами, участия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в международных и внешнеэкономических связях [3, с. 14-16, 11, с. 185]. В условиях неблагоприятной геополитической обстановки сложно переоценить потенциал приграничного сотрудничества для страны в целом. Кроме того, оно востребовано на региональном и муниципальном уровне.
В сфере приграничного сотрудничества регионы через своих представителей участвуют в разработке программ регионального сотрудничества, которые затем принимаются на межгосударственном уровне. Интересы регионов учитываются и находят отражение в документах по приграничному сотрудничеству. Выработка подобных документов строится на принципах транспарентности, коллегиальности обсуждения, публичности и представляет собой длительный процесс поиска консенсуса. Среди форм осуществления приграничного сотрудничества можно выделить следующие: межправительственные комиссии, межрегиональные форумы, программы приграничного сотрудничества, двусторонние и многосторонние соглашения межгосударственного уровня. Россия участвует в семи программах приграничного сотрудничества с ЕС на период до 2020 г.: 1. КОЛАРКТИК (Россия - Финляндия - Швеция - Норвегия). Со стороны Российской Федерации в этой программе участвуют шесть регионов; 2. Юго-Восточная Финляндия - Россия. От России сотрудничают три субъекта РФ; 3. Карелия (Россия -Финляндия). С российской стороны задействованы пять регионов; 4. Россия - Эстония. Участвуют три субъекта РФ; 5. Россия - Латвия. От России сотрудничают три региона; 6. Россия - Литва; 7. Россия -Польша. Для участия в последних двух программах от российской стороны приглашена Калининградская область.
В настоящее время продолжается работа по расширению приграничного сотрудничества РФ и готовятся новые программы трансграничного взаимодействия.
В современных геополитических условиях при общем спаде экономических контактов с зарубежными партнерами, которые поддержали антироссийские санкции, удается сохранить сотрудничество между российскими регионами и областями соседних стран [7, с. 178]. Активными остаются контакты на местном уровне, в том числе по линии бизнеса, городов-побратимов, а также на культурном и гуманитарном направлениях.
Сотрудничество в еврорегионах, которые связывают субъекты Российской Федерации с регионами Беларуси, Финляндии, Польши, Литвы, Латвии и Швеции продолжает развиваться, но прекращено по инициативе Украины сотрудничество между приграничными областями России и Украины [1, с. 112].
Любые формы участия субъектов РФ в еврорегионах осуществляется только на основе координации из федерального центра [4, с. 30, 6, с. 19].
Обращает на себя внимание такое важное направление сотрудничества, как человеческое и социальное развитие. В этой связи осуществляются культурные, образовательные и иные контакты. Например, с целью обеспечения социальной интеграции молодежи в Баренцевом регионе, ставятся задачи защиты и социальной вовлеченности уязвимых групп населения, включая коренные малочисленные народы Севера. Уделяется внимание вопросам здравоохранения (Пятая Программа Баренцева сотрудничества в сфере здравоохранения и связанных с ним социальных вопросов).
На уровне субъектов РФ принимаются концепции и программы приграничного сотрудничества, в рамках полномочий и на основе федеральных нормативных правовых актов [4, с. 30].
С 2015 г. появился еще один формат приграничного сотрудничества - форум приграничных регионов. На таких форумах с российской стороны участвуют представители федеральных органов власти (МИД России, Минэкономразвития России, Минпромторг России, Агентство стратегических инициатив), государственных органов субъектов РФ, а также общественные организации, представители бизнеса и заинтересованные зарубежные партнеры. Форумы приграничных регионов способствуют установлению новых связей между приграничными территориями и развитию уже имеющихся, что подтверждается заключенными соглашениями.
Представителям региональных и местных органов власти МИД России оказывает комплексную поддержку в европейских институтах межрегионального и приграничного сотрудничества - Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы (КМРВСЕ), Ассоциации европейских приграничных регионов (АЕПР) и Ассамблее европейских регионов (АЕР).
В Калининградской области анклавное положение предопределило создание свободной экономической зоны, которая позволяет поддерживать экономическое сотрудничество с приграничными территориями. Хотя необходимо отметить, что в связи с введенными санкциями и контрсанкциями продолжается тенденция к дальнейшему снижению товарооборота между Калининградской областью и приграничными территориями (с Польшей на 35,4%, Литвой на 48,2%) [2]. Динамика международного сотрудничества сохранилась на традиционном уровне кооперации с Беларусью и ФРГ.
Важнейшее место в приграничном сотрудничестве занимают культурные связи. В Российской Федерации разработана и действует Концепция развития сотрудничества в сфере культуры между приграничными территориями Российской Федерации и сопредельными государствами на период до 2020 года (Приказ Министерства культуры РФ от 20 июля 2011 г. № 807). Уже в первом пункте этого документа есть неточность: «Утвердить Концепцию развития сотрудничества в сфере культуры между приграничными территориями Российской Федерации и сопредельными государствами...». Дело в том, что приграничные территории в силу Конституции Российской Федерации и норм федерального законодательства не могут сотрудничать с сопредельными государствами, только с административно-территориальными и иными образованиями или с разрешения Правительства Российской Федерации с государственными органами. Главной целью Концепции является устойчивое развитие сферы культуры приграничных территорий Российской Федерации на основе расширения международного сотрудничества,
стимулирования культурной интеграции, продвижения культурного разнообразия и межкультурного диалога, углубления знаний в области истории и культурного наследия народов. Значительное внимание уделено нормативной правовой составляющей проблемы.
Итак, приграничное сотрудничество в настоящее время направлено на решение не только задач внешнеполитического и внешнеэкономического характера, но также и социального, гуманитарного, культурного значения. Главное назначение приграничного сотрудничества - улучшение качества жизни жителей приграничных территорий. С учетом того, что в России подавляющее большинство субъектов являются приграничными, такой подход имеет особое значение. Приграничное сотрудничество требует значительных финансовых затрат, но как показывает европейский опыт, они способствуют эффективному развитию регионов. В Российской Федерации приграничное сотрудничество имеет многоуровневый и системный характер. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования активно участвуют в различных международных форматах по приграничному сотрудничеству. В связи с принятием нового федерального закона, требуется приведение в соответствии с ним всех региональных актов. При этом, выполнение данной задачи осложняется тем, что до настоящего времени отсутствует точное определение в федеральном законодательстве полномочий субъектов РФ по правовому регулированию в сфере международных и внешнеэкономических связей в целом и приграничного сотрудничества, в частности.
Список литературы
1. Григорьева, О. Г. Особенности международного правового сотрудничества в условиях кризисных проявлений в международных отношениях / О. Г. Григорьева // Право и управление в XXI веке. - 2014. - № 2. - С. 112 - 113.
2. Калининградская область (справка по схеме) от 26 апреля 2017 г. Материалы сайта МИД России // Там же. URL: http://www.mid.ru/ru/vnesneekonomiceskie-svazi-sub-ektov-rossijskoj-federacii/-
/asset_publisher/ykggrK2nCl8c/content/id/2638827 (дата обращения 19 июля 2017).
3. Камолов С. Г. Проблемы развития экспорта России в переходный период: дис. ...канд. экон. наук : 08.00.14 / Камолов С. Г. - М., 1998. - 202 с.
4. Логвинова И. В. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере международных и внешнеэкономических связей / И. В. Логвинова // Пробелы в российском законодательстве. 2017. № 5. С. 30-35.
5. Молостов А. Н. Политико-экономическая кластеризация ресурсов приграничных регионов как необходимое условие безопасности Российской Федерации / А. Н. Молостов // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2013. № 5. С. 292-296.
6. Осавелюк А. М. Проблемы координации деятельности субъектов Российской Федерации / А. М. Осавелюк // Международная торговля и торговая политика. - 2009. - № 7. - С. 19 - 24.
7. Павлюк А. В. Административно-правовое регулирование экономики Российской Федерации в условиях экономических санкций / А. В. Павлюк // Пробелы в российском законодательстве. - 2017. - № 5. - С. 178-182.
8. Пронин А. В. Международно-правовые основы региональной интеграции в Европейском Союзе: опыт Австрийской Республики / А. В. Пронин // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2015. № 2. С. 239-251.
9. Alps-Adriatic Working Community: [офиц. сайт]. URL: http://www.alps-adriatic-alliance.org/a-short-introduction/ (дата обращения: 28.05.2017).
10. European Commission. URL: // http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/what/investment-policy/ (дата обращения: 28.05.2017).
11. Kamolov, Sergey G. Digital public governance: trends and risks / Sergey G. Kamolov // Giornale di storia costituzionale. - 2017. - № 33. - PP. 185-195.
12. Michelmann, Hans J. Foreign Relations in Federal Countries // Hans J. Michelmann. McGill-Queen's UP, 2009. -P. 3 - 8.
Рецензия
на статью Логвиновой Инны Владимировны, к.ю.н., доцента кафедры правовых основ управления Московского государственного института международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации на тему: «Приграничное сотрудничество: правовые основы и особенности в условиях российского федерализма»
Научная статья Логвиновой Инны Владимировны посвящена актуальной теме приграничного сотрудничества. В связи с вступлением в силу федерального закона от 26.07.2017 № 179-ФЗ «Об основах приграничного сотрудничества» обращение к данной проблеме вызывает особый интерес. В условиях современной геополитической обстановки потенциал приграничного сотрудничества сложно переоценить, так как участие в таком формате международного взаимодействия позволяет активизировать контакты регионов и муниципальных образований с зарубежными участниками. Это позволяет в целом влиять на экономический климат в стране, в субъектах РФ и даже на уровне муниципальных образований, что немаловажно в условиях санкционного давления со стороны ряда государств на Российскую Федерацию.
Предметом исследования являются правовые основы регулирования в области приграничного сотрудничества, а также особенности его в условиях российского федерализма. С позиции конституционно-правовой науки исследованы источники, теоретическая литература по данной проблеме. Методология охватывает формально-юридический, системный и сравнительно-правовой методы, что вполне достаточно для проведения глубокого исследования по заявленной теме.
В результате исследования автором предложены выводы, которые имеют как теоретическое, так и практическое значение. Во-первых, заслуживает внимание утверждение автора, что приграничное сотрудничество в настоящее время направлено на решение не только задач внешнеполитического, но и внешнеэкономического, социального, гуманитарного и культурного значения. При этом главное назначение приграничного сотрудничества - улучшение качества жизни жителей приграничных территорий. Действительно, вслед за странами ЕС в России в стратегического уровня документах, а также в федеральном законодательстве, можно выделить четко обозначенный социальный контекст приграничного сотрудничества, что расширяет его направления и углубляет взаимные связи приграничных территорий в важнейших для граждан сферах: здравоохранение, образование, занятость и иных. Во-вторых, в статье отмечается в качестве особенностей то, что приграничное сотрудничество имеет многоуровневый и системный характер. Сформулированы автором и предложения прикладного характера, связанные с совершенствованием законодательного и иного нормативного правового регулирования.
Предложенные автором выводы обладают качеством новизны. Статья безусловно вызовет профессиональный интерес не только у юристов, но и специалистов в области государственного управления, в связи с чем считаю возможным рекомендовать статью к опубликованию в научном издании.
Рецензент: к.ю.н., доцент кафедры правовых основ управления МГИМО (У) МИД России Григорьева О. Г.
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»;
Оригинальность текста - 81,79%
