CC BY
142
5. УГОЛОВНОЕ ПРАВО, УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.08)
5.1. ПРЕСТУПЛЕНИЕ, ПРЕДУСМОТРЕННОЕ СТАТЬЕЙ
287 УК РОССИИ: СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ МЕЖОТРАСЛЕВОЙ КОЛЛИЗИИ
Басова Татьяна Борисовна, д-р юрид. наук, профессор. Должность: профессор. Место работы: Дальневосточный федеральный университет. Подразделение: кафедра уголовного права и криминологии. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье на примере преступления, предусмотренного статьей 287 Уголовного кодекса России, обозначена проблема согласования нормативных предписаний уголовного законодательства со смежными отраслями (в частности, с административным законодательством) как требующая оперативного вмешательства. Избавляться от межотраслевых коллизий в праве можно как путем нормотворчества, так и с помощью предложенного учеными определенного коллизионного механизма, включающего в себя систему коллизионных предписаний.
Предлагается безотлагательно подойти к формулированию совершенных правовых установлений, которые позволят повысить эффективность не только уголовного законодательства, но и смежных с ним отраслей.
Ключевые слова: правовая коллизия, межотраслевая коллизии норм права, конкуренция правовых норм, правила конкуренции норм, эффективность уголовного законодательства.
THE OFFENSE UNDER ARTICLE 287 OF THE CRIMINAL
CODE OF RUSSIA: DISPUTES INTERBRANCH CONFLICT
Basova Tatyana Borisovna, Dr of Law, Professor. Position: professor. Place of employment: Far Eastern Federal University (Vladivostok). Department: Criminal Law chair. E-mail: [email protected]
Annotation: In the article on the example of a crime under article 287 of the Russian Criminal Code, to identify the problems harmonization of regulatory requirements of criminal law with related industries (in particular, the administrative law) as requiring opera-tive intervention. Get rid of the cross-sectoral conflicts in law can be both through the rule-making, and with the help of scientists proposed a specific mechanism of conflict, including a system of conflict regulation.
It is proposed to urgently come to the formulation of perfect-governmental legal establishments, which would enhance the effectiveness not only of criminal law, but also related industries.
Keywords: legal conflicts, inter-branch conflict of laws, the competition rules of law, the rules of competition rules, the effectiveness of criminal law.
В действующем уголовном законе России (ст.287 УК РФ) впервые были криминализированы деяния, которые выражаются в неправомерном отказе в предоставлении информации или уклонении от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставлении заведомо неполной либо ложной ин-
формации Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации, если эти деяния совершены должностным лицом, обязанным предоставлять такую информацию.
Неправомерное утаивание требуемой информации от таких «статусных» органов как Федеральное Собрание Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации, безусловно, требовало законодательного урегулирования.
Федеральное Собрание Российской Федерации в соответствии со ст. 94 Конституции РФ является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Его функции в качестве парламента нашего государства предусматривают решение многих важных вопросов верховного управления государством, утверждение бюджета страны, участие в формировании федеральных государственных органов, осуществление законодательной деятельности, исполнение по целому ряду направлений парламентского контроля. Именно поэтому предоставление неполной или ложной информация Федеральному Собранию РФ объективно общественно опасно, так как может реально сказаться на принимаемые этим органом решения, определяющие жизнь страны, и способно повлечь самые серьезные последствия для российского общества.
Статус Счетной палаты Российской Федерации определен в ст.2 Федерального закона Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [11] как постоянно действующего высшего органа внешнего государственного аудита (контроля), который в рамках задач, определенных законодательством Российской Федерации, обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.
Счетная палата Российской Федерации призвана обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления государственного финансового контроля. В соответствии со ст. 25 названного Федерального закона «все объекты аудита (контроля), их должностные лица обязаны предоставлять в установленном порядке информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, выполнения задач и функций Счетной палаты».
Неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации Счетной палате может создать препятствия в нормальном (основанном на законе) осуществлении ею деятельности, благодаря которой обеспечивается конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля). Подобные деяния признаются общественно опасными и влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
Преступление, предусмотренное ст.287 УК РФ, за время действия уголовного закона, начиная с 1997 г. практически не выявлялось: лишь в 1998 г. и в 2009 г. официально было зарегистрировано по 2 факта, а в
остальные годы - ни одного [13]. Чем можно объяснить такое положение дел с регистрацией преступных фактов отказа в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате? Считаем, что причинами тому может быть и превентивный характер уголовно-правовых норм, представленных в ст.287 УК РФ, а вполне возможно и существующая до сих пор в России традиция, имеющая глубокую социо-культурную основу, - относиться к власти, если не с «с придыханием», то с должным уважением.
Вместе с тем изучение доступной для обозрения судебной практики привлечения к ответственности за разного рода общественно опасные деяния по противодействию в предоставлении Счетной палате информации, необходимой для обеспечения ее деятельности, показывает, что административных правонарушений официально регистрируется в России несколько больше, чем преступлений.
За непредставление сведений (информации) по требованию должностных лиц Счетной палаты как государственного органа виновные привлекаются к административной ответственности по ст. 19.7 Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее - Ко-АП РФ), которая гласит: «Непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 14.28, статьями 19.7.1, 19.7.2, 19.7.3, 19.7.4, 19.7.5, 19.7.5-1, 19.8 настоящего Кодекса» [15].
Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.7 КоАП РФ, образуют деяние в нескольких формах. А именно:
- непредставление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности;
- несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации);
- представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме;
- представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в искаженном виде.
Сопоставим с объективной стороной преступления, предусмотренного ч.1 ст.287 УК РФ, которая может быть выражена в одном из следующих видов деяний:
- неправомерный отказ в предоставлении информации (документов, материалов) Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации;
- неправомерное уклонение от предоставления информации (документов, материалов) этим органам;
- предоставление заведомо неполной информации тем же органам;
- предоставление указанным органам ложной информации.
В формах общественно опасного деяния как признака объективной стороны, описанных в диспозиции сопоставляемых норм, предусмотренных ст. 19.7 КоАП РФ и ч.1 ст.287 УК РФ имеются терминологические различия, которые на истолкование понятий не влияют.
Скажем, неправомерный отказ в предоставлении информации, как признак преступления, предусмотренный ч.1 ст.287 УК РФ, означает не основанный на положениях нормативных актов отрицательный (не имеющий уважительных причин) ответ перечисленным в законе органам государственной власти, выраженный в любой форме. Иными словами, отрицательный ответ - это извещение о том, что информация не будет предоставлена.
А деяние административного правонарушения, предусмотренного ст.19.7 КоАП РФ, в форме «непредставление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности» можно истолковать как отрицательный результат, проявленный в любой форме, как-то: невыдачи, невручения, воздержания от передачи обозначенному органу (должностному лицу) требуемых сведений (информации). Такое деяние также осуществляется без уважительных причин.
Возникает вопрос если должностное лицо, обязанное предоставлять информацию Счетной палате Российской Федерации, неправомерно (без уважительных причин) не предоставляет ее, норма какого из двух законов - УК РФ или КоАП РФ - должна применяться?
Полагаем, что определение противоправности деяния при неправомерном утаивании должностным лицом требуемой информации от такого государственного органа как Счетная палата РФ порождает проблему выбора нормы, подлежащей применению. Это обусловлено тем, что возникает необходимость разрешить коллизию правовых норм разных отраслей законодательства.
В современной правовой теории уделено внимание проблеме межотраслевой коллизии норм права, включая вопрос о конкуренции охранительных норм уголовного и административно-деликтного права, но окончательного её разрешения пока не достигнуто. Какие подходы предложены правоведами?
В доктрине выработаны правила конкуренции норм, характеризующих межотраслевую квалификацию, к которым относят правило преодоления коллизий норм во времени (его именуют темпоральным правилом), а также правило конкуренции общей и специальной норм (именуемое правилом приоритета специальной нормы или содержательных коллизий) [см. об этом подробнее: 1, 2, 3]. Особая сложность для правоприменителя заключена в том, что конкурирующие нормы имеют равную юридическую силу, а это теоретически создает возможность применять к ним любое правило из перечисленных выше.
Определяя порядок применения правил для разрешения вопроса состязательности равнозначных по юридической силе правовых предписаний разных отраслей законодательства целесообразно учитывать позицию Конституционного суда РФ, который по этому поводу указал: «...в соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное, при
этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы...»[12].
Сопоставлением норм, предусмотренных ч.1 ст.287 УК РФ и ст.19.7 КоАП РФ, с использованием темпорального правила показывает: должна быть применена норма, устанавливающая административную ответственность, ибо Кодекс об административных правонарушениях РФ был принят позднее, чем Уголовный закон России.
Если же сравнить нормы с позиции правила приоритета специальной нормы, то системный анализ всех признаков исследуемых составов преступления и административного правонарушения позволяет утверждать, что норма, предусмотренная ч.1 ст.278 УК РФ, является специальной по отношению к общей норме, представленной в ст.19.7 КоАП РФ. Следуя этому выводу и учитывая правило приоритета специальной нормы, применять надлежит норму, содержащую уголовно-правовой запрет.
Следовательно, применение правил конкуренции норм, характеризующих межотраслевую квалификацию, дает взаимоисключающие выводы по вопросу разрешения столкновения противоречащих правовых предписаний, представленных в ч.1 ст. 287 УК РФ и ст.19.7 КоАП РФ.
В юридической науке исследованы возможности разрешения коллизий в праве, выявлены различные способы их устранения или преодоления [См., например: 4, 7]. Так, Е.А. Чуличкова утверждает, что «.самым эффективным способом преодоления коллизий являются все же коллизионные нормы.» [8, с.50]. В ч.2 ст.10 КоАП РСФСР ранее существовала коллизионная норма: «Административная ответственность за правонарушения, предусмотренные настоящим Кодексом, наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности». Ю.А. Яницкий считает, что существование именно данной коллизионной нормы породило ситуацию, когда «.вопрос о соотношении норм УК и КоАП разрешается на основе теории «младшего брата», когда высказывается абсолютный приоритет в применении уголовно-правовой нормы над административной без каких-либо серьезных обоснований» [10, с.20]. Действительно, позиция приоритета уголовного закона при его конкуренции с административным законом поддерживается отдельными теоретиками. Так, Ю.А. Панова утверждает «При возникновении коллизии уголовно-правовых норм с нормами отраслевого законодательства предпочтение должно отдаваться Уголовному кодексу, так как в нем содержатся кримообра-зующие признаки»[6, с.82].
В действующих УК РФ и КоАП РФ не содержится коллизионных норм, в которых был бы закреплен приоритет одного закона над другим, хотя такого рода предложения высказываются теоретиками [9, с.19]. Но З.А.Незнамова предостерегает: «.создание коллизионных норм не устраняет коллизии окончательно. Появление в законе коллизионных нормативных предписаний свидетельствует об обратном: коллизии не только не устранены, но появляются так часто, что становятся типичным явлением для механизма правового регулирования и правоприменительной практики. Настолько типичным, что требуют правового регулирования на законодательном уровне» [5, с.48].
Суд, как показывает изучение судебных актов, чаще всего делая выбор между нормами равнозначных по юридической силе УК РФ и КоАП РФ, отдает предпоч-
тение закону, который предусматривает менее строгое наказание. Так, Т., будучи должностным лицом - министром образования С-кой области, признан судом виновным в умышленном невыполнении законных требований должностного лица Счетной Палаты С-кой области по представлению первичных документов, отражающие предусмотренные областным бюджетом хозяйственные операции на сумму свыше 39 млн.руб., которые проведены министерством образования в рамках реализации мероприятий по модернизации общего образования в 2011 году, и привлечен к административной ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ [14]. Ознакомление с содержанием постановления суда позволяет констатировать, что имеет неточность в определение противоправности деяния Т.
Итак, в рамках настоящей публикации представляется целесообразным лишь обозначить проблему согласования нормативных предписаний уголовного законодательства со смежными отраслями (в частности, с административным законодательством) как требующую оперативного вмешательства. Избавляться от межотраслевых коллизий в праве можно как путем нормотворчества, так и с помощью предложенного З.А. Незнамовой почти два десятилетия назад определенного коллизионного механизма, включающего «... в себя систему коллизионных предписаний, с помощью которых можно было бы преодолеть любую разновидность правовых коллизий» [5, с.48]. Необходимо, наконец-то, подойти к формулированию совершенных правовых установлений, которые позволят повысить эффективность не только уголовного законодательства, но и смежных с ним отраслей.
Список литературы:
1. Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск: Изд-во ИГУ, 1984. 100 с.
2. Занина М.А. Коллизии норм права равной юридической силы: понятие, причины, виды / Актуальные проблемы теории государства и права: хрестоматия. М.: Юрлитинформ, 2012. С.192-199.
3. Капустина М.А. Действие юридических норм во времени. С.-Пб.: Изд-во С.-Петербург. ун-та, 2001. 112 с.
4. Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. 2000. № 5. С. 225-244.
5. Незнамова З.А. Коллизии в уголовном праве. Екатеринбург: Cricket, 1994. 284 с.
6. Панова Ю.А. Конкуренция и коллизия норм уголовного законодательства // Правовая культура. 2009. № 1(6). С.81-87.
7. Сухов Э.В. Правовые коллизии и способы их разрешения / Актуальные проблемы теории государства и права: хрестоматия. М.: Юрлитинформ, 2012. С.175-182.
8. Чуличкова Е.А. Коллизионное толкование как способ преодоления коллизий уголовно-правовых норм // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия «право». Выпуск 21. 2010. № 5 (181). С.48-53.
9. Яницкий Ю.А. Проблемы конкуренции уголовно-правовых и административно-правовых норм // Российская юстиция. 2008. № 7. С.18-20.
10. Яницкий Ю.А. Соотношение преступлений и административных правонарушений, посягающих на общественную безопасность и общественный порядок: теория, законодательство, практика. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Красноярск, 2009. 27 с.
11. О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ // Российская газета. Федеральный выпуск № 6053. 2013. 10 апреля.
12. Определение Конституционного Суда РФ от 5 октября 2000 г. №. 199-о «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кушнарева А.М. на нарушение его конституционных прав положениями части первой статьи 40.1 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункта 1 статьи 12 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» http://base.garant.ru/12122130/ [19.11.2015].
13. По данным, содержащимся в ежегодных отчетах Главного информационного аналитического центра (ГИАЦ) Министерства внутренних дел России за период 1997-2014 гг.
14. Архив Судебного участка № 5 Волжского района г. Саратова. Дело № 5-21/2012 [Электронный ресурс] -Режим доступа: //http://29.sar.msudrf.ru/modules.php? name=sud_delo&op=sd&number=1127991&delo
_id=1500001 [19.11.2015].
15. В статьях, обозначенных в качестве исключения, представлены специальные разновидности правонарушения, предусмотренного ст. 19.7 КоАП РФ.
Субсидирование Исследование выполнено при поддержке Министерства образования и науки Российской Федерации, Государственное задание на выполнение НИР 29.763.2014/К.
Funding
The research is conducted with the support by the Ministry of Education and Science of The Russian Federation. Public research task 29.763.2014/К.
