CC BY
60теоретические и прикладные проблемы современного избирательного права
презумпция знания закона в избирательном законодательстве российской федерации
Е. И. Старовойтова
Презумпции (praesumptio - предположение) были известны еще в древнеримском праве. В их основе лежит обобщение множества частных случаев, наблюдаемых на практике, подтвержденных предшествующим опытом. Основными предпосылками существования презумпций являются взаимосвязь явлений в мире и повторяемость жизненных процессов [1]. Применительно к правовым предположениям впервые такую мысль высказал В.К. Бабаев [2].
Одной из первых появилась, по всей вероятности, презумпция знания закона - но-мологическая презумпция (от nomos - закон и logos - слово) [З]. Чаще всего ее происхождение связывают с римским правом и, в частности, с формулами «ignorantia juris, quod quisque tenetur scire non excusat» («незнание закона, знание которого предполагается, не служит извинением для лица, нарушившего закон»), «nemo ignorantia juris recusare potest» или «nemo ignorantia juris potest» («никто не может отговариваться незнанием закона»).
Суть презумпции - предположение о том, что все должны знать писанный и опубликованный в установленном порядке закон. Без такого юридического предположения было бы невозможно применить какую-либо правовую норму, решить то или иное юридическое дело.
В Российской Федерации правовой основой данной презумпции считается закрепленная в части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации обязанность всех и каждого соблюдать законы. Однако соблюдать законы возможно, только зная их. Из данного положения следует общеизвестная формула: «незнание закона не освобождает от ответственности».
Наиболее сложным является вопрос о том, допускаются ли в определенных случаях отступления от этой формулы или нет. Иными словами - является ли презумпция знания законов опровержимой презумпцией или нет. По мнению большинства авторов, презумпция знания законодательства является опровержимой, и из правила «незнание законов не освобождает от ответственности» в ряде случаев допустимы исключения [4]. Встречается точка зрения о неопровержимом харак-
тере презумпции знания законов. Например, в английском праве презумпция знания законодательства рассматривается как неопровержимая. Дм. Мейер неопровержимость презумпции знания законодательства объяснял, во-первых, тем, что законы есть отражение юридических воззрений народа. С другой стороны, Дм. Мейер указывал на то, что неопровержимый характер этой презумпции вызван необходимостью, так как без этого положения большая часть законов осталась бы без применения [5].
Традиционно под знанием закона понимаются общие знания лица о законе. Однако большинство авторов все же полагают, что помимо знаний общего характера необходимы знания конкретных правоположений [6]. Однако в избирательном праве почти любой правовой акт, имеет он нормативный характер или нет, влечет правовые последствия, которые существенным образом влияют на избирательный процесс. Знание положений данных актов возможно рассматривать как презумпцию знания закона.
На основании данного утверждения можно сделать вывод, что знание закона - это не презумпция, а фикция. Все не знают и не могут знать всех законов, регулирующих их права и обязанности. То, что знание закона может быть опровергнуто, не противоречит данному пониманию. Опровергается не знание закона, а наличие возможности его узнать: знание закона - это фикция, но возможность узнать закон действительно в большинстве случаев реально является опровержимой презумпцией.
Таким образом, презумпция знания закона означает возможность узнать закон, знание же закона (как обязательная реализация данной возможности на практике) является фикцией. При этом фикция «все знают закон, если у них была возможность ознакомиться с его содержанием» неопровержима, опровергается лишь презумпция возможности узнать закон [7].
Однако, если исходить из того, что методом построения презумпции является неполная популярная индукция, т. е. всегда есть возможность исключения, тогда можно прийти к иному выводу. Знание закона является презумпцией (может быть, с низкой
И З Б И Р А Т Е Л Ь Н О Е П Р А В О
степенью вероятности), при которой существует возможность опровержения фактов, свидетельствующих о знании закона субъектом правоотношения.
Связь презумпции знания законов с опубликованием закона бесспорна. Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а следовательно, - и избирательные права, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. При этом порядок опубликования таких актов должен действительно обеспечивать получение гражданами информации о содержании закона, иного нормативного правового акта.
Публикация предоставляет всем гражданам возможность ознакомиться с законом, т. е. презюмируется, что граждане ею воспользуются. Однако есть ряд проблем, связанных с опубликованием: оно должно заранее ознакомить граждан с содержанием закона, но не всегда выполняет такую функцию. Иными словами, необходимо наличие определенного срока между опубликованием и вступлением закона в силу [8].
Однако в законодательстве субъектов Российской Федерации не всегда гражданам предоставляется достаточный срок для ознакомления с нормативным правовым актом, определяющим их права и обязанности в сфере избирательного права. Так, например, Закон Нижегородской области от 4 августа 2005 года № 105-З «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Нижегородской области» [9] вступил в силу со дня его официального опубликования. В то же время изменения, внесенные в данный Закон, вступили в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования. Таким образом, для ознакомления с некоторыми измененными положениями времени было предоставлено больше, чем для ознакомления с самим законом. Однако говорить о том, что внесенные изменения не требуют много времени для ознакомления, было бы неверным. Например, Закон Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 23 декабря 2005 года № 200-ОЗ «О внесении изменений в Закон округа «О муниципальных выборах в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе» внес существенные изменения в Закон от 25 марта 2005 года «О муниципальных выборах в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе», поэтому для ознакомления с ним
требовалось определенное время. Но законодатель ввел данный Закон в действие со дня его официального опубликования, при этом «день опубликования» исчислялся с 00:00, т. е. с точки зрения формального соблюдения сроков именно в это время должны были стать доступными для всеобщего сведения опубликованные акты. Некоторые субъекты Российской Федерации в силу того, что подобное никак не может быть действительно соблюдено, указывают, что закон вступает в силу в день, следующий за днем его официального опубликования [10].
Таким образом, сокращение сроков ознакомления граждан с нормативными правовыми актами нельзя считать правильной практикой. Частое использование формулы «закон вступает в силу со дня его официального опубликования» подрывает презумпцию знания закона, делает ее формальной.
Указание в законе точной даты вступления его в силу также способно вызвать коллизии, поскольку закон может быть опубликован после этой даты. Какой акт применяется к правоотношениям, возникшим после даты, указанной в законе в качестве даты вступления в силу, но до даты опубликования, - вопрос неоднозначный. Однако соответствующим презумпции и более логичным является применение в этом случае старого акта [11]. Принятие актов, вступающих в силу раньше срока их опубликования, встречалось и в некоторых субъектах Российской Федерации. Так, например, Закон Нижегородской области от 22 декабря 2003 года № 121-З «О выборах Губернатора Нижегородской области» вступил в силу с 1 января 2004 года, тогда как его опубликование было осуществлено в нескольких газетных номерах с 10 января 2004 года по 3 марта 2004 года.
Интерес вызывает и судебная практика, которая показывает, что даже установление определенного срока для ознакомления с законодательным актом может быть недостаточно для презумпции знания закона.
Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в кассационной инстанции было рассмотрено дело по заявлению Л. о признании недействительными итогов голосования, состоявшегося 12 марта 2006 года, результатов выборов депутатов Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры четвертого созыва по единому избирательному округу и одномандатным избирательным округам [12]. Заявленное требование Л. обосновал тем, что выборы были
№ 2 / 2 0 0 8
проведены с нарушениями избирательного законодательства, не позволившими выявить действительную волю избирателей и приведшими к образованию нелегитимного законодательного (представительного) органа власти в субъекте Российской Федерации - Ханты-Мансийском автономном округе - Югре. По мнению заявителя, к числу нарушений относится неправильная, незаконная «нарезка» избирательных округов (вместо 10 было образовано 11), неправильное определение результатов выборов по единому избирательному округу (вместо 13 избрано 14 депутатов).
В ходе рассмотрения материалов дела было установлено, что незадолго до назначения выборов [13] в Закон от 19 ноября 2001 года № 76-ОЗ «О Думе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» [14] были внесены существенные изменения, касающиеся количества избираемых депутатов. Так, вместо ранее избираемых 26 депутатов теперь возможно избрать 28 депутатов. Данные изменения вступили в силу через 10 дней после их официального опубликования, т. е. 10 декабря; постановление о назначении даты выборов принято 10 декабря, но вступило в силу со дня его официального опубликования, т. е. 13 декабря 2005 года. Таким образом, у граждан для ознакомления с Законом, с тем чтобы его соблюдать на предстоящих вскоре выборах, было совсем немного времени. В итоге возникло сомнение в правильности применения избирательного законодательства, которое потребовало разрешение в судебном порядке.
Ознакомление с опубликованным текстом правового акта бывает невозможным также и по объективным причинам. Так, например, Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерацией было рассмотрено в кассационной инстанции дело по жалобам И. и Х. на действия (бездействие) окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Народного Собрания Республики Дагестан по Кумторкалинскому избирательному округу № 43 [15].
И. и Х. обратились в суд с жалобами на бездействие избирательной комиссии Республики Дагестан, окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Народного Собрания Республики Дагестан по Кумтор-калинскому одномандатному избирательному округу № 43, сославшись на то, что 27 января 2003 года ими были представлены в окружную избирательную комиссию заявления о согласии баллотироваться кандидатами в депутаты Народного Собрания Республики
Дагестан в порядке самовыдвижения и необходимые документы. В принятии документов было отказано.
В ходе рассмотрения дела судом было установлено, что в соответствии с пунктом 8 статьи 20 Закона Республика Дагестан от 30 ноября 2002 года № 36 «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан» период, включающий в себя выдвижение кандидатов, а также сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов либо иные формы поддержки выдвижения и их представление в окружную избирательную комиссию, составляет при выборах в Народное Собрание Республики Дагестан 35 дней со дня опубликования решения о формировании окружной избирательной комиссии.
Постановление избирательной комиссии Республики Дагестан от 25 декабря 2002 года о сформировании окружной избирательной комиссии по Кумторкалинскому одномандатному избирательному округу № 43 Кумтор-калинского района опубликовано в районной газете «Сарихум» от 28 декабря 2002 года.
Судом определено, что утверждение кассационной жалобы о том, что эта газета печатается в городе Махачкале и населению района была доставлена только в начале 2003 года, правового значения не имеет, поскольку закон не устанавливает права продления указанного срока.
Таким образом, опубликование правового акта само по себе еще не обеспечивает реальную возможность ознакомиться с его содержанием (всегда будут такие граждане, которые в силу определенных причин не имеют доступа к источникам официального опубликования законов). Позиция «граждане знают закон, если он опубликован» не учитывает социальные, экономические факторы, влияющие на уровень знания законов гражданами [16].
Так, Конституционным Судом Российской Федерации в целях вынесения решения было установлено, что Закон Томской области «О внесении изменения в статью 62 Закона Томской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в Томской области», как следует из решения судебной коллегии по гражданским делам Томского областного суда от 10 марта 2004 года, был опубликован в официальном периодическом издании Государственной Думы Томской области «Официальные ведомости», которое было разослано в муниципальные образования области, муни-
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ципальные библиотеки, имелось в открытой продаже в киосках ОАО «Томскроспечать». Кроме того, Закон был доведен до всеобщего сведения и через электронные средства массовой информации [17]. Таким образом, как видно из данного решения Конституционного Суда Российской Федерации, при рассмотрении судебного спора судьям необходимо обращать внимание на существование реальной возможности ознакомления с нормативными правовыми актами.
Кроме того, могут быть предусмотрены несколько источников официальной публикации закона, и тогда непонятно, какая дата является датой официального опубликования. Более того, опубликование акта большого объема иногда растягивается на несколько газетных номеров. Представляется, что в таком случае датой публикации может служить дата, когда текст закона впервые полностью официально опубликован. Так, например, Закон Республики Мордовия от 14 ноября 2002 года № 47-З «О выборах Главы Республики Мордовия» был опубликован в нескольких источниках. При этом текст Закона был разбит на четыре газетных номера.
Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [18] обязанность информировать участников избирательных правоотношений о сроках и порядке осуществления тех или иных действий лежит на избирательных комиссиях. Так, например, возможные способы информирования избирательной комиссией не раз указывались в ходе рассмотрения избирательных споров в судебном порядке.
Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации было рассмотрено дело по кассационному представлению участвующего в деле прокурора, кассационным жалобам А. и регионального отделения политической партии «Российская объединенная промышленная партия» Республики Адыгея на решение Верховного Суда Республики Адыгея от 17 апреля 2006 года, которым отказано в удовлетворении заявления А. об отмене постановления Центральной избирательной комиссии Республики Адыгея № 683 от 23 марта 2006 года [19].
В другом случае А. обратился в суд с заявлением о признании незаконным постановления Центральной избирательной комиссии Республики Адыгея от 23 марта 2006 года № 683, которым он был исключен из списка
кандидатов в депутаты Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея от регионального отделения Российской объединенной промышленной партии за нарушение установленного частью 1 статьи 85 Закона Республики Адыгея «О выборах депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» срока представления копии документа, удостоверяющего подачу им заявления об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата. В обоснование требований заявитель указал, что о решении Центральной избирательной комиссии Республики Адыгея от 17 марта 2006 года, опубликованном в газете «Советская Адыгея» № 57 18 марта 2006 года, об избрании его депутатом Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея он узнал лишь 20 марта 2006 года. В связи с чем считал, что, представив в Центральную избирательную комиссию Республики Адыгея копию заявления о сложении полномочий депутата Совета народных депутатов муниципального образования «Гиагинский район» 23 марта 2006 года к 8 часам 50 минутам, установленного частью 1 статьи 85 Закона Республики Адыгея «О выборах депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея», пятидневного срока не пропустил.
Рассмотрев материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам установила, что закон не закрепляет форм и порядка извещения кандидата о его избрании. Вместе с тем одним из способов такого извещения может быть опубликование результатов выборов в центральных средствах массовой информации. Подобное опубликование является ничем иным, как доведением результатов выборов до всеобщего сведения, включая избранного кандидата.
В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2006 года № 50-ГО6-1 указаны иные возможные способы информирования избирателей, которые могут быть использованы наряду с опубликованием.
Судебная коллегия рассмотрела данное дело по заявлению Нововаршавского районного отделения Омского регионального отделения общероссийской политической общественной организации «Российская Христи-анско-Демократическая партия» о признании незаконным и отмене в части постановления избирательной комиссии Омской области от 27 июня 2005 года № 416-69 «О возложении полномочий муниципальных избирательных комиссий на постоянно действующие терри-
№ 2 / 2 0 0 8
ториальные избирательные комиссии» по кассационной жалобе председателя Политического Совета партии А.Н. Любич на решение Омского областного суда от 1 декабря 2005 года, которым отказано в удовлетворении указанных требований.
В ходе рассмотрения дела было установлено, что Омским областным судом обоснованно признано несостоятельным утверждение заявителя о том, что оспариваемое постановление избирательной комиссии Омской области является незаконным, так как оно не было опубликовано в муниципальной газете Нововаршавского района Омской области «Целинник-НВ».
Заявителем не оспаривается тот факт, что постановление избирательной комиссии Омской области было опубликовано в государственном средстве массовой информации - газете «Омская правда» № 50 (24123) от 6 июля 2005 года в выпуске, который по средам выходит с дополнительным логотипом «Намедни» и распространяется на всей территории Омской области.
Кроме того, установлено, что текст постановления был размещен на официальном интернет-портале Избирательной комиссии Омской области, разослан территориальной избирательной комиссией Нововаршавского района Омской области по участковым избирательным комиссиям, которыми дополнительно был размещен на информационных стендах, и озвучен в выступлениях председателя территориальной избирательной комиссии Нововаршавского района Омской области.
Таким образом, подобное информирование выявляет презумпцию знания закона.
Кроме того, судом могут быть рассмотрены и иные способы надлежащего ознакомления с нормативными правовыми актами. Так, например, в ходе рассмотрения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации дела по заявлению окружной избирательной комиссии по Читинскому одномандатному избирательному округу № 11 об отмене регистрации кандидата в депутаты Читинской областной Думы С. по кассационной жалобе С. на решение Читинского областного суда от 18 октября 2004 года, было установлено, что кандидат при проведении своей избирательной кампании использовал денежные средства помимо средств собственного избирательного фонда в сумме, превышающей 5 процентов от предельного размера расходования средств избирательного фонда. Кандидат в депутаты С. с заявленным требованием не согласился, пояснив, что все расходы, связанные
с проведением избирательной кампании, были произведены им из средств избирательного фонда. Неправильно поступившие в его избирательный фонд денежные средства он вернул. Задержка возврата данных средств произошла по вине окружной избирательной комиссии, которая своевременно не известила его о необходимости возврата денег. Использование неправильно поступивших в его избирательный фонд денежных средств произошло по причине ненадлежащего инструктирования окружной избирательной комиссией его уполномоченного представителя по финансовым вопросам.
Суд не признал объяснение С. о том, что задержка возврата незаконно полученных денежных средств и их использование произошли по причине ненадлежащего информирования его избирательной комиссией. Согласно пункту 7 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» кандидат в депутаты перед использованием полученных в избирательный фонд денег вправе получить от кредитной организации - держателя специального счета заверенные копии первичных финансовых документов, подтверждающих поступление средств избирательного фонда. Как следует из объяснений С., его представитель по финансовым вопросам располагал указанными документами, но не воспринял должным образом содержащуюся в них информацию.
Само по себе незнание С. и его представителем по финансовым вопросам положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Избирательного кодекса Читинской области, регулирующих вопросы формирования и использования средств избирательного фонда, по мнению суда, не может служить основанием для освобождения С. от ответственности. Таким образом, презумпция знания закона в данном случае не была опровергнута ссылкой на неинформированность.
Незнание закона возможно по объективным и субъективным причинам, и только суд может оценить, насколько основательны причины незнания. Однако презумпция должна быть обеспечена соответствующими юридическими гарантиями. Одной из таких гарантий, закрепленных на федеральном уровне, является положение о том, что в случае принятия в период избирательной кампании закона, содержащего положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, либо в случае
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
теоретические и прикладные проблемы современного избирательного права
внесения в этот период в закон изменений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, указанные закон и изменения применяются к выборам, которые назначены после их вступления в силу. На уровне субъектов Российской Федерации гарантиями соблюдения данной презумпции являются определяемый в субъектах Федерации порядок вступления в силу правовых актов.
1. См.: Кузнецова О.А. Презумпции в гражданском праве. 2-е изд., испр. и доп. СПб., 2004. С. 13.
2. Бабаев В.К. Презумпции в советском праве: Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1969.
3. Черниловский З.М. Презумпции и фикции в истории права // Советское государство и право. 1984. № 1. С. 98.
4. Строгович М.С. Учение о материальной истине в уголовном процессе. Изд. Академии наук СССР М. ; Л., 1947. С. 206; Тилле А.А. Презумпция знания законов // Правоведение. 1969. № 3. С. 36.
5.: См. Стифен Дж. Очерк доказательственного права. СПб., 1910. С. 153.
6. Тилле А.А. Презумпция знания законов // Правоведение. 1969. № 3. С. 37-39; Бабаев В.К. Указ. соч. С. 109.
7. См.: Вавилова А.А. Презумпция знания закона // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2006. № 1. С. 93.
8. См.: ВавиловаА.А. Указ. соч. С. 89.
9. Нижегородские новости. 2005. 6 авг.
10. См. например: О внесении изменений и дополнений в Закон Красноярского края «О выборах в органы мес-
тного самоуправления в Красноярском крае»: Закон от 25 сентября 2000 г. № 12-890 // Красноярский рабочий. 2000. 21 окт.
11. Вавилова А.А. Указ. соч. С. 90.
12. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 мая 2007 г. № 69-ГО7-4 // СПС «Консультант-Плюс» (судебная практика).
13. О внесении изменения в статью 1 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «О Думе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры»: Закон от 22 ноября 2005 г. № 112-ОЗ // Новости Югры. 2005. 24-30 нояб.
14. Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2001. № 10. Ст. 1235.
15. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2003 г. № 20-ГО3-6 // СПС «Консуль-тантПлюс» (судебная практика).
16. Боер ВМ. Правовая информированность и формирование правовой культуры личности (Вопросы теории): Автореф. дис. .канд. юрид. наук. СПб., 1993. С. 7.
17. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Волкова Андрея Григорьевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а таке ряда законов Томской области: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 июля 2005 г. № 333-О // СПС «Консуль-тантПлюс» (судебная практика).
18. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
19. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 июня 2006 г. № 24-ГО6-10 // СПС «Консультант Плюс» (судебная практика).
правовые основы организации и деятельности избирательных комиссий
сравнительно-правовои анализ конституционного (уставного) регулирования статуса
избирательных комиссий в субъектах российской федерации
В. Е. Подшивалов, кандидат юридических наук
Конституции (уставы) являются основополагающими правовыми актами субъектов Российской Федерации. Они носят учредительный характер, устанавливают основы организации и осуществления государственной власти на региональном уровне и обладают наивысшей юридической силой среди правовых актов субъекта Российской Федерации. Эти и некоторые иные особенности и правовые качества
конституций (уставов) субъектов Российской Федерации предопределяют их особое место в системе региональных правовых актов и позволяют проводить определенную аналогию правовых свойств конституций (уставов) с правовыми свойствами Конституции Российской Федерации.
Как и для всех актов учредительного характера, для конституций (уставов) субъектов Рос-
7
№2/2008
