CC BY
1SOCIAL AND HUMAN SCIENCES
LAW SCIENCES
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24412/2687-0185-2023-4-79-83 NIION: 2007-0083-4/23-354 MOSURED: 77/27-005-2023-04-554
Преюдиция в дисциплинарном производстве (административно-правовой аспект)
Владимир Вячеславович Журавлев
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия, vz15111982@gmail.com
Аннотация. Исследуется институт преюдиции, его регламентация и реализация в публичных отраслях современного российского права. Отмечается, что совершение административных правонарушений все чаще порождает возникновение межотраслевых связей, в основе которых лежит преюдициальные конструкции. В ходе анализа нормативных актов и правоприменительной практики делается вывод о возможности построения и дальнейшего использования преюдициальных моделей как оснований для возбуждения дисциплинарного производства. Для преодоления существующих пробелов предлагаются изменения, подлежащие внесению в служебное законодательство, регулирующее дисциплинарно-трудовые отношения в органах внутренних дел.
Ключевые слова: преюдиция, административное правонарушение, дисциплинарный проступок, органы внутренних дел, государственное принуждение, дисциплинарная ответственность, государственная служба
Для цитирования: Журавлев В. В. Преюдиция в дисциплинарном производстве (административно-правовой аспект) // Криминологический журнал. 2023. № 4. С. 79-83. https://doi.org/10.24412/2687-0185-2023-4-79-83.
Original article
Prejudice in disciplinary proceedings (administrative and legal aspect)
Vladimir V. Zhuravlev
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia,
vz15111982@gmail.com
Abstract. The institute of prejudice, its regulation and implementation in public branches of modern Russian law is studied. It is noted that the commission of administrative offenses increasingly often gives rise to the emergence of interbranch relations, which are based on prejudicial constructions. In the course of the analysis of normative acts and law enforcement practice it is concluded that it is possible to build and further use prejudicial models as grounds for initiating disciplinary proceedings. In order to overcome the existing gaps, the changes to be made to the service legislation regulating disciplinary-labor relations in internal affairs bodies are proposed.
Keywords: prejudice, administrative offense, disciplinary offense, internal affairs bodies, state coercion, disciplinary responsibility, public service
For citation: Zhuravlev V. V. Prejudice in disciplinary proceedings (administrative and legal aspect). Criminological Journal. 2023;(4):79-83. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2687-0185-2023-4-79-83.
Институт преюдиции не является новеллой, как для российского права, так и для мировой юриспруденции. Несмотря на это, единое отношение к нему со стороны ученых и практиков не сформировано до настоящего времени. Подобный подход определяется самой правовой природой преюдициальных норм, в основе которых лежит безусловное признание более ранних юридических фактов, служащих источником для принятия нового правоприменительного акта в отношении того же лица, совершившего повторный деликт, в том числе имеющий разную отраслевую принадлежность. В публичных отраслях права преюдиция все чаще выполняет одну из следующих функций.
Во-первых, рассматриваемый институт используется как средство криминализации или декриминализации противоправных деяний, опосредованно выступая вектором общественного мнения на отдельных этапах развития государства. В отечественном уголовном законодательстве административная пре-юдиция достаточно широко применялась во второй половине ХХ в., являясь основанием для уголовной ответственности почти каждого десятого состава преступления [1, с. 3]. Последовавший при принятии в 1996 г. УК РФ отказ от построения уголовно-правовых запретов на основе преюдициальных норм служил попыткой разграничения административных
© Журавлев В. В., 2023
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
ПРАВО
правонарушений и преступлений, отказа от попыток их смешения. Отправной точкой возврата к использованию преюдициальных правовых конструкций явился 2011 г., ознаменовавший введение в УК РФ ст. 151.1, которая предусматривала уголовную ответственность за повторно совершенное административное правонарушение. В дальнейшем число таких составов продолжило расти, охватывая такие объекты посягательства, как собственность (ст. 158.1), безопасность дорожного движения (ст. 264.1) и др., достигнув в 2023 г. 22. Следует отметить, что примеры обратного процесса, свидетельствующего о либерализации уголовного законодательства, носят единичный характер. Так, в 2016 г. частичной декриминализации подверглась ст. 116 УК РФ путем введения административной ответственности по ст. 6.1.1. «Побои». Одновременно было предусмотрено сохранение преюдициальной конструкции уголовной ответственности при повторном совершении такого правонарушения в период действия административной наказанности.
Во-вторых, институт преюдиции используется как форма межотраслевых связей (преимущественно между уголовным и административным законодательством). Следует подчеркнуть, что их установление зачастую носит бессистемный характер, который приводит к возникновению правовых пробелов и коллизий, нивелирует значение уголовной ответственности. Отмеченная проблематика позволяет ставить вопрос о целесообразности использования преюдициальных конструкций при построении уголовно-правовых запретов, поскольку их реальная эффективность весьма дискуссионна [2, с. 160-172].
В-третьих, институт преюдиции следует рассматривать как инструмент общей и частной превенции, призванный снизить число совершаемых правонарушений. Вполне логичным видится утверждение о том, преюдициальная конструкция уголовно-правовых норм и повышенная юридическая ответственность (по сравнению с административными санкциями) должна служить фактором, сдерживающим рост административных правонарушений, посягающих на наиболее важные общественные отношения. Вместе с тем статистические сведения правоохранительных органов позволяют констатировать, что необходимый предупредительный эффект достигается далеко не всегда. В соответствии с данными МВД России за 2022 г., число преступлений, связанных с
повторным управлением транспортным средством лицом, находящимся в состоянии опьянения, составило 53 451. Несмотря на общую положительную динамику снижения их числа (-7,5 %) по сравнению с аналогичным периодом 2021 г., их общее количество в структуре преступлений, совершаемых в общественных местах, составляет внушительные 9 %. Не менее остро стоит вопрос противодействия фактам, связанным с нанесением побоев лицом, подвергнутым административному наказанию или имеющим судимость. За 2022 г. по таким фактам было возбужденно 7295 уголовных дел, а рост их числа составил 40,9 % [3]. Еще более непростая ситуация складывается в сфере охраны собственности. По данным Генеральной прокуратуры РФ, в общей структуре число преступлений, связанных с кражами и мелкими хищениями, совершенными лицами, подвергнутыми административному наказанию, составило за январь-ноябрь 2022 г. 37,5 % от их общего числа [4], что позволяет ставить обоснованный вопрос о правильности пути построения уголовно-правовых норм, имеющих преюдициальную конструкцию.
Весьма интересен, по нашему мнению, вопрос использования преюдиции в дисциплинарно-трудовых отношениях, возникающих в процессе прохождения государственной службы. Административная пре-юдиция, как основание для наступления уголовной ответственности, представляет собой в достаточной степени изученный правовой институт, обладающий, на текущий момент, как отдельными преимуществами, так и существенными недостатками. В свою очередь, использование преюдиции для возникновения, изменения или прекращения правоотношений в рамках прохождения иных видов государственной службы не обладает должным нормативным базисом, что определяет необходимость постановки вопроса о возможности и целесообразности разработки правовой модели ее использования.
Вопросы разграничения административной и дисциплинарной ответственности, например, сотрудников органов внутренних дел, продолжают оставаться предметов многочисленных дискуссий ученых и правоприменителей [5-7]. Не вдаваясь в полемику относительно существующих в этом вопросе точек зрения, остановимся на существующих правовых реалиях. Так, ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изме-
SOCIAL AND HUMAN SCIENCES
LAW SCIENCES
нений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» закрепляет юридические факты, служащие основанием для прекращения прохождения службы в органах внутренних дел. Их анализ позволяет констатировать, что совершение сотрудником административного правонарушения не является обстоятельством, которое входит в исчерпывающий перечень оснований для расторжения контракта.
В свою очередь ч. 5 ст. 17 того же федерального закона в качестве основания для отказа в приеме на службу закрепляет факт неоднократного привлечения кандидата в судебном порядке к административной ответственности за совершение в течение года умышленных административных правонарушений. Таким образом, законодатель использует административную преюдицию как обстоятельство, препятствующее возникновению правоотношений, порождаемых заключением контракта. Возможно ли использование схожей конструкции для регулирования дисциплинарно-трудовых отношений в органах внутренних дел? Полагаем, что да.
Наибольший массив административных правонарушений, за совершение которых сотрудники органов внутренних дел несут ответственность на общих основаниях, представляют собой деликты, посягающие на сферу безопасности дорожного движения и закрепленные в гл. 12 КоАП РФ. Перечень правонарушений, содержащихся в ней, достаточно широк и разнообразен, как и степень их общественной опасности: от перехода пешеходом проезжей части в неустановленном месте, до управления транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения. В последнем случае совершение правонарушения, предусмотренного ст. 12.8 КоАП [8; 9], в правоприменительной практике чаще всего расценивается как грубый дисциплинарный проступок, объективная сторона которого выражается в невыполнении обязанности по соблюдению административного законодательства, нанесении ущерба репутации и авторитету органов внутренних дел и государственной власти в целом.
Несмотря на то, что подобный подход подвергается критике отдельными учеными [10, с. 6, 40] как противоречащий одному из основополагающих правовых принципов non bis in idem (не дважды за одно и то же) его использование одобряется судебной практикой [11; 12]. В ее основе находится позиция об особом правовом статусе лиц, проходящих госу-
дарственную службу, и требований к их поведению, в том числе и во вне служебное время. Вместе с тем анализ правоприменительной практики позволяет констатировать, что меры дисциплинарной ответственности к сотрудникам органов внутренних дел, допустившим, например, нарушение разрешенной скорости движения и совершение других «незначительных» проступков, применяются крайне редко. Данный факт представляет собой пример двойственного подхода к реализации мер дисциплинарного принуждения в системе государственной службы. Он объясняется тем, что ни КоАП РФ, ни служебное законодательство, регулирующее дисциплинарно-трудовые отношения в органах внутренних дел, не предусматривают возможность классификации и градации административных правонарушений исходя из степени их общественной опасности. Это не позволяет выделить перечень деликтов, совершение которых служит основанием для обязательного возбуждения дисциплинарного производства, что, в свою очередь, закономерно определяет возможность двойственного и субъективного подхода в его разрешении уполномоченным руководителем (начальником).
Отмеченная правовая неопределенность требует, по нашему мнению, законодательной коррекции, которая может быть осуществлена следующим способом.
Во-первых, необходимо нормативно разграничить административные правонарушения (например, на «грубые» и «незначительные»), исходя из степени их общественной опасности, видов наказаний, предусмотренных санкцией, или негативного влияния оказываемого на авторитет органов государственной власти. Это позволит законодательно выделить правовые запреты, нарушение которых обязывает возбудить дисциплинарное производство в целях устранения причин и условий, способствовавших его совершению, установления иных имеющих значение для государственной службы обстоятельств.
Во-вторых, законодательно закрепить возможность использования административной преюдиции, в качестве основания для возбуждения дисциплинарного производства в случаях повторного совершения должностными лицами, указанными в ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ, административного правонарушения в период действия административной наказанности. Например, вряд ли существует объективная необходимость привлекать каждого сотрудника органов внут-
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
ПРАВО
ренних дел, допустившего незначительное превышение максимально допустимой скорости движения при управлении транспортным средством, к дополнительной юридической ответственности. В то же время совершение повторного умышленного правонарушения имеющего аналогичный родовой объект посягательства в период действия административной наказан-ности будет свидетельствовать о стойкой поведенческой модели государственного служащего, выражающейся в игнорировании законодательных запретов и ограничений.
В-третьих, логичным представляется нормативное закрепление в качестве основания для возбуждения дисциплинарного производства действия (бездействия) сотрудника органов внутренних дел, связанные с умышленным неисполнением наказания, назначенного за совершение административного правонарушения. Так, деяния государственного служащего, выражающиеся в отказе добровольно оплатить в установленный законом срок назначенный административный штраф или невыполнение обязанности сдать на хранение водительское удостоверение, вытекающие из вступившего в законную силу постановления о назначении наказания, определенно могут свидетельствовать о наличии признаков нарушения служебной дисциплины и законности.
Нормативное закрепление указанных предложений будет способствовать объективизации и гармонизации служебного законодательства, регламентирующего деятельность органов государственной власти, сделает понятными и «прозрачными» пределы властных усмотрений должностных лиц, наделенных правом возбуждения дисциплинарного производства. Кроме того, использование административной пре-юдиции как юридического факта, порождающего возникновение дисциплинарных правоотношений, станет средством общей и частной превенции, способствующей снижению числа, как административных правонарушений, так и дисциплинарных проступков среди сотрудников органов государственной власти.
Список источников
1. Мамхягов З. З. Административная преюдиция в уголовном праве: дисс. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2022.
2. Журавлев В. В. Административно-правовые меры противодействия управлению транспортным средством водителем в состоянии, создающем угрозу
безопасности дорожного движения: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2021.
3. Обзор о состоянии преступности в России за январь-декабрь 2022 г., подготовленный ФКУ «Главный информационно-аналитический центр» МВД России // URL://https://^^/reports/item/35396677.
4. Обзор о состоянии преступности в России за январь-ноябрь 2022 г., подготовленный Главным управлением правовой статистики и информационных технологий Генеральной прокуратуры РФ // URL://http://crimestat.ru/analytics.
5. Алиев Я. Л., Сальников С. П., Султыгов М. М. Недопустимость удвоения ответственности при совершении правонарушения — важнейшая гарантия защиты прав сотрудников полиции // Юридическая наука: история и современность. 2012. № 1. С. 25-28.
6. Добробаба М. Б. проблемы административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников полиции // Актуальные проблемы административной деятельности полиции: мат. II всерос. науч.-практ. конф. (23 ноября 2016 г.). 2017. С. 113-118.
7. Закопырин В. Н., Коньков Р. А. Задачи административной ответственности государственных служащих // Евразийский юридический журнал. 2021. № 7 (158). С. 218-219.
8. Определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 31 октября 2022 г. по делу № 88-23104/2022 // СПС «КонсультантПлюс».
9. Щерба С. П., Смирнов П. А., Четвертако-ва Е. Ю., Чащина И. В. Определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 8 августа 2022 г. № 88-20138/2022 // СПС «КонсультантПлюс».
10. Принцип non bis in idem (не дважды за одно и то же) и проблемы его реализации в России и зарубежных странах: монограф. / под ред. С. П. Щербы. М. : Юрлитинформ, 2017.
11. Определение Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 278-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Демина Павла Александровича на нарушение его конституционных прав пунктом 9 части 3 статьи 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
12. Определение Конституционного Суда РФ от 25 ноября 2010 г. № 1547-О-О «Об отказе в принятии
SOCIAL AND HUMAN SCIENCES
LAW SCIENCES
к рассмотрению жалобы гражданина Дмитриева Юрия Александровича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части второй статьи 133 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 5 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом «м» части седьмой статьи 19 Закона Российской Федерации «О милиции» // СПС «КонсультантПлюс».
Reference
1. Mamkhyagov Z. Z. Administrative prejudice in criminal law: diss. ... cand. jurid. Stavropol, 2022.
2. Zhuravlev V. V. Administrative and legal measures to prevent the driver from driving a vehicle in a condition that poses a threat to road safety: diss. ... cand. jurid. sciences. M., 2021.
3. Review of the state of crime in Russia for January-December 2022, prepared by the Federal State Institution «Main Information and Analytical Center» of the Ministry of Internal Affairs of Russia // URL:// https://мвд.рф/reports/item/35396677.
4. Review of the state of crime in Russia for January-November 2022, prepared by the Main Department of Legal Statistics and Information Technologies of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation // URL://http://crimestat.ru/analytics.
5. Aliyev Ya. L., Salnikov S. P., Sultygov M. M. The inadmissibility of doubling responsibility when committing an offense is the most important guarantee of protecting the rights of police officers // Legal science: history and modernity. 2012. № 1. P. 25-28.
6. Dobrobaba M. B. Problems of administrative and legal regulation of disciplinary responsibility of police officers // Actual problems of administrative activity of the police : materials of the II All-Russian Scientific
and practical conference (November 23, 2016). Krasnodar, 2017. P. 113-118.
7. Zakopyrin V. N., Konkov R. A. Tasks of administrative responsibility of civil servants // Eurasian Legal Journal. 2021. № 7 (158). P. 218-219.
8. Definition of the First cassation court of general jurisdiction from October 31, 2022 on the case № 8823104/2022 // LRS «ConsultantPlus».
9. Shcherba S. P., Smirnov P. A., Chetvertako-va E. Y., Chashchina I. V. Definition of the First Cassation Court of General Jurisdiction from August 8, 2022 № 88-20138/2022 // LRS «ConsultantPlus».
10. The principle of non bis in idem (not twice for the same thing) and the problems of its implementation in Russia and foreign countries: monograph. / ed. by S. P. Shcherba. M. : Yurlitinform, 2017.
11. Ruling of the Constitutional Court of the Russian Federation dated February 17, 2015 № 278-O «On refusal to accept for consideration the complaint of citizen Pavel Alexandrovich Demin for violation of his Constitutional Rights by paragraph 9 of Part 3 of Article 82 of the Federal Law «On Service in the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation and Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation» // SPS «ConsultantPlus».
12. Ruling of the Constitutional Court of the Russian Federation dated November 25, 2010 № 1547-O-O «On refusal to accept for consideration the complaint of citizen Dmitriev Yuri Alexandrovich for violation of his Constitutional Rights by paragraph 3 of Part Two of Article 133 of the Criminal Procedure Code of the Russian Federation, Article 5 of the Civil Procedure Code of the Russian Federation and paragraph «m» of Part seventh article 19 of the Law of the Russian Federation «On militia» // LRS «ConsultantPlus».
Информация об авторе
В. В. Журавлев — старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук.
Information about the author
V. V. Zhuravlev — Senior Lecturer of the Department of Administrative Law and Administrative Activities of the Ryazan Branch of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Candidate of Legal Sciences.
Статья поступила в редакцию 11.08.2023; одобрена после рецензирования 04.09.2023; принята к публикации 16.10.2023.
The article was submitted 11.08.2023; approved after reviewing 04.09.2023; accepted for publication 16.10.2023.
