CC BY
25УДК 351 DOI 10.25724/VAMVD.KLMN
ББК 67.401.061.1
А. М. Тарасов
ПРЕЗИДЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ КАК РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ВИД
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
В статье рассматриваются вопросы, связанные с организационно-правовым обеспечением президентского контроля как риск-ориентированного вида системы государственного контроля, а также особенности его осуществления субъектами президентского контроля. Состояние системы государственного контроля сегодня характеризуется излишним количеством субъектов, уполномоченных осуществлять контрольно-надзорную деятельность.
Риск-ориентированный подход — это востребованный и эффективный метод, при котором интенсивность контрольных мероприятий связана с оценкой уровня опасности, риска возможного причинения вреда, который может быть нанесен деятельности подконтрольных структур как в ходе осуществления президентского контроля, так и по результатам его проведения — в случае принятия Президентом Российской Федерации мер по устранению и профилактике нарушений в деятельности подконтрольных органов в будущем. С учетом конституционных полномочий Президента Российской Федерации как главы государства широкое применение риск-ориентированного подхода, наряду с дистанционными методами контроля, является залогом обеспечения эффективности президентского контроля, сокращения ресурсных затрат на контрольную деятельность.
Ключевые слова: Президент Российской Федерации, глава государства, президентский контроль, риск-ориентированный подход, указы, распоряжения, правоохранительные органы, Министерство внутренних дел Российской Федерации.
A. M. Tarasov
PRESIDENTIAL CONTROL AS A RISK-ORIENTED TYPE OF STATE CONTROL
The article deals with the issues related to the organizational and legal support of presidential control as a risk-oriented type of state control system, as well as the peculiarities of its implementation by the subjects of presidential control. The state of the state control system today is characterized by an excessive number of subjects authorized to carry out control and Supervisory activities.
A risk-based approach is a popular and effective method in which the intensity of control measures associated with the evaluation of the level of danger, risk of harm, which can be applied to activities controlled by structures in the implementation of presidential control, and the results of its carrying out - in the case of adoption by the President of the Russian Federation of measures on elimination and prevention of violations in activity of under control bodies in the future. Taking into account the constitutional powers of the President of the Russian Federation as the head of state, the widespread use of risk-based approach, along with remote control methods, is the key to ensuring the effectiveness of presidential control, reducing resource costs for control activities.
Key words: President of the Russian Federation, head of state, presidential control, risk-oriented approach, decrees, orders, law enforcement agencies, Ministry of the Interior of Russia.
Состояние системы государственного контроля сегодня характеризуется излишним количеством субъектов, уполномоченных осуществлять контрольно-надзорную деятельность. Так, только в структуре Правительства Российской Федерации
создано 28 федеральных служб, уполномоченных реализовывать контрольно-надзорные функции. Важно отметить, что по вопросам административного, экологического, земельного, технического, авторского и других видов госконтроля (надзора)
на федеральном уровне действует более 30 федеральных законов, имеющих специальные разделы и нормы, в которых применяется словосочетание «государственный контроль». По вопросам контроля также издано порядка 50 указов Президента Российской Федерации.
Говоря о технологиях (процедурах) контрольной деятельности, отметим, что сегодня еще не нашли широкого применения дистанционные методы контроля, а также методика контроля на основе анализа и оценки конечных результатов работы подконтрольных структур (контроль за результатами). Контрольные мероприятия в ряде случаев включаются в планы контрольной работы нередко без учета своевременности их проведения. В организации госконтроля проявляются недостаточная обоснованность и избирательность в выборе объектов и предметов контроля (предмет — часть объекта), его избыточность. В результате госконтроль осуществляется не всегда эффективно, а для госбюджета — необоснованно затратно.
Вопросы, связанные с организацией и правовым обеспечением президентского контроля, субъектов, его осуществляющих, установлением места и роли данного вида деятельности в системе госконтроля, а также применением современных технологий, в том числе риск-ориентированного подхода, дистанционных методов контроля, как показывает практика, являются актуальными и требуют дополнительного исследования.
Осуществление госконтроля за соблюдением федеральных законов в стране относится к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации, далее по тексту — Конституция). Согласно ст. 11 Конституции государственную власть осуществляют Президент, палаты Федерального Собрания (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды Российской Федерации. Исходя из содержания ст. 11, можно сделать обоснованный вывод, что основными видами госконтроля по субъектам, его осуществляющим, являются: президентский, парламентский, правительственный и судебный. Конституционный статус Президента Российской Федерации как главы государства (ст. 80 Конституции) свидетельствует, что президентский контроль является не только одним из основных видов в общей системе государственного контроля, но и главенствующим видом.
Обоснованность такого вывода подтверждается и п. 1 ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ, которым именно на Прези-
дента Российской Федерации возложено руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих (ведать — значит руководить, контролировать) вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, то есть «силовым» или «правоохранительным» блоком, органами, обеспечивающими такие стратегические направления государственного строительства, как национальная безопасность, правопорядок.
Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти показывает, что к «силовым» органам, подведомственным Президенту, относятся: Министерство внутренних дел Российской Федерации, МВД России (Положение утверждено Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699), Министерство обороны Российской Федерации, Минобороны России (Положение утверждено Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082), Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, МЧС России (Положение утверждено Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868), Федеральная служба безопасности России, ФСБ России (Положение утверждено Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960), Федеральная служба охраны Российской Федерации, ФСО России (Положение утверждено Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013), Федеральная служба исполнения наказаний, ФСИН России (Положение утверждено Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314), Федеральная служба судебных приставов, ФССП России (Положение утверждено Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1316), Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации, Росгвардия (Положение утверждено Указом Президента РФ от 30 сентября 2016 г. № 510), Служба внешней разведки Российской Федерации, СВР России (Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке»), Федеральная таможенная служба, ФТС России (уполномочена осуществлять оперативно-разыскную деятельность) (Положение утверждено постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2013 г. № 809). Обратим внимание, что в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ Комитет не относится к правоохранительным органам исполнительной власти. Вместе с тем руководство его деятельностью согласно п. 3 ст. 1 названного закона, а следовательно, и контроль, уполномочен осуществлять Президент Российской Федерации.
Как известно, контроль является одной из функций, элементом, частью, механизмом, средством обратной связи системы управления, в том числе государственного. Под государственным контролем следует понимать обязательный вид деятельности, осуществляемой органами государственной власти, наделенными нормативными правовыми актами полномочиями по осуществлению контрольной функции.
Госконтроль подразделяется на виды не только по субъектам, его осуществляющим, но и по способам, методам, подходам, формам. Формами проведения госконтроля являются проверки, ревизии, инспектирование, аудит, надзор [1, с. 101—111]. Поясним нашу позицию в отношении понятий «контроль» и «надзор». Считаем, что понятие «контроль» шире понятия «надзор» и надзор — один из видов (подвидов), одна из форм госконтроля, его часть. Перечисленные формы госконтроля имеют свою специфику, различия при проведении контрольных мероприятий, а понятие «контрольные мероприятия» включает в себя указанные формы контрольной деятельности.
По мере развития института государственного управления и контроля, применения новационных подходов (методик) в контрольно-надзорной работе расширяется потребность в исследовании правового обеспечения различных видов госконтроля, и особенно президентского, с учетом конституционного статуса Президента. Такой вывод обусловлен тем, что стратегические полномочия Президента Российской Федерации как главы государства определяют место и роль президентского контроля не только как главенствующего, но и стратегического вида государственного контроля.
Поясним, что одной из особенностей стратегического госконтроля является то обстоятельство, что он осуществляется только за самыми значимыми, основными, наиболее важными направлениями деятельности подконтрольных органов. Такой вид контроля не распыляется на проверку несущественных, малозначительных, узких направлений работы подконтрольных структур. Таким образом, президентский контроль как стратегический и риск-ориентированный вид по своим целям, задачам, содержанию контрольной деятельности нацелен на избирательную, дифференцированную организацию контроля, и именно тех подконтрольных субъектов управления и тех их направлений деятельности, где уже на предконтрольном (подготовительном) этапе были установлены узкие места, критические точки, предполагаемые (возможные) отклонения в их деятельности при
исполнении ими требований нормативных правовых актов. Концентрация президентского контроля на проверках деятельности наиболее значимых подконтрольных объектов и предметов (предмет — часть объекта) способствует сокращению контрольных задач и объемов контрольной работы, а в конечном счете — ресурсных затрат на осуществление контроля. Под ресурсными затратами в целях риск-ориентированного контроля следует понимать оптимальное использование правовых, организационных, кадровых (трудовых), финансовых, информационно-технических, временных ресурсов, задействованных субъектами при осуществлении президентского контроля.
Особенность президентского контроля, учитывая его риск-ориентированную направленность, выраженная в осуществлении контроля за наиболее значимыми направлениями деятельности и тех подконтрольных органов, где на подготовительном этапе предварительно установлены возможные риски, критические точки, касающиеся результатов их работы, определяет данный вид как риск-ориентированный вид (подвид) госконтроля. Подчеркнем, что речь здесь идет не о применении риск-ориентированного подхода как способа или метода осуществления президентского контроля, а именно о президентском контроле как о главенствующем, стратегическом, риск-ориентированном по своему содержанию, нацеленности и процедурам виде госконтроля.
В обоснование данного вывода рассмотрим и ряд других обстоятельств. Как показывает анализ соответствующих указов Президента Российской Федерации, субъектами президентского контроля являются Администрация Президента Российской Федерации (Положение утверждено Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490) и ее структурные подразделения. В федеральных округах президентский контроль осуществляет полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе и его аппарат (Положение утверждено Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849). Специальным субъектом, созданным для ведения президентского контроля на федеральном и региональном уровнях, является Контрольное управление Президента Российской Федерации (Положение утверждено Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729), которое организовывает контрольную работу по специальному плану. Отметим, что контрольные мероприятия согласно плану проводятся с определенной периодичностью (системно), с учетом оценки своевременности и обоснованности их осуществления на соответствующем объекте контроля.
План разрабатывается на основе предварительного изучения и анализа конечных результатов деятельности государственных органов исполнительной власти (федеральных и субъектов Российской Федерации), чья деятельность является объектом президентского контроля. В объекты и предметы контроля включаются те подконтрольные органы и их направления работы, где конечные результаты (показатели в отчетах их деятельности за определенные периоды) ниже средних, и их анализ позволяет сделать предварительный вывод о наличии рисков в отношении своевременности и качестве исполнения подконтрольными органами требований соответствующего федерального закона, указа, распоряжения, поручения или указания Президента.
Еще раз отметим, что организация президентского контроля как риск-ориентированного вида госконтроля предполагает применение в его ходе новационных методик, дистанционных и риск-ориентированных подходов.
На применении риск-ориентированного подхода при осуществлении госконтроля остановимся подробнее. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 г. Президент отмечал необходимость снижения контрольно-надзорного давления на подконтрольные структуры, указав на то, что контролировать нужно там, где действительно есть риски или признаки нарушений, то есть контроль должен быть риск-ориентированным. В последующем, говоря о госконтроле, глава государства указывал на необходимость придания ему сервисности (как услуге), ухода от его карающей направленности, но при этом, по его мнению, нарушители не должны чувствовать себя комфортно. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 марта 2018 г. Президент подчеркнул, что появление контролеров на предприятиях должно стать исключением, что это допустимо только на объектах с повышенным риском, а в остальных случаях должны использоваться дистанционные методы контроля, и поставил задачу: в течение двух лет перевести всю систему контроля и надзора на риск-ориентированный подход (два года истекают 1 марта 2020 г.).
Следует также сказать, что по вопросу формирования и развития практики применения риск-ориентированного подхода главой государства Правительству Российской Федерации были даны поручения от 26 июня 2013 г. № ПР-1391 («О разработке Концепции повышения результативности и оптимизации контрольно-надзорной деятельности на
федеральном, региональном и муниципальном уровнях») и от 4 января 2015 г. № ПР-13 («Рассмотреть вопрос о целесообразности включения в проект федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации положений, регламентирующих переход на риск-ориентированную модель, реализации функций и полномочий в части осуществления контрольно-надзорной деятельности»).
Говоря о важности перехода на риск-ориентированный подход, на наш взгляд, Президент Российской Федерации имел в виду, прежде всего, проблемы, связанные с избыточностью контроля за бизнесом, наличие проявлений «кошмаривания» юридических лиц и индивидуальных предпринимателей со стороны некоторых правоохранительных, налоговых, контрольных органов. Учитывая это обстоятельство, Правительством Российской Федерации были приняты решения, направленные на реформирование наиболее важных направлений в контрольно-надзорной сфере: издано распоряжение от 1 апреля 2016 г. № 559-р, которым утвержден «План мероприятий („дорожная карта") по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности на 2016—2017 гг.».
Определяющее значение в этой части имело принятие (появление) в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ст. 8.1 (введена Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 246-ФЗ), которая обязала субъекты внешнего госконтроля с 1 января 2018 г. применять риск-ориентированный подход.
В целях исполнения требований ст. 8.1 Правительством Российской Федерации издано постановление «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты правительства Российской Федерации» от 17 августа 2016 г. № 806, которым утверждены перечни видов федерального и регионального государственного контроля (надзора), при осуществлении которых риск-ориентированный подход должен применяться в обязательном порядке. К таким видам на федеральном уровне, в частности, были отнесены транспортный, экологический, пожарный надзор, надзор за соблюдением трудового законодательства, в области защиты прав потребителей, в сфере государственного оборонного заказа и другие виды. В системе МВД России применение риск-ориентированного под-
хода (по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти) предусмотрено при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции и в области безопасности дорожного движения. Всего на федеральном уровне установлено осуществление 25 видов контроля (надзора).
Отметим, что, например, в п. 2 Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции (утверждено постановлением Правительства РФ от 13 ноября 2012 г. № 1162 (в ред. от 27 декабря 2017 г. № 1668)) определено, что субъектом госконтроля с применением риск-ориентированного подхода в данной сфере является МВД России и его территориальные органы. При этом в Положении установлено, что периодичность проверок зависит от присвоенной юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям определенной категории риска. В пункте 12 Положения перечислено пять таких категорий риска: к первой категории отнесена категория чрезвычайно высокого риска — для нее периодичность установлена один раз в год; для второй — категории высокого риска — периодичность установлена один раз в два года; для третьей — категории значительного риска — периодичность установлена один раз в три года; для четвертой — категории умеренного риска — периодичность составляет не чаще одного раза в пять лет; для пятой — категории низкого риска — не более одного раза в 10 лет. Категория риска, или класс опасности, присваивается каждому юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю с целью определения периодичности, продолжительности и интенсивности проведения контрольно-надзорных мероприятий, а также в целях профилактики возможных отклонений от обязательных требований.
Как свидетельствует проведенное исследование, установить изданные Президентом Российской Федерации подзаконные акты (указы и распоряжения) по вопросам организации риск-ориентированного подхода в системе президентского контроля не представилось возможным. Вместе с тем, если проанализировать применяемые процедуры в ходе осуществления данного вида контроля, можно сделать обоснованный вывод о том, что, например, Контрольным управлением Президента Российской Федерации риск-ориентированный подход на практике применяется, и достаточно широко.
О применении риск-ориентированного подхода при осуществлении президентского контроля сви-
детельствует, в частности, тот факт, что контрольные мероприятия Контрольным управлением осуществляются с определенной периодичностью, дифференцированно (избирательно), с использованием уже на предварительном этапе методов оценки риска и профилактики рисков в отношении организационной деятельности подконтрольных федеральных и региональных органов исполнительной власти, то есть контроль проводится по принципу не разбалансировать работу подконтрольных субъектов управления, «не навредить» своей избыточностью, не усилить риски неисполнения ими требований нормативных правовых актов. Таким образом, данный вид контроля нацелен на своевременное установление, нейтрализацию, предупреждение рисков и угроз, то есть негативных последствий для деятельности подконтрольных органов, а также на оптимизацию осуществляемых ими управленческих процессов в части своевременного и в полном объеме исполнения ими требований федеральных законов, указов, распоряжений, поручений, указаний Президента Российской Федерации.
Применение в контрольной практике риск-ориентированных подходов на предварительном этапе президентского контроля, причем на основе анализа и оценки конечных и промежуточных результатов работы подконтрольных структур, принятие субъектами контроля обоснованных решений о своевременности и необходимости осуществления контроля с учетом оценки степени возможного причинения негативных последствий для подконтрольных органов от проведения контрольного мероприятия дополнительно характеризуют президентский контроль как риск-ориентированный вид госконтроля, а не только как вид госконтроля, в ходе которого применяется риск-ориентированный подход контроля.
В то же время выделение и применение риск-ориентированного вида госконтроля, каковым является президентский контроль, и риск-ориентированного подхода как метода его осуществления в целом способствуют и нацелены на концентрацию субъектов контроля на решении наиболее важных задач, стоящих перед ними в плане повышения эффективности контроля и снижения ресурсных затрат на контрольную деятельность путем сосредоточения контрольных ресурсов за основными направлениями работы подконтрольных органов. Следует сказать, что решение этих задач позволит не допустить дисбаланса имеющихся контрольных ресурсов у субъектов президентского контроля в соотношении с количеством подкон-
трольных органов и направлений их деятельности, то есть контрольные ресурсы должны соответствовать объемам осуществляемой контрольной работы. Важно учитывать и то обстоятельство, что в штатных расписаниях субъектов контроля до 40 % должностей относятся к обеспечительным, и занимающие такие должности работники не участвуют в контрольных мероприятиях. Кстати, такое соотношение тоже является важным для обоснованности необходимости широкого применения риск-ориентированного подхода при осуществлении госконтроля в целях обеспечения его результативности и эффективности.
Таким образом, риск-ориентированный президентский контроль как вид госконтроля и применение при его осуществлении риск-ориентированного подхода как метода напрямую способствуют невмешательству субъектов контроля в нормальную организационную деятельность подконтрольных органов, не приводят к ее разбалансированности, минимизируют и предупреждают возможные риски и причинение вреда деятельности государственных органов исполнительной власти. Цель риск-ориентированного президентского контроля в качестве вида госконтроля — это применение в его ходе современных методик контроля, в том числе риск-ориентированного подхода. Достижение цели направлено на своевременное установление на основных, наиболее значимых направлениях деятельности подконтрольных субъектов узких мест, отклонений в реализации ими требований нормативных правовых актов и принятых главой государства решений. Подчеркнем при этом такую особенность риск-ориентированного контроля и подхода, как его направленность на реализацию профилактической, или превентивной, функции, и особенно в части, касающейся устранения выявленных в ходе контроля нарушений и причин (рисков) их появления, а также предупреждения их в будущем.
Одной из форм применения профилактической направленности риск-ориентированного подхода является установленная в Положении об Администрации Президента Российской Федерации задача по подготовке докладов главе государства, в том числе по результатам проведенного контрольного мероприятия, с внесением предложений о принятии в необходимых случаях мер (решений), касающихся устранения выявленных отклонений, улучшения деятельности подконтрольных структур, укрепления исполнительской дисциплины, предупреждения нарушений. Анализ работы Контрольного управления Президента Российской Федерации показы-
вает, что результаты проверок доводятся главе государства через Руководителя и заместителей Руководителя Администрации Президента Российской Федерации (в соответствии с п. 1 Положения «Об Администрации Президента Российской Федерации», утвержденного Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400, Администрация создана для обеспечения деятельности главы государства и осуществления контроля за исполнением принятых им решений). Исходя из содержания доклада о результатах проведенного контроля, глава государства принимает соответствующие решения, в том числе касающиеся руководящих кадров.
Таким образом, одной из сущностных особенностей риск-ориентированного контроля и применения риск-ориентированного подхода является такая организация контрольно-надзорной деятельности, которая позволяет грамотно установить интенсивность проведения контрольных мероприятий (их периодичность, продолжительность), формы контроля и необходимый контрольный ресурс, а также меры по устранению и профилактике нарушений, совершенных подконтрольными структурами в ходе реализации обязательных требований, установленных в нормативных правовых актах. В основе внутреннего содержания (понятия) риск-ориентированного контроля и подхода находятся правильное, своевременное и дифференцированное установление категорий риска (класса опасности) для различных подконтрольных структур.
Итак, риск-ориентированный президентский контроль — это востребованный и эффективный вид и метод госконтроля, при котором планирование, интенсивность проведения контрольных мероприятий связаны с предварительной оценкой уровня опасности, риска возможного причинения вреда, который может быть нанесен деятельности подконтрольных структур (кстати, вред может быть причинен как в ходе, так и по результатам проведения контроля: например, в случае принятия Президентом РФ необоснованных, ошибочных решений по итогам контроля, решений, которые не обеспечат профилактическую, превентивную направленность риск-ориентированного контроля).
Как показывает изучение места, роли и содержания президентского контроля, применение риск-ориентированного подхода (метода, способа) при его проведении вполне актуально, востребовано и должно получить дальнейшее развитие при осуществлении контроля за деятельностью федеральных, в том числе правоохранительных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В заключение еще раз обратим внимание на то, что кроме риск-ориентированного подхода в государственной контрольно-надзорной деятельности должны широко применяться такие дистанционные методы или виды, как контроль за результатами деятельности подконтрольных структур, контроль с использованием электронных технологий (электронно-технологический контроль), которые по своим целям и содержанию близки к риск-ориентированному подходу и нацелены на достижение контрольных результатов минимизированными ресурсными затратами. Повсеместное применение малозатратных и не причиняющих вреда деятельности подконтрольных структур современных методов контроля, к сожалению, еще не нашло широкого распространения, что подтверждается отсутствием соответствующих нормативных правовых актов, нацеливающих на обязательное их применение, а также методик по использованию дистанционных способов госконтроля. Не учитывать наличие такой проблемы в дальнейшем — ошибочно, поскольку именно дистанционные методики контроля (надзора) нацелены на снижение неоправданного административного давления контролирующих органов на деятельность подконтрольных структур, преодоление признаков репрессивности контрольной деятельности, улучшение делового климата в стране; причем эффект (сокращение ресурсных затрат от применения таких методов), считаем, получат как контролирующая, так и подконтрольная стороны.
Однако самая большая проблема для осуществления результативной и эффективной контрольно-надзорной работы находится не в этой плоскости, а в наличии противоречия между требованиями по обеспечению эффективного и оптимизированно-затратного госконтроля (надзора) с широким использованием современных методов и количеством контрольных (надзорных) органов, их сотрудников. Как указывалось ранее, сегодня только в структуре Правительства Российской Федерации создано и осуществляют различные виды контрольно-надзорной, лицензионно-разрешительной и регистрационной деятельности 28 самостоятельных органов исполнительной власти со статусом федеральной службы. В соответствии с п. 4 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также другие функции.
В соответствии с подп. б) п. 2 данного Указа под функциями по контролю и надзору понимаются:
1) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией, федеральными, в том числе конституционными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
2) выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
3) регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Для осуществления перечисленных функций-задач и созданы 28 федеральных служб. Кроме того, контрольные функции уполномочены осуществлять и федеральные министерства. Как уже указывалось, в частности, МВД России является субъектом контроля (надзора) за сферами миграции и дорожного движения. Заметим, что такого количества контрольных органов не было даже в структуре Правительства СССР, хотя считается, что в советский период госконтроль был всеобъемлющим, тотальным.
Повсеместный переход различных субъектов госконтроля, в том числе президентского, на дистанционные методы контроля (надзора) с опорой на анализ конечных результатов работы подконтрольных субъектов, в том числе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применение электронных ресурсов, включая архивные базы данных о своевременности и качестве исполнения подконтрольными субъектами требований нормативных правовых актов, использование при этом актов (справок) о результатах предыдущих проверок, ревизий, аудита, инспектирования, надзорных мероприятий, широкое применение риск-ориентированного подхода по факту должны привести к принятию Президентом и Правительством Российской Федерации решений о придании некоторым федеральным службам статуса главных управлений или департаментов с включением их в функциональные структуры федеральных министерств либо об укрупнении (слиянии) федеральных служб, что в свою очередь приведет к сокращению штатной численности как руководителей, так и исполнителей-контролеров и может увеличить уровень безработных.
Таким образом, в случае исполнения поставленной Президентом Российской Федерации в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 марта 2018 г. задачи по широкому применению дистанционных методов, в том числе риск-ориентированного подхода, в результате чего появление контролеров на предприятиях станет исключением, перед государством возникнет серьезный вызов, связанный с превышением количества сотрудников, осуществляющих в федеральных, в том числе правоохранительных, службах контрольно-надзорные функции над сокращенными объемами контрольной деятельности. По некоторым экспертным оценкам, только повсеместное применение риск-ориентированного
1. Тарасов А. М. Государственный контроль в России: монография. М.: Континент, 2008.
2. Егорова Н. Три года без проверок... Доступ из справ-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Мартынов А. В. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора как необходимое условие снижения давления на бизнес. Доступ из справ-правовой системы «Консультант-Плюс».
© Тарасов А. М., 2019
подхода приведет к снижению количества проверок на 40 % и на 30 % количества ревизоров, что позволит сэкономить 20 % средств бюджета [2; 3].
Чтобы проблема реформирования контрольно-надзорной сферы в части оптимизации количества федеральных служб и сотрудников, в них трудоустроенных, не привела к социальной напряженности, представляется крайне важным уже сегодня Правительству Российской Федерации приступить к разработке и принять программу «Дорожная карта» по организации поэтапного переобучения и трудоустройства этой категории лиц. Иначе указанное поручение Президента останется Правительством Российской Федерации невыполненным.
1. Tarasov M. A. State co ntrol in Russia: monograph. Moscow: Continent; 2008.
2. Egorova N. Three years without checks... Available from: reference and legal system "Consul-tantPlus".
3. Martynov A. V. Application of risk-oriented approach in the implementation of state control and supervision as a necessary condition for reducing pressure on business. Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".
© Tarasov A. M., 2019
Тарасов Анатолий Михайлович,
главный научный сотрудник Научно-исследовательского центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации; e-mail: Tarasov.tam@yandex.ru
Tarasov Anatoly Mikhailovich,
chief researcher of the research center of the Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, doctor of juridical sciences, full professor, honored lawyer of the Russian Federation, Honored worker of the internal affairs bodies of the Russian Federation; e-mail: Tarasov.tam@yandex.ru
***
