CC BY
21
НА ПУТИ К МЕЖДУНАРОДНЫМ СТАНДАРТАМ
препятствия в законодательстве
российской федерации для создания нормативной базы применения международных стандартов при составлении
отчетности российскими организациями*
И Р. СУХАРЕВ,
кандидат экономических наук, директор Единого методологического центра ФБК, член Национального совета по стандартам финансовой отчетности Фонда НСФО О. А. СУХАРЕВА, заместитель директора Единого методологического центра ФБК
проблемы обеспечения исполнения бухгалтерского законодательства
4. Опыт контроля за соблюдением правил составления финансовой отчетности в США
Система обеспечения исполнения стандартов финансовой отчетности находится в центре внимания инвестиционного сообщества с 2001 г. после ряда громких скандалов, имевших место в США. Корпорация Энрон, основанная в Хьюстоне в 1985 г., к 2001 г. стала седьмой компанией в США по объему выручки, занимаясь покупкой
* Продолжение, начало см. в журнале «Международный бухгалтерский учет» № 1(97) — 9 (105), 2007.
электричества у генерирующих компаний и продажей его потребителям. Являясь инновационной в технологическом отношении компанией, она вызывала уважение аналитиков с Уол Стрит. Однако она использовала сложные схемы с использованием партнерств для неотражения в балансе долгов на сумму 500 млн долл. и для маскировки своих финансовых проблем, чтобы обеспечить себе денежные средства и кредитные ресурсы для продолжения торгового бизнеса.
В 2001 г руководители Энрон признали, что с 1997 г компания необоснованно завысила свою прибыль на 580 млн долл. В течение шестинедельной нисходящей спирали осенью 2001 г. Энрон показал шокирующий убыток на сумму 638 млн долл. за III квартал. Комиссия по ценным бумагам и биржам США (SEC) начала расследование деятельности партнерств, а главный конкурент компании отказался от сделки по слиянию с Энрон на
сумму 8,4 млрд долл. 2 декабря 2001 г. Энрон подал заявление о банкротстве, которое на тот момент являлось крупнейшим корпоративным банкротством в истории США. Его акции, стоившие за год до этого больше 80 долл., упали до цены менее 1 долл. за акцию. Крушение Энрон лишило инвесторов вложенных средств и оставило тысячи сотрудников без работы и пенсионных накоплений.
Власти США оперативно прореагировали на вскрывшуюся слабость системы контроля за качеством финансовой отчетности принятием 23 января 2002 г. Закона Сарбейнс-Оксли, направленного на защиту инвесторов через улучшение точности и надежности раскрытия корпоративной информации, производимой в соответствии с законодательством о ценных бумагах. Во многом из-за жестких положений этого закона многие эмитенты в настоящее время делают выбор в пользу европейских фондовых бирж для размещения своих ценных бумаг.
В Европе банкротство Энрон и принятие Закона Сарбейнс-Оксли подхлестнули начатую ранее в связи с созданием единого финансового рынка и переходом на МСФО дискуссию о системе контроля качества финансовой отчетности. Промедление с принятием конкретных мер было отчасти связано с ограниченным влиянием заокеанского банкротства на Европу и с обоснованной критикой в адрес Закона Сарбейнс-Оксли, который, по мнению многих, являлся чрезмерной реакцией на рыночные события. Ранее Европейская федерация бухгалтеров провела масштабные исследования механизмов контроля качества финансовой отчетности в различных странах Европы (доклад Enforcement Mechanisms in Europe, выпущенный в апреле 2001 г.). Эта же организация дала рекомендации по обеспечению выполнения МСФО в апреле 2002г (Discussion Paper on Enforcement of IFRS within Europe).
В июле 2002 г. в США заявление о банкротстве подал WorldCom — одна из крупнейших телекоммуникационных компаний. По оценке, сделанной в конце 2003 г., приписки активов в финансовой отчетности WorldCom составляли около 12 млрд долл. В декабре 2003 г. началось банкротство итальянской компании Parmalat после того, как стало известно об отражении в активах компании несуществующего банковского счета на сумму 3,9 млрд долл.
Эти банкротства еще раз подтвердили чрезвычайную важность проблемы контроля качества финансовой отчетности. Случай с Parmalat также
показал, что подобные финансовые кризисы могут случаться не только в США, но и в Европе, поэтому европейская система контроля в настоящее время находится в процессе реформирования.
И Закон Сарбейнс-Оксли в США, и планируемые изменения в 8-й Директиве ЕС по корпоративному праву во многом ужесточают требования к обязательному аудиту. И американский закон, и европейский законопроект требуют создания в компаниях комитетов по аудиту, обязывают аудитора выражать мнение о системе внутреннего контроля клиента, создают орган публичного надзора за аудиторами, содержат требования о независимости аудитора, предписывают периодическую ротацию проводящего проверку аудиторского партнера или аудиторской фирмы.
Требования о комитетах по аудиту в США были введены ст. 301 Закона Сарбейнс-Оксли. Эмитенты ценных бумаг должны иметь комитет по аудиту, состоящий из независимых членов совета директоров. «Независимый» в данном случае означает, что директор, кроме вознаграждения за членство в совете директоров, не должен получать от эмитента никаких иных вознаграждений и не должен быть аффилированным лицом эмитента или его дочерних организаций. Комиссия по ценным бумагам и биржам США может в отдельных случаях освобождать от требования о независимости членов аудиторского комитета.
Комитет по аудиту отвечает за назначение, оплату услуг и надзор за работой любой зарегистрированной аудиторской фирмы, нанимаемой эмитентом. Комитет по аудиту должен установить процедуры для сбора, хранения и урегулирования жалоб, полученных эмитентом в отношении финансовой отчетности, внутреннего контроля и аудита. Каждый комитет по аудиту имеет полномочия привлекать независимых консультантов, если сочтет это необходимым для исполнения своих обязанностей. Эмитент обязан финансировать работу комитета по аудиту.
Генеральный и финансовый директоры каждого эмитента в соответствии со ст. 302 Закона Сарбейнс-Оксли подписывают заявление, сопровождающее каждый годовой или квартальный отчет, подтверждающее, что:
• подписывающие руководители просмотрели
отчет;
• насколько известно руководителям, отчет
не содержит каких-либо недостоверных
утверждений о существенных фактах или исключений существенных фактов, приводящих к недостоверности отчетности;
• насколько известно руководителям, финансовая отчетность и другая включенная в отчет финансовая информация достоверно представляет во всех существенных аспектах финансовое состояние и результаты деятельности эмитента на отчетную дату и за отчетный период;
• подписывающие руководители:
— отвечают за создание и поддержание системы внутреннего контроля;
— разработали такую систему внутреннего контроля, которая обеспечивает предоставление им существенной информации об эмитенте и его консолидируемых дочерних организациях сотрудниками этих юридических лиц, в частности в течение отчетного периода;
— оценили эффективность системы внутреннего контроля эмитента в течение 90 дней до даты отчета и представили свои заключения об эффективности системы внутреннего контроля на основании ее оценки по состоянию на эту дату;
• подписывающие руководители раскрыли аудитору эмитента и аудиторскому комитету совета директоров (либо лицам, выполняющим эквивалентные функции):
— все существенные недостатки в структуре или функционировании системы внутреннего контроля, которые могли негативно повлиять на способность эмитента фиксировать, обрабатывать, обобщать и представлять финансовые данные, и сообщили аудитору эмитента любые существенные недостатки в системе внутреннего контроля
— любые злоупотребления, независимо от существенности, в которые были вовлечены руководители и другие сотрудники, играющие существенную роль в системе внутреннего контроля эмитента;
• подписывающие руководители отразили в отчете сведения о том, произошли ли существенные изменения в системе внутреннего контроля или в других факторах, которые могут оказать значительное влияние на внутренний контроль после даты его оценки, включая любые действия, направленные на исправление его недостатков и слабостей. Руководители несут административную и
уголовную ответственность за правильность информации, указанной в своем заявлении.
В соответствии со ст. 404 Закона Сарбейнс-Ок-сли Комиссия по ценным бумагам и биржам США должна разработать правила, требующие представления с каждым годовым отчетом эмитента отчета о внутреннем контроле, который должен:
— указывать на ответственность менеджмента за создание и поддержание адекватной системы внутреннего контроля и процедур финансовой отчетности;
— содержать оценку эффективности системы внутреннего контроля и процедур финансовой отчетности эмитента по состоянию на конец последнего отчетного года.
Каждая зарегистрированная аудиторская фирма, которая готовит или выпускает аудиторское заключение для эмитента, должна произвести проверку и дать отчет об оценке внутреннего контроля, сделанного менеджментом эмитента. Данная проверка должна производиться в соответствии со стандартами, утверждаемыми Советом по надзору за бухгалтерским учетом публичных компаний. Такие проверки не должны быть предметом отдельного договора.
Что касается независимого аудита, то общественный надзор за аудиторской профессией в США осуществляется Советом по надзору за аудитом публичных компаний (далее — Совет) в соответствии с гл. 1 Закона Сарбейнс-Оксли. Совет является юридическим лицом — некоммерческой корпорацией и состоит из пяти грамотных в финансовых вопросах членов, назначенных на пятилетний срок. Из них двое должны быть дипломированными бухгалтерами. Председателем может быть дипломированный бухгалтер при условии, что он не занимался аудитом в течение пяти лет. Члены совета принимаются на работу на полный рабочий день. Никто из них не может одновременно с членством в Совете участвовать в прибыли или получать выплаты от аудиторских фирм, за исключением фиксированных продолжающихся выплат (пенсионные выплаты).
Члены Совета назначаются Комиссией по ценным бумагам и биржам США после консультаций с председателем Федерального резервного совета и секретарем казначейства. Они могут выводиться из Совета решением Комиссии по веским причинам.
Совет имеет следующие полномочия:
— регистрировать аудиторские фирмы;
— устанавливать «стандарты аудита, конт-
роля качества, этики, независимости и другие стандарты, относящиеся к подготовке аудиторских отчетов для эмитентов»;
— проводить проверки аудиторских фирм;
— проводить расследования и дисциплинарные разбирательства, налагать соответствующие санкции
— выполнять другие обязанности или функции по мере необходимости или целесообразности;
— обеспечивать исполнение закона, правил Совета, профессиональных стандартов и законов о ценных бумагах, относящихся к подготовке и выпуску аудиторских отчетов и обязательств аудиторов в их отношении;
— устанавливать бюджет и управлять операциями Совета и персоналом Совета.
Совет должен:
— постоянно сотрудничать со специальными профессиональными группами бухгалтеров и любыми консультационными группами, созданными в целях установления стандартов. И хотя Совет может «в степени, в которой сочтет нужным», принимать стандарты, предлагаемые этими группами, он имеет полномочия дополнять, изменять, отменять и отклонять любые стандарты, предложенные группами;
— представлять ежегодный отчет о своей деятельности по установлению стандартов Комиссии по ценным бумагам и биржам США;
— требовать, чтобы аудиторские фирмы готовили и хранили в течение не менее семи лет аудиторские рабочие документы и другую информацию, относящуюся к любому аудиторскому отчету, в деталях, достаточных для обоснования сделанных в отчете выводов;
— требовать проведения проверки и одобрения аудиторских отчетов вторым партнером. Зарегистрированные аудиторские фирмы должны принимать стандарты контроля качества;
— принять аудиторский стандарт для осуществления проверки внутреннего контроля, в котором должно быть заложено требование того, чтобы аудитор оценивал следующее: включают ли структура и процедуры внутреннего контроля ведение записей, точно и достоверно отражающих сделки эмитента, обеспечивающих уверенность в том, что сделки записываются способом, позволяющим подготовить финансовую отчетность в соответствии с ГААП, и описание любых существенных слабостей внутреннего контроля.
Совет финансируется за счет «регистрационного сбора» и «ежегодного сбора» с каждой зарегистрированной аудиторской фирмы в сумме, «достаточной» для покрытия расходов по обработке и проверке заявлений и годовых отчетов. Совет также должен установить разумный «ежегодный сбор для поддержки бухгалтерского учета», который может быть необходимым или целесообразным для содержания Совета. Этот сбор налагается только на эмитентов.
Комиссия по ценным бумагам и биржам США имеет полномочия по надзору за деятельностью Совета и обеспечению исполнения Советом законодательства.
Статья 201 Закона Сарбейнс-Оксли запрещает аудитору одновременно с аудитом оказывать клиенту следующие услуги:
— ведение бухгалтерского учета и другие услуги, относящиеся к бухгалтерским записям и финансовой отчетности аудиторского клиента;
— разработку и внедрение систем финансовой информации;
— услуги по оценке или отчеты по имущественным вкладам в уставный капитал;
— услуги актуария;
— услуги по аутсорсингу внутреннего аудита;
— управленческие функции или функции отдела кадров;
— брокерские, дилерские услуги, инвестиционное консультирование или инвестиционно-банковские услуги;
— юридические услуги и экспертные услуги, не относящиеся к аудиту;
— любые другие услуги, которые Совет сочтет неприемлемыми своим нормативным правовым актом.
Зарегистрированные аудиторские фирмы для аудиторского клиента могут оказывать любые неаудиторские услуги, включая налоговые, только если они заранее одобрены аудиторским комитетом эмитента. Предварительное одобрение не требуется, если стоимость услуги не превышает 5 % от общего вознаграждения, уплачиваемого эмитентом аудитору в течение отчетного года, в который оказываются неаудиторские услуги.
Зарегистрированная аудиторская фирма не должна проводить аудит эмитента, если его генеральный директор, контролер, финансовый директор, главный бухгалтер или любое лицо, занимающее подобную должность в организации-эми-
тенте, был сотрудником этой зарегистрированной аудиторской фирмы и участвовал в любом качестве в аудите этого эмитента в течение одного года, предшествующего дате начала аудита.
Главный или координирующий партнер и проверяющий партнер аудиторского клиента должны меняться каждые пять лет. Закон Сар-бейнс-Оксли в настоящее время не требует ротации зарегистрированных аудиторских фирм, проводящих аудит.
Поскольку большинство мер ответственности распространяется на любые лица, нарушающие законодательство о ценных бумагах, ответственность аудитора рассмотрена в разделе о санкциях за бухгалтерские нарушения.
Органом, уполномоченным контролировать финансовую отчетность публичных компаний, является Комиссия по ценным бумагам и биржам США. Комиссия была создана в соответствии со ст. 4 Закона о фондовых биржах 1934 г. (Securities Exchange Act 1934). Закон об иностранной коррупционной деятельности (Foreign Corrupt Practices Act 1977), являющийся фактическим предшественником Закона Сарбейнс-Оксли, запретил подкуп иностранных чиновников американскими корпорациями, а также усилил надзорные полномочия Комиссии по ценным бумагам и биржам США в сфере финансовой отчетности и контроль за соблюдением правил финансовой отчетности.
Ежегодно Комиссия по ценным бумагам и биржам США инициирует около 400—500 исков к физическим и юридическим лицам, которые нарушают законодательство о ценных бумагах. Бухгалтерские нарушения являются одними из наиболее типичных наряду с инсайдерской торговлей и представлением ложной или вводящей в заблуждение информации о ценных бумагах и их эмитентах.
В первую очередь Комиссия по ценным бумагам и биржам США занимается административными санкциями. Расследованием по уголовным делам занимается, как правило, Департамент юстиции. Гражданско-правовые иски к лицам, виновным в искажении финансовой отчетности, инвесторы подают непосредственно в суд без прямого участия Комиссии по ценным бумагам и биржам США.
Вопреки распространенному мнению, американская система контроля работала и до принятия Закона Сарбейнс-Оксли. Согласно исследованию,
проведенному в 2004 г. Центром исследования частного предпринимательства университета Техаса A&M, с 1977 г., когда был принят Закон об иностранной коррупционной деятельности, до 2002 г. надзорные меры в сфере финансовой отчетности были применены к 562 публичным компаниям, затронув 1 874 человека. Из них 66 бывших менеджеров получили различные сроки лишения свободы, 32 — были приговорены условно и 691 — получил предупреждения, запреты на занятие мест определенных должностных лиц или директоров, либо приостановление их работы в аудиторских фирмах. Более 12 млрд долл. штрафов было начислено в судебных разбирательствах, инициированных Комиссией по ценным бумагам и биржам США. Кроме этого, более 2 млрд долл. получили акционеры в ходе гражданско-правовых судебных разбирательств. Была отменена регистрация 22 фирм.
По мнению исследователей из университета Техаса, размер этих штрафов незначителен по сравнению с тем, как наказывает за бухгалтерские нарушения рынок. По результатам их исследования первоначальное объявление о начале расследования нарушения фирмой бухгалтерских правил приводит к снижению цены акций в течение дня на 10,34 %. Это снижение происходит в дополнение к средней потере 20,06 % стоимости акций, сопровождающей предварительное объявление о расследовании. В целом, по данным исследователей, бухгалтерские нарушения 562 публичных компаний привели к потере стоимости акций на сумму 114 млрд долл.
Согласно американскому законодательству компании самостоятельно раскрывают информацию о результатах расследования Комиссии по ценным бумагам и биржам США. Такое раскрытие производится, как правило, после получения «Wells Notice» (уведомление), которое означает, что проводившие расследование сотрудники рекомендуют Комиссии по ценным бумагам и биржам США санкционировать действия по обеспечению исполнения законодательства. Другими факторами в определении времени раскрытия информации о расследовании являются существенность расследования (например, компания или осведомитель сообщили о проблеме в Комиссию по ценным бумагам и биржам США, а имеющиеся в распоряжении компании факты позволяют судить о том, что злоупотребления были существенными)
и вероятность внесения уточнения в отчетность или наложения санкций.
Статьи 11 и 12 Закона о ценных бумагах 1933 г. содержат детальные правила гражданско-правовой ответственности в случае указания ложной информации в заявлении на регистрацию проспекта эмиссии, в самом проспекте эмиссии и прилагающихся документах. Они касаются и финансовой информации, внесенной в проспект эмиссии. В соответствии с этими статьями к гражданско-правовой ответственности может быть привлечен широкий круг руководителей компании-эмитента и лиц, участвовавших в размещении ценных бумаг.
Гражданско-правовая ответственность за нарушения в периодической финансовой отчетности возникает в силу ст. 18 «Ответственность за вводящие в заблуждение утверждения» Закона о фондовых биржах 1934 г. В соответствии с этой статьей любое лицо, которое сделает или даст указание сделать любое утверждение в любом отчете или документе, представляемом в соответствии с законодательством о ценных бумагах, в случае если это утверждение в свете обстоятельств, в которых оно было сделано, было ложным или вводящим в заблуждение в отношении любых существенных фактов, будет нести ответственность перед любым лицом (не знавшим, что это утверждение было ложным или вводящим в заблуждение), которое, полагаясь на такое утверждение, купило или продало ценную бумагу по цене, определенной с учетом такого утверждения, за убытки, вызванные полаганием на утверждение, если ответчик не докажет что действовал добросовестно и не знал о том, что такое утверждение было ложным или вводящим в заблуждение.
Закон Сарбейнс-Оксли внес дополнение в гл. 11 Кодекса США, расширив список обязательств, которые не могут погашаться в случае банкротства. В их число включены обязательства, начисленные за нарушение законодательства о ценных бумагах и обман или манипуляции с ценными бумагами в рамках прецедентного права, возникшие в связи с решением суда любого уровня или государственного органа, мировым соглашением, решением суда или государственного органа о компенсации ущерба, начислении штрафа, пени, вызове в суд, реституции, выплате незаконно полученной прибыли, стоимости услуг адвоката, расходах или прочих платежах должника.
В соответствии со ст. 1103 Закона Сарбейнс-Оксли в случае, если во время расследования возможных нарушений федеральных законов о ценных бумагах эмитентом публично обращающихся ценных бумаг или его директорами, руководящими сотрудниками, партнерами, контролирующими лицами, агентами или служащими Комиссия по ценным бумагам и биржам США сочтет вероятными чрезвычайные выплаты (в виде заработной платы или иным способом) эмитентом кому-либо из вышеупомянутых лиц, Комиссия может обратиться в Федеральный окружной суд за временным решением, требующим зачисления этих сумм на специальный процентный банковский счет, контролируемый судом, на 45 дней. В случае наличия веских причин, суд может продлить это решение с учетом того, что общий срок ограничения не может превышать 90 дней.
Статья 1105 Закона Сарбейнс-Оксли предоставила право Комиссии по ценным бумагам и биржам США запрещать, условно или безусловно, навсегда или на определяемый Комиссией срок, любому нарушителю законодательства о ценных бумагах или принятых в соответствии с ним нормативно-правовых актов занимать должности руководящих работников или директоров любого эмитента зарегистрированных ценных бумаг, в случае если поведение такого лица показывает несоответствие должности руководящего работника или директора любого такого эмитента.
Штрафы с юридических лиц за нарушение правил отчетности (до 25 млн долл. за нарушения в отчетности публичных компаний и до 500 тыс. долл. за нарушения в отчетности негосударственных пенсионных планов) налагаются в уголовном порядке и рассматриваются далее.
Статья 807 Закона Сарбейнс-Оксли установила специальную норму об уголовной ответственности за обман акционеров публичных компаний. Лицо, которое преднамеренно реализует или пытается реализовать схему, направленную на обман любого лица в связи с любой зарегистрированной ценной бумагой или получение посредством ложных или обманных утверждений или обещаний, любых денег или собственности в связи с покупкой или продажей зарегистрированных ценных бумаг, наказывается штрафом и/или лишением свободы на срок до 25 лет.
Статья 903 Закона Сарбейнс-Оксли увеличила наказание за мошенничество с использовани-
ем почтовой службы или электронных средств с 5 до 20 лет лишения свободы.
Статья 904 Закона Сарбейнс-Оксли ужесточила наказания за нарушения в отчетности и учете негосударственных пенсионных планов. Физические лица за такие нарушения наказываются штрафом до 100 тыс. долл. (раньше был 5 000 долл.) и/или лишением свободы до 10 лет (раньше был 1 год). Возможный штраф с юридического лица увеличен со 100 тыс. до 500 тыс. долл.
Статья 906 Закона Сарбейнс-Оксли трактует, что представляемая в Комиссию по ценным бумагам и биржам США в соответствии с законодательством отчетность должна сопровождаться письменным утверждением генерального и финансового директоров (или равнозначными лицами) о том, что содержащаяся в отчетности информация достоверно представляет во всех существенных аспектах финансовое положение и результаты деятельности эмитента. Лицо, подписывающее такое утверждение, зная о несоответствии отчетности всем установленным требованиям, наказывается штрафом до 1 млн долл. и/или лишением свободы на срок до 10 лет. Если такое деяние совершается преднамеренно, возможен штраф до 5 млн долл. и/или лишение свободы на срок до 20 лет.
Статья 1101 Закона Сарбейнс-Оксли относится к внесению изменений в учетные записи. Лицо, которое изменяет, полностью или частично разрушает или скрывает записи, документы или другие объекты, или пытается это сделать с намерением нарушить целостность объекта или его доступность для использования в официальном расследовании, или каким-либо другим способом мешает, влияет или замедляет любое официальное расследование, или пытается это сделать, наказывается штрафом и/или лишением свободы на срок до 20 лет.
К нарушениям в отчетности публичных компаний применимы общие санкции за нарушение законодательства о ценных бумагах. В соответствии со ст. 1106 Закона Сарбейнс-Оксли подобные нарушения наказываются штрафом до 5 млн долл. (до этого был 1 млн долл.) и лишением свободы на срок до 20 лет (до этого было 10 лет). Максимальный размер штрафа для юридических лиц составляет 25 млн долл. (ранее 2,5 млн долл.). Доказанное незнание лицом нарушенного правила законодательства о ценных бумагах освобождает его от ответственности в виде лишения свободы.
Статья 1107 Закона Сарбейнс-Оксли устанавливает ответственность за месть осведомителям. Лицо, которое осознанно, с намерением отомстить предпринимает любые действия, вредные для любого лица, включая вмешательство в законные трудовые отношения и образ жизни любого лица, за предоставление сотруднику правоохранительных органов любой правдивой информации, относящейся к совершению или возможному совершению любого нарушения федерального законодательства, наказывается штрафом и/или лишением свободы на срок до 10 лет.
5. Опыт обеспечения соблюдения правил составления финансовой отчетности в Европейском Союзе
Европейцы, как и американцы, рассматривают контроль за соблюдением правил финансовой отчетности как часть регулирования рынка ценных бумаг. Европейская система контроля находится в процессе реформирования, который будет продолжаться в течение нескольких следующих лет. Направление происходящим сейчас переменам было задано в отчете «комитета мудрых людей» по регулированию европейских рынков ценных бумаг, подготовленном под руководством барона Александра Ламфалусси. Отчет был завершен 15 февраля 2001 г., а изложенные в нем предложения были приняты европейским советом в марте 2001 г. Основная цель предложений — создание единого эффективного Европейского финансового рынка. В частности, отчет предусматривал переход на МСФО, создание Комитета европейских регуляторов рынка ценных бумаг и улучшение контроля за соблюдением законодательства.
В рамках этого общего направления в ЕС проводится работа по совершенствованию контроля за соблюдением правил учета и отчетности. На уровне ЕС издаются имеющие силу закона Директивы Европейского парламента и Совета и стандарты Комитета европейских регуляторов рынка ценных бумаг (CESR). И те, и другие документы не являются актами прямого действия. Прямое действие имеют нормативные документы стран — членов ЕС, которые они приводят в соответствие с Директивами и стандартами Комитета европейских регуляторов рынка ценных бумаг. Поскольку процесс реформирования национальных нормативных актов в странах ЕС
далек от своего завершения, будут исследоваться документы, уже принятые на уровне Евросоюза и являющиеся руководством к действию для стран-членов.
Основными документами общеевропейского уровня, затрагивающими вопросы контроля отчетности, являются Директива Европейского парламента и Совета от 04.11.2003 № 2003/71/ЕС о проспекте, который должен публиковаться в процессе предложения ценных бумаг общественности или при допуске их к обращению (далее — Директива о проспектах эмиссии) и Директива Европейского парламента и Совета от 15.12.2004 № 2004/109/ЕС о гармонизации требований к прозрачности в отношении информации об эмитентах, чьи ценные бумаги допущены к обращению на регулируемом рынке (далее — Директива о прозрачности).
Стандарты Комитета европейских регуляторов рынка ценных бумаг представляют собой общий согласованный подход европейских регуляторов ценных бумаг к системе контроля над финансовой отчетностью. В настоящее время существуют три таких документа: Стандарт № 1 по финансовой информации «Обеспечение исполнения стандартов по финансовой информации в Европе» от 12.03.2003 CESR/03-073 (далее — Стандарт № 1), Стандарт № 2 по финансовой информации «Координация деятельности по обеспечению исполнения» от апреля 2004 г. CESR/03-317c (далее — Стандарт № 2), Руководство по осуществлению координации деятельности по обеспечению исполнения (осуществление стандарта CESR № 2 по финансовой информации) от октября 2004 г. CESR/04-257b.
В соответствии с п. 2 ст. 4 Директивы о прозрачности финансовая отчетность должна сопровождаться утверждением ответственных лиц эмитента, чьи имена и должности должны быть четко обозначены, о том, что насколько им известно, финансовая отчетность, подготовленная в соответствии с применимым комплектом стандартов финансовой отчетности, дает объективное и достоверное представление об активах, обязательствах, финансовом положении и прибыли или убытке эмитента и консолидируемой группы, и что отчет менеджмента содержит достоверную картину развития и деятельности бизнеса и позиции эмитента и консолидируемой группы с описанием основных рисков и неопределенностей, с которыми они сталкиваются.
Ответственные лица несут ответственность за эти утверждения в соответствии с законодательством стран-членов ЕС.
В настоящее время законодательство ЕС не содержит требований в отношении формирования комитета по аудиту и проверки системы внутреннего контроля внешним аудитором. Предложения о введении в законодательство таких требований содержатся в проекте 8-й Директивы ЕС об аудите.
В отношении аудита в настоящее время в ЕС действует 8-я директива Совета от 10.04.1984 84/253/ЕЕС, основанная на ст. 54 (3) Договора о предоставление разрешений лицам, отвечающим за проведение официальных аудитов бухгалтерских документов. Эта директива предъявляет требования к профессиональной подготовке аудитора и к процедуре предоставления разрешения на осуществление профессиональной деятельности.
Принятие новой директивы об аудите, учитывающей банкротства компаний в связи с нарушениями финансовой отчетности и американский опыт, ожидается в ближайшее время. Проект этой директивы обсуждается с марта 2004 г.
Проект 8-й Директивы может быть существенным образом переработан с учетом комментариев, получаемых в ходе его обсуждения. В частности, обоснованная критика раздается в адрес положений законопроекта о независимости аудитора и ротации аудиторских фирм.
Директива о проспектах эмиссии и Директива о прозрачности предусматривают необходимость определения в каждой стране — члене ЕС центрального компетентного административного органа — регулятора рынка ценных бумаг. Директива о прозрачности также предусматривает, что страны-члены могут назначить другой компетентный орган для проверки соответствия представляемой эмитентом информации правилам отчетности и применения необходимых мер в случае обнаружения нарушений. Такой орган не обязательно должен иметь административную природу (п. 28 преамбулы Директивы о прозрачности). В общем случае проверки и применение мер ответственности относятся к полномочиям регулятора рынка ценных бумаг (подп. Н п. 4 ст. 24 Директивы о прозрачности).
Стандарт № 1 конкретизирует, что конечную ответственность за обеспечение исполнения
правил представления финансовой информации несет компетентный независимый административный орган (Принцип 3). Независимость означает, что орган не должен подвергаться чрезмерному влиянию со стороны эмитентов, их аудиторов, посредников, правительства и других заинтересованных лиц. Другие органы могут выполнять контролирующие функции от имени компетентных административных органов при условии, что такие органы находятся под надзором компетентного административного органа и подотчетны ему. В частности, в процедуру контроля могут быть вовлечены и саморегулируемые организации (СРО).
В настоящее время в Европе пока используются различные организационные модели системы контроля, включающие в себя контроль со стороны регуляторов рынка ценных бумаг, фондовых бирж и проверочных комиссий (review panels). Информация по конкретным странам следующая:
В Швеции, Норвегии и Швейцарии контроль за соблюдением правил финансовой отчетности осуществляют фондовые биржи. В других странах, где фондовые биржи имеют полномочия регулятора, они часто сводятся либо к проверке проспектов эмиссии и промежуточной финансовой отчетности листинговых компаний, либо только к формальному просмотру документов. Прослеживается тенденция к лишению фондовых бирж полномочий регулятора и к передаче таких полномочий независимому надзорному механизму: регулятору фондового рынка или иному органу.
В других странах, например, в Бельгии, Франции, Италии, Португалии и Испании независимый регулятор/надзорный орган осуществляет контроль за фондовыми биржами и обеспечивает исполнение стандартов финансовой отчетности в отношении всех типов отчетности, включая годовую финансовую отчетность лис-тинговых компаний. В некоторых странах развитие системы происходит в сторону объединения различных регуляторов (банковского, страхового и фондового) в один мегарегулятор. Парижская, Амстердамская и Брюссельская фондовые биржи объединились (Евронекст). На европейском уровне регуляторы объединены в Комитет европейских регуляторов рынка ценных бумаг.
В Великобритании существует негосударственная проверочная комиссия — Проверочная комиссия по финансовой отчетности, которая
расследует поступающие к ней жалобы и проводит инициативные проверки финансовой отчетности. Если в ходе проверки обнаружены нарушения, проверочная комиссия может инициировать действия, направленные на исправление ситуации в форме обращения с иском в суд. Сила этого механизма также заключается в публичном обличении нарушителей через СМИ. Британская проверочная комиссия получила полномочия в 1991 г. Механизм ее работы проверен на практике и принимается в качестве образца организации такого органа Европейской федерацией бухгалтеров и Комитетом европейских регуляторов рынка ценных бумаг.
14 мая 2004г. подобная проверочная комиссия (Financial Reporting Enforcement Panel (FREP), далее — ФРЕП) была учреждена в Германии 15-ю профессиональными и бизнес-ассоциациями при поддержке Федерального министерства юстиции. ФРЕП зарегистрирована в организационно-правовой форме ассоциации, при которой будет организована сама проверочная комиссия. Возможность передачи функций независимой проверочной комиссии должна быть предусмотрена законодательно, а само наделение функциями ожидается в форме заключения договора между ФРЕП и Федеральным министерством юстиции по согласованию с Федеральным министерством финансов. В соответствии с законопроектом полномочия комиссии будут включать в себя только выявление нарушений в финансовой отчетности листинговых компаний без каких-либо полномочий по наложению санкций. По итогам проверки комиссия будет давать заключение отчитывающейся организации и регулятору финансового рынка. Этот регулятор будет предпринимать дальнейшие действия в случае обнаружения комиссией нарушений или отказа проверяемого предприятия от сотрудничества.
По словам сотрудника ФРЕП Инго Земпеля, основной причиной создания негосударственных проверочных комиссий в европейских странах является невозможность привлечения экспертов в области финансовой отчетности на зарплаты государственных служащих. При этом в Британской проверочной комиссии только два ее члена являются сотрудниками комиссии на условиях полной занятости — председатель и заместитель. Остальные являются либо заслуженными пенсионерами, либо добровольцами. Немецкая ФРЕП пошла по пути найма основных экспертов на условиях полной занятости. Численность экспертов
составляет 12—14 человек. Экспертами являются опытные профессионалы по вопросам отчетности, средний возраст которых составляет 40—50 лет. Бюджет ФРЕП составляет около 5 млн евро в год и формируется за счет обязательных отчислений листинговых компаний, которых в Германии около 1 300. Размер обязательных отчислений утверждается федеральным надзорным органом BaFin на основании бюджета ФРЕП. Обязательность отчислений определена на законодательном уровне, их сбором занимается федеральный надзорный орган с перечислением средств во ФРЕП.
В некоторых странах существует департамент по делам компаний в составе правительства, в задачи которого входит контроль за соблюдением стандартов финансовой отчетности в отношении годовой финансовой отчетности всех компаний (не только листинговых, но и не включенных в биржевой листинг). Особенно это касается регулируемых отраслей — финансовых институтов и страховых компаний. В Дании, Великобритании (Департамент торговли и промышленности) и Чехии (только в отношении листинговых компаний) существуют государственные департаменты, которые контролируют соблюдение стандартов финансовой отчетности путем проведения проверок отчетности.
Целый ряд стран, в частности Австрия, Финляндия, Германия, Ирландия, Люксембург, Нидерланды, Венгрия и Словения по состоянию на2001 г. не имели институциональной системы контроля за соблюдением стандартов финансовой отчетности, которая проверяла бы содержание финансовой отчетности глубже формального просмотра.
В соответствии с Директивой о прозрачности и Стандартом № 1 страны — члены ЕС передают полномочия по контролю качества отчетности национальным регуляторам рынка ценных бумаг с возможным назначением в помощь им технического органа, осуществляющего проверку соответствия отчетности установленным правилам. Разделение функций по проверке соответствия отчетности стандартам (технический орган) и наложению санкций (регулятор рынка ценных бумаг) снижает коррупционную уязвимость системы контроля.
Европейская федерация бухгалтеров рекомендует странам, в которых пока не существует органа, контролирующего качество финансовой отчетности, с учетом ограниченности времени и ресурсов, учредить надзорный орган в виде проверочной комиссии.
Финансовая отчетность компаний, не входящих в группы допущенных к обращению на бирже эмитентов, если и проверяется надзорным органом, то делается это обычно только на основании поступивших жалоб.
В ЕС публичность рассматривается как основной инструмент предотвращения возможных правонарушений в сфере финансовой отчетности и наказания за совершенные правонарушения. Директива о прозрачности (ст. 28), Директива о проспектах (ст. 25) и проект 8-й Директивы об аудите (ст. 30) содержат практически идентичные формулировки: страны — члены ЕС должны обеспечить компетентному органу право раскрывать общественности любые предпринятые меры и наложенные санкции за нарушение нормативно-правовых актов, принятые в соответствии с соответствующей директивой. В соответствии с первыми двумя указанными директивами такое раскрытие не должно производиться, если это создаст серьезную угрозу для финансовых рынков или причинит непропорциональный ущерб вовлеченным в дело сторонам.
Общие для всех стран ЕС подходы зафиксированы в ст. 28 Директивы о прозрачности и в ст. 25 Директивы о проспектах эмиссии. Обе директивы оставляют уголовное наказание на усмотрение стран-членов. Страны — члены ЕС за нарушения в периодической отчетности должны установить такую гражданскую и/или административную ответственность, которая была бы эффективна, пропорциональна и достаточна для предотвращения нарушений. В соответствии с теми же требованиями за нарушения в проспектах эмиссии страны — члены ЕС должны установить административную ответственность, при этом возможная уголовная и гражданская ответственность остается на их усмотрение.
Поскольку определение конкретных санкций за какие-либо нарушения находится в компетенции стран — членов ЕС, далее приводится информация по материалам исследования Европейской федерации бухгалтеров о соответствующем законодательстве Великобритании, Германии и Франции по состоянию на 2001 г. С учетом недавних скандалов, американских законодательных новаций и новых директив ЕС законодательство европейских стран находится в процессе трансформации. Поскольку велика вероятность того, что изложенные факты изменились и/или будут меняться в ближайшем
будущем, они в первую очередь интересны с точки зрения первых шагов приучения бизнеса и бухгалтерской профессии к наличию санкций за нарушение стандартов финансовой отчетности.
В Великобритании физические лица, которые понесли убытки, полагаясь на финансовую отчетность, составленную с нарушением установленных правил, или в результате уголовных преступлений (обман, мошенничество), а также действующая в общественных интересах прокуратура, могут начать судебное разбирательство против директоров компаний, подготовивших такую финансовую отчетность. Возмещение убытков может включать в себя требование о внесении исправления в неправильно составленную финансовую отчетность. Однако такие случаи редки. Действия британского регулятора рынка ценных бумаг, проверочной комиссии или департамента торговли и промышленности по проверке соответствия отчетности закону и применимым стандартам отчетности могут быть, в частности, результатом жалобы или комментария в прессе. Отрицательное заключение проверочной комиссии может быть опубликовано посредством выпуска пресс-релиза.
Во Франции гражданско-правовые действия против компании могут быть инициированы любым заинтересованным лицом, пострадавшим от искажений финансовой отчетности компании. В уголовном порядке менеджмент компании совместно с аудитором может преследоваться за подготовку и подтверждение неверной финансовой отчетности. Уголовное наказание может включать в себя штрафы и лишение свободы. В случае завышения чистой прибыли и ее распределения во Франции существует специальная уголовная ответственность за распределение чрезмерных дивидендов.
П о н ем ецко му з ако нодате льс тв у, е сл и содержание индивидуальной финансовой отчетности противоречит законодательным или договорным положениям, защищающим права кредитора, или признается противоречащим общественным интересам, индивидуальная финансовая отчетность является недействительной, т. е. не имеющей никакой юридической силы (§ 256 п. 1 № 1 немецкого закона об акционерных обществах). Нарушение положений о представлении финансовой отчетности или пере/недооценка статей баланса при некоторых обстоятельствах считаются прямым основанием
признать индивидуальную финансовую отчетность недействительной (§ 256 немецкого закона об акционерных обществах).
Индивидуальная финансовая отчетность в Германии может быть признана недействительной по решению суда. Если акционер, правление в целом, отдельный член правления или член наблюдательного совета подает на компанию в суд, решение о признании индивидуальной финансовой отчетности недействительной имеет силу для общества в целом и для всех акционеров, членов правления и членов наблюдательного совета. Более того, любые третьи лица, которые могут доказать свой имущественный интерес к индивидуальной финансовой отчетности, могут подать в суд иск о признании индивидуальной финансовой отчетности недействительной (§ 256 Гражданского процессуального кодекса). В этом случае решение имеет силу только для сторон, непосредственно участвующих в разбирательстве.
Факт автоматической недействительности индивидуальной финансовой отчетности немецкой компании приводит к недействительности решения о распределении прибыли (§ 253 немецкого закона об акционерных обществах). При определенных условиях акционеры, уже получившие дивиденды на основе недействительного решения, должны их вернуть.
В отсутствии одобрения группового годового отчета и консолидированной финансовой отчетности они не имеют никакой силы в отношении определенных законом третьих сторон, и таким образом не могут быть недействительными. Однако консолидированная финансовая отчетность может включать в себя серьезные нарушения фундаментальных правил и норм, т.е. быть недостоверной.
Немецкие суды уполномочены налагать санкции в виде штрафов различных видов и лишения свободы в случае, если правление и/или наблюдательный совет нарушают требования Коммерческого кодекса по составлению и раскрытию индивидуальной и консолидированной финансовой отчетности и годового отчета группы. Подать такой иск может любое лицо.
Целью санкций и штрафов является предотвращение нарушения требований Коммерческого кодекса Германии, в то время как целью исполнительных штрафов является прямое обеспечение исполнения конкретных действий, предписываемых Коммерческим кодексом.
Продолжение следует
