CC BY
32
КОНЦЕПЦИЯ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ СТАНДАРТОВ ФИНАНСОВОЙ ОТЧЕТНОСТИ*
4. Международная практика контроля за соблюдением правил финансовой отчетности
Система обеспечения исполнения стандартов финансовой отчетности находится в центре внимания инвестиционного сообщества с 2001 г. Для понимания остроты этой проблемы для международных рынков капитала необходима краткая историческая справка.
«Энрон», основанный в Хьюстоне в 1985 г., к 2001 г. стал седьмой компанией в США по объему выручки, занимаясь покупкой электричества у генерирующих компаний и продажей его потребителям. Являясь инновационной в технологическом отношении компанией, он вызывал уважение аналитиков с Уол Стрит. Однако он применял сложные схемы с использованием партнерств для неотражения в балансе долгов на сумму 500 млн дол. и для маскировки своих финансовых проблем, чтобы обеспечить себе денежные средства и кредитные ресурсы для продолжения своего торгового бизнеса. В 2001 г. руководители американской энергетической корпорации «Энрон» признали, что с 1997 г. корпорация необоснованно завысила свою прибыль на 580 млн дол. В течение шестинедельной нисходящей спирали осенью 2001 г. «Энрон»» показал шокирующий убыток на сумму 638 млн дол. за III квартал. Комиссия по ценным бумагам и биржам США начала расследование деятельности партнерств, а главный конкурент корпорации отказался от сделки по слиянию с «Энрон» на сумму 8,4 млрд дол. 2 декабря 2001 г. «Энрон» подал заявление о банкротстве, которое на тот момент являлось крупнейшим корпоративным банкротством в истории США. Его акции, стоившие за год до этого больше 80 дол.,
* Продолжение. Начало см. в журнале «Международный бухгалтерский учет». 2005. № 12(84).
упали до цены менее 1 дол. за акцию. Крушение корпорации «Энрон» лишило инвесторов вложенных средств и оставило тысячи сотрудников без работы и пенсионных накоплений.
Власти США оперативно прореагировали на вскрывшуюся слабость системы контроля за качеством финансовой отчетности принятием 23 января 2002 г. закона Сарбейнс-Оксли. Закон направлен на защиту инвесторов через улучшение точности и надежности раскрытия корпоративной информации, производимую в соответствии с законодательством о ценных бумагах. Во многом из-за жестких положений этого закона, многие эмитенты в настоящее время делают выбор в пользу европейских фондовых бирж для размещения своих ценных бумаг.
В Европе банкротство корпорации «Энрон» и принятие закона Сарбейнс-Оксли подхлестнули начатую ранее в связи с созданием единого финансового рынка и переходом на МСФО дискуссию о системе контроля за качеством финансовой отчетности. Промедление с принятием конкретных мер было отчасти связано с ограниченным влиянием заокеанского банкротства на Европу и с обоснованной критикой в адрес закона Сарбейнс-Оксли, который, по мнению многих, являлся неадекватной реакцией на рыночные события. Еще до этих событий Европейская федерация бухгалтеров провела масштабные исследования механизмов контроля за качеством финансовой отчетности в различных странах Европы (доклад «Enforcement Mechanisms in Europe», выпущенный в апреле
2001 г.). Эта же организация дала рекомендации по обеспечению выполнения МСФО в апреле
2002 г. («Discussion Paper on Enforcement of IFRS within Europe»). Оба доклада размещены на сайте www.fee^, но в настоящее время в существенной мере устарели.
В июле 2002 г. в США заявление о банкротстве подала одна из крупнейших телекоммуникационных компаний «ВорлдКом»,. По оценке,
сделанной в конце 2003 г., приписки активов в финансовой отчетности «ВорлдКом» составляли около 12 млрд дол. В декабре 2003 г. началось банкротство итальянской компании «Пармалат», после того как стало известно об отражении в активах компании несуществующего банковского счета на сумму 3,9 млрд дол.
Эти банкротства еще раз подтвердили чрезвычайную важность проблемы контроля за качеством финансовой отчетности. Случай с «Пармалат» также показал, что подобные финансовые кризисы могут случаться не только в США, но и в Европе. Европейская система контроля в настоящее время находится в процессе реформирования.
И закон Сарбейнс-Оксли в США, и планируемые изменения в 8-ю Директиву ЕС по корпоративному праву во многом ужесточают требования к обязательному аудиту. И американский закон, и европейский законопроект требуют создания в компаниях комитетов по аудиту, обязывают аудитора выражать мнение о системе внутреннего контроля клиента, создают орган публичного надзора за аудиторами, содержат требования о независимости аудитора, предписывают периодическую ротацию проводящего проверку аудиторского партнера или аудиторской фирмы. Контроль за качеством работы аудиторов является отдельной сложной темой, выходящей за рамки данного исследования. В настоящей Концепции американский и европейский опыт анализировался с точки зрения деятельности органов, контролирующих уже проверенную аудитором финансовую отчетность, и санкций за возможные нарушения, налагаемые такими органами.
5. Опыт США
5.1. Самоконтроль
Комитет по аудиту. Требования о комитетах по аудиту были введены ст. 301 закона Сарбейнс-Оксли. Эмитенты ценных бумаг должны иметь комитет по аудиту, состоящий из независимых членов совета директоров. «Независимый» в данном случае означает, что директор, кроме вознаграждения за членство в совете директоров, не должен получать от эмитента никаких иных вознаграждений и не должен быть аффилированным лицом эмитента или его дочерних организаций. Комиссия по ценным бумагам и биржам может в отдельных случаях освобождать от требования о независимости членов аудиторского комитета.
Комитет по аудиту отвечает за назначение, оплату услуг и надзор за работой любой зарегистрированной аудиторской фирмы, нанимаемой эмитентом. Он должен установить процедуры для сбора, хранения и урегулирования жалоб, полученных эмитентом в отношении финансовой отчетности, внутреннего контроля и аудита. Каждый комитет по аудиту имеет полномочия привлекать независимых консультантов, если сочтет это необходимым для исполнения своих обязанностей. Эмитент обязан финансировать работу комитета по аудиту.
Утверждение отчетности. Генеральный и финансовый директоры каждого эмитента в соответствии со ст. 302 закона Сарбейнс-Оксли подписывают заявление, сопровождающее каждый годовой или квартальный отчет, подтверждающее следующую информацию:
1. Подписывающий руководитель просмотрел отчет.
2. Насколько известно руководителю, отчет не содержит каких-либо недостоверных утверждений о существенных фактах или опущений существенных фактов, приводящих к недостоверности отчетности.
3. Насколько известно руководителю, финансовая отчетность и другая включенная в отчет финансовая информация достоверно представляет во всех существенных аспектах финансовое состояние и результаты деятельности эмитента, соответственно на отчетную дату и за отчетный период.
4. Подписывающие руководители:
а) отвечают за создание и поддержание системы внутреннего контроля;
б) разработали такую систему внутреннего контроля, которая обеспечивает предоставление им существенной информации об эмитенте и его консолидируемых дочерних организациях сотрудниками этих юридических лиц, в частности в течение отчетного периода;
в) оценили эффективность системы внутреннего контроля эмитента в течение 90 дней до даты отчета и представили в отчете свои заключения об эффективности системы внутреннего контроля на основании ее оценки по состоянию на ту дату.
5. Подписывающие руководители раскрыли аудитору эмитента и аудиторскому комитету совета директоров (либо лицам, выполняющим эквивалентные функции):
а) все существенные недостатки в структуре или функционировании системы внутреннего
контроля, которые могли негативно повлиять на способность эмитента фиксировать, обрабатывать, обобщать и представлять финансовые данные и сообщили аудитору эмитента любые существенные слабости в системе внутреннего контроля;
б) любые злоупотребления, независимо от существенности, в которые были вовлечены руководители и другие сотрудники, играющие существенную роль в системе внутреннего контроля эмитента.
6. Подписывающие руководители отразили в отчете информацию о том, что произошли существенные изменения в системе внутреннего контроля или в других факторах, которые могут оказать существенное влияние на внутренний контроль после даты его оценки, включая любые действия, направленные на исправление его существенных недостатков и слабостей.
Руководители несут административную и уголовную ответственность за правильность информации, указанной в своем заявлении.
Оценка системы внутреннего контроля. В соответствии со ст. 404 закона Сарбейнс-Оксли, Комиссия по ценным бумагам и биржам должна разработать правила, требующие представления с каждым годовым отчетом эмитента отчета о внутреннем контроле, который должен включать следующее:
— указывать на ответственность менеджмента за создание и поддержание адекватной системы внутреннего контроля и процедур финансовой отчетности;
— содержать оценку по состоянию на конец последнего отчетного года эмитента эффективности системы внутреннего контроля и процедур финансовой отчетности эмитента.
Каждая зарегистрированная аудиторская фирма, которая готовит или выпускает аудиторское заключение для эмитента, должна произвести проверку и дать отчет об оценке внутреннего контроля, сделанного менеджментом эмитента. Такая проверка должна производиться в соответствии со стандартами, утверждаемыми Советом по надзору за бухгалтерским учетом публичных компаний (далее — Совет). Такие проверки не должны быть предметом отдельного договора.
5.2. Независимый аудит
Общественный надзор за аудиторами. Общественный надзор за аудиторской профессией осуществляется Советом в соответствии с гл. 1 закона
Сарбейнс-Оксли. Совет является юридическим лицом — некоммерческой корпорацией. Он состоит из пяти членов, грамотных в финансовых вопросах, назначенных на пятилетний срок. Двое из членов должны быть дипломированными бухгалтерами, а остальные не должны быть дипломированными бухгалтерами. Председателем может быть дипломированный бухгалтер при условии, что он не занимался аудитом в течение пяти лет. Члены совета принимаются на работу на полный рабочий день. Никто из членов не может одновременно с членством в Совете участвовать в прибыли или получать выплаты от аудиторских фирм, за исключением, фиксированных продолжающихся выплат (пенсионные выплаты и т.п.).
Члены Совета назначаются Комиссией по ценным бумагам и биржам США (далее — Комиссия) после консультаций с председателем Федерального резервного совета и Секретарем казначейства. Члены могут выводиться из Совета решением Комиссии по «веским причинам». Совет имеет следующие полномочия:
— регистрировать аудиторские фирмы;
— устанавливать «стандарты аудита, контроля качества, этики, независимости и другие стандарты, относящиеся к подготовке аудиторских отчетов для эмитентов»;
— проводить проверки аудиторских фирм;
— проводить расследования и дисциплинарные разбирательства и налагать соответствующие санкции;
— выполнять другие обязанности или функции по мере необходимости или целесообразности;
— обеспечивать исполнение закона, правил Совета, профессиональных стандартов и законов о ценных бумагах, относящихся к подготовке и выпуску аудиторских отчетов и обязательств аудиторов в их отношении;
— устанавливать бюджет и управлять операциями Совета и персоналом Совета. Стандарты аудита. Совет должен постоянно
сотрудничать со специальными профессиональными группами бухгалтеров и любыми консультационными группами, созданными в целях установления стандартов, и хотя Совет может «в степени, в которой сочтет нужным», принимать стандарты, предлагаемые этими группами, Совет имеет полномочия дополнять, изменять, отменять и отклонять любые стандарты, предложенные группами. Совет должен давать ежегодный отчет
о своей деятельности по установлению стандартов Комиссии по ценным бумагам и биржам.
Совет должен требовать, чтобы аудиторские фирмы готовили и хранили в течение не менее 7 лет аудиторские рабочие бумаги и другую информацию, относящуюся к любому аудиторскому отчету, в деталях, достаточных для обоснования сделанных в отчете выводов.
Совет должен требовать проверки и одобрения аудиторских отчетов вторым партнером. Зарегистрированные аудиторские фирмы должны принимать стандарты контроля качества.
Совет должен принять аудиторский стандарт для проведения проверки внутреннего контроля. Этот стандарт должен требовать, чтобы аудитор оценивал, включают ли структура и процедуры внутреннего контроля ведение записей, которые точно и достоверно отражают сделки эмитента, обеспечивают разумную уверенность в том, что сделки записываются способом, позволяющим подготовить финансовую отчетность в соответствии с ГААП, и описание любых существенных слабостей внутреннего контроля.
Совет финансируется за счет «регистрационного сбора» и «ежегодного сбора» с каждой зарегистрированной аудиторской фирмы в сумме, «достаточной» для покрытия расходов по обработке и проверке заявлений и годовых отчетов. Совет также должен установить разумный «ежегодных сбор для поддержки бухгалтерского учета», который может быть необходимым или целесообразным для содержания Совета. Этот сбор налагается только на эмитентов.
Комиссия имеет полномочия по надзору за деятельностью Совета и обеспечению исполнения им законодательства.
Независимость аудитора. Статья 201 закона Сарбейнс-Оксли запрещает аудитору одновременно с аудитом оказывать клиенту следующие услуги:
— ведение бухгалтерского учета и другие услуги, относящиеся к бухгалтерским записям и финансовой отчетности аудиторского клиента;
— разработку и внедрение систем финансовой информации;
— услуги по оценке или отчеты по имущественным вкладам в уставный капитал;
— услуги актуария;
— услуги по аутсорсингу внутреннего аудита;
— управленческие функции или функции отдела кадров;
— брокерские, дилерские услуги, инвестиционное консультирование или инвестиционно-банковские услуги;
— юридические услуги и экспертные услуги, не относящиеся к аудиту;
— любые другие услуги, которые Совет сочтет неприемлемыми своим нормативным правовым актом.
Зарегистрированные аудиторские фирмы могут оказывать любые неаудиторские услуги, включая налоговые, которые не перечислены в указанных пунктах, для аудиторского клиента, только если услуга заранее одобрена аудиторским комитетом эмитента. Предварительного одобрения не требуется, если стоимость услуги не превышает 5% от общего вознаграждения, уплачиваемого эмитентом аудитору в течение отчетного года, в который оказываются неаудиторские услуги.
Зарегистрированная аудиторская фирма не должна проводить аудита эмитента, если его генеральный директор, контролер, финансовый директор, главный бухгалтер или любое лицо, занимающее эквивалентную позицию в организации-эмитенте, был сотрудником этой зарегистрированной аудиторской фирмы и участвовал в любом качестве в аудите этого эмитента в течение одного года, предшествующего дате начала аудита.
Ротация аудиторских партнеров. Главный или координирующий партнер и проверяющий партнер на аудиторском клиенте должны меняться каждые 5 лет. Закон Сарбейнс-Оксли в настоящее время не требует ротации зарегистрированных аудиторских фирм, проводящих аудит.
Ответственность аудитора. Поскольку большинство мер ответственности распространяется на любые лица, нарушающие законодательство о ценных бумагах, ответственность аудитора рассмотрена в разделе о санкциях за бухгалтерские нарушения.
5.3. Контролирующий орган Органом, уполномоченным контролировать финансовую отчетность публичных компаний, является Комиссия, созданная в соответствии со ст. 4 закона о фондовых биржах 1934 г. (Securities Exchange Act, 1934). Закон об иностранной коррупционной деятельности (Foreign Corrupt Practices Act 1977), являющийся фактическим предшественником закона Сарбейнс-Оксли, запретил подкуп иностранных чиновников
американскими корпорациями, а также усилил надзорные полномочия Комиссии в сфере финансовой отчетности и контроль за соблюдением правил финансовой отчетности.
Ежегодно Комиссия инициирует около 400500 исков к физическим и юридическим лицам, которые нарушают законодательство о ценных бумагах. Бухгалтерские нарушения являются одними из наиболее типичных, наряду с инсайдерской торговлей и представлением ложной или вводящей в заблуждение информации о ценных бумагах и их эмитентах.
Комиссия занимается, в первую очередь, административными санкциями. Расследованием по уголовным делам занимается, как правило, Департамент юстиции США. Гражданско-правовые иски к лицам, виновным в искажении финансовой отчетности, инвесторы подают непосредственно в суд без прямого участия Комиссия.
Вопреки распространенному мнению, американская система контроля работала и до принятия закона Сарбейнс-Оксли. Согласно исследованию, проведенному в 2004 г. Центром исследования частного предпринимательства университета Техаса А&М, с 1977 г., когда был принят Закон об иностранной коррупционной деятельности, до 2002 г. надзорные меры в сфере финансовой отчетности были применены к 562 публичным компаниям, затронув 1 874 человека. Из них 66 бывших менеджеров получили различные сроки лишения свободы, 32 — были приговорены условно и 691 — получили предупреждения, запреты на занятие мест должностных лиц или директоров, либо приостановление их работы в аудиторских фирмах. Более 12 млрд дол. штрафов было начислено в судебных разбирательствах, инициированных Комиссией. Кроме этого, более 2 млрд дол. получили акционеры в ходе гражданско-правовых судебных разбирательств. Была отменена регистрация 22 фирм.
По мнению исследователей из университета Техаса, большой размер этих штрафов незначителен по сравнению с тем, как наказывает за бухгалтерские нарушения рынок. По результатам их исследования, первоначальное объявление о начале расследования нарушения фирмой бухгалтерских правил приводит к снижению цены акций в течение дня на 10,34%. Это снижение происходит в дополнению к средней потере 20,06% стоимости акций, сопровождающей предварительное объ-
явление о расследовании. В целом, по данным исследователей, бухгалтерские нарушения этих 562 публичных компаний привели к потере стоимости акций на сумму 114 млрд дол.
5.4. Санкции за бухгалтерские нарушения
Репутационные санкции. Компании самостоятельно раскрывают информацию о результатах расследования Комиссии. Такое раскрытие проводится, как правило, после получения Wells notice (официального предупреждения Комиссии о намерении начать расследование), означающего, что проводившие расследование сотрудники рекомендуют Комиссии санкционировать действия по обеспечению исполнения законодательства. Другими факторами в определении времени раскрытия информации о расследовании являются существенность расследования (например, компания или осведомитель сообщили о проблеме в Комиссию, и имеющиеся в распоряжении компании факты позволяют судить о том, что злоупотребления были существенными) и вероятность внесения уточнения в отчетность или наложения санкций.
Гражданско-правовые санкции. Статьи 11 и 12 Закона о ценных бумагах 1933 г. содержат детальные правила гражданско-правовой ответственности в случае указания ложной информации в заявлении на регистрацию проспекта эмиссии, в самом проспекте эмиссии и прилагающихся документах. Они касаются и финансовой информации, внесенной в проспект эмиссии. В соответствии с этими статьями, к гражданско-правовой ответственности может быть привлечен широкий круг руководителей компании-эмитента и лиц, участвовавших в размещении ценных бумаг.
Гражданско-правовая ответственность за нарушения в периодической финансовой отчетности возникает в силу ст. 18 Закона о фондовых биржах 1934 г. «Ответственность за вводящие в заблуждение утверждения». В соответствии с этой статьей любое лицо, которое сделает или даст указание сделать любое утверждение в любом отчете или документе, представляемом в соответствии с законодательством о ценных бумагах, в случае если это утверждение в свете обстоятельств, в которых оно было сделано, было ложным или вводящим в заблуждение в отношении любых существенных фактов, будет нести ответственность перед любым лицом (не знавшим, что это утверждение было ложным или вводящим в заблуждение), которое, полагаясь на такое утверждение, купило или
продало ценную бумагу по цене, определенной с учетом такого утверждения, за убытки, вызванные полаганием на утверждение, если ответчик не докажет, что действовал добросовестно и не знал о том, что такое утверждение было ложным или вводящим в заблуждение.
Закон Сарбейнс-Оксли внес дополнение в гл. 11 Кодекса США, расширив список обязательств, которые не могут погашаться в случае банкротства. В их число включены обязательства, начисленные за нарушение законодательства о ценных бумагах и обман или манипуляции с ценными бумагами в рамках прецедентного права, возникшие в связи с решением суда любого уровня или государственного органа, мировым соглашением, решением суда или государственного органа о компенсации ущерба, начислении штрафа, пени, вызове в суд, реституции, выплате незаконно полученной прибыли, стоимости услуг адвоката, расходов или прочих платежей должника.
Административные меры. В соответствии со ст. 1103 закона Сарбейнс-Оксли в случае, если во время расследования возможных нарушений федеральных законов о ценных бумагах эмитентом публично обращающихся ценных бумаг или его директорами, руководящими сотрудниками, партнерами, контролирующими лицами, агентами или служащими Комиссия сочтет вероятными чрезвычайные выплаты (в виде заработной платы или иным способом) эмитентом кому-либо из вышеупомянутых лиц, Комиссия может обратиться в Федеральный окружной суд за временным решением, требующим зачисления этих сумм на специальный процентный банковский счет, контролируемый судом, на 45 дней. В случае наличия веских причин суд может продлить это решение с учетом того, что общий срок ограничения не может превышать 90 дней.
Статья 1105 закона Сарбейнс-Оксли предоставила право Комиссии запрещать, условно или безусловно, навсегда или на определяемый Комиссией срок, любому нарушителю законодательства о ценных бумагах или принятых в соответствии с ним нормативно-правовых актов занимать должности руководящих работников или директоров любого эмитента зарегистрированных ценных бумаг, в случае если поведение такого лица показывает несоответствие должности руководящего работника или директора любого такого эмитента.
Штрафы с юридических лиц за нарушение правил отчетности (до 25 млн дол. за нарушения в отчетности публичных компаний и до 500 тыс. дол. за нарушения в отчетности негосударственных пенсионных планов) налагаются в уголовном порядке.
Уголовная ответственность. Статья 807 закона Сарбейнс-Оксли установила специальную норму об уголовной ответственности за обман акционеров публичных компаний. Лицо, которое преднамеренно реализует или пытается реализовать схему, направленную на обман любого лица в связи с любой зарегистрированной ценной бумагой или получение посредством ложных или обманных утверждений или обещаний, любых денег или собственности в связи с покупкой или продажей зарегистрированных ценных бумаг, наказывается штрафом и/или лишением свободы на срок до 25 лет.
Статья 903 закона Сарбейнс-Оксли увеличила наказание за мошенничество с использованием почтовой службы или электронных средств с 5 до 20 лет лишения свободы.
Статья 904 закона Сарбейнс-Оксли ужесточила наказания за нарушения в отчетности и учете негосударственных пенсионных планов. Физические лица за такие нарушения наказываются штрафом до 100 тыс. дол. (раньше был 5 тыс. дол.) и/или лишением свободы на срок до 10 лет (раньше был 1 год). Возможный штраф с юридического лица увеличен со 100 тыс. до 500 тыс. дол.
В соответствии со ст. 906 закона Сарбейнс-Оксли представляемая в Комиссию в соответствии с законодательством отчетность должна сопровождаться письменным утверждением генерального директора и финансового директора (или их эквивалентами) о том, что содержащаяся в отчетности информация достоверно представляет во всех существенных аспектах финансовое положение и результаты деятельности эмитента. Лицо, подписывающее такое утверждение, зная о несоответствии отчетности всем установленным требованиям, наказывается штрафом до 1 млн дол. и/или лишением свободы на срок до 10 лет. Если такое деяние совершается преднамеренно, возможен штраф до 5 млн дол. и/или лишение свободы на срок до 20 лет.
Статья 1101 закона Сарбейнс-Оксли относится к внесению изменений в учетные записи. Лицо, которое изменяет, полностью или частич-
но разрушает или скрывает записи, документы или другие объекты, или пытается это сделать с намерением нарушить целостность объекта или его доступность для использования в официальном расследовании, или каким-либо другим способом мешает, влияет или замедляет любое официальное расследование, или пытается это сделать, наказывается штрафом и/или лишением свободы на срок до 20 лет.
К нарушениям в отчетности публичных компаний применимы общие санкции за нарушение законодательства о ценных бумагах. В соответствии со ст. 1106 закона Сарбейнс-Окс-ли, соответствующие нарушения наказываются штрафом до 5 млн дол. (до этого был 1 млн дол.) и лишением свободы на срок до 20 лет (до этого был 10 лет). Максимальный размер штрафа для юридических лиц составляет 25 млн дол. (был 2,5 млн дол.). Доказанное незнание лицом нарушенного правила законодательства о ценных бумагах освобождает его от ответственности в виде лишения свободы.
Статья 1107 закона Сарбейнс-Оксли устанавливает ответственность за месть осведомителям. Лицо, которое с намерением отомстить осознанно предпринимает любые действия, вредные для любого лица, включая вмешательство в законные трудовые отношения и образ жизни любого лица, за предоставление сотруднику правоохранительных органов любой правдивой информации, относящейся к совершению или возможному совершению любого нарушения федерального законодательства, наказывается штрафом и/или лишением свободы на срок до 10 лет.
6. Опыт Европейского союза
Европейцы, как и американцы, рассматривают контроль за соблюдением правил финансовой отчетности как часть регулирования рынка ценных бумаг. Европейская система контроля находится в процессе реформирования, который будет продолжаться в течение нескольких следующих лет. Направление происходящим сейчас переменам было задано в отчете «комитета мудрых людей» по регулированию европейских рынков ценных бумаг, подготовленном под руководством барона Александра Ламфалусси (http://europa. eu.int/comm/internal_market/securities/docs/ lamfalussy/wisemen/final-report-wise-men_en.pdf). Отчет был завершен 15 февраля 2001 г., а изло-
женные в нем предложения были приняты европейским советом в марте 2001 г. Основная цель предложений — создание единого эффективного европейского финансового рынка. В частности, отчет предусматривал переход на МСФО, создание Комитета европейских регуляторов рынка ценных бумаг и улучшение контроля за соблюдением законодательства.
В рамках этого общего направления в Европейском Союзе (ЕС) проводится работа по совершенствованию контроля за соблюдением правил учета и отчетности. На уровне ЕС издаются имеющие силу закона директивы Европейского парламента и совета и стандарты Комитета европейских регуляторов рынка ценных бумаг (CESR). И те, и другие документы не являются актами прямого действия. Прямое действие имеют нормативные документы стран — членов ЕС, которые они приводят в соответствие с Директивами и стандартами CESR. Поскольку процесс реформирования национальных нормативных актов в странах ЕС далек от своего завершения, в настоящей Концепции будут исследоваться документы, принятые на уровне Евросоюза, и являющиеся руководством к действию для стран-членов.
Основными документами общеевропейского уровня, затрагивающими вопросы контроля за отчетностью, являются Директива Европейского парламента и совета от 04.11.2003 № 2003/71/ЕС о проспекте, который должен публиковаться в процессе предложения ценных бумаг общественности или при допуске их к обращению (далее — «Директива о проспектах эмиссии») и Директива Европейского парламента и совета от 15.12.2004 № 2004/109/ЕС о гармонизации требований к прозрачности в отношении информации об эмитентах, чьи ценные бумаги допущены к обращению на регулируемом рынке (далее — «Директива о прозрачности»).
Стандарты CESR представляют собой общий согласованный подход европейских регуляторов ценных бумаг к системе контроля за финансовой отчетностью. В настоящее время существуют три таких документа: Стандарт № 1 по финансовой информации «Обеспечение исполнения стандартов по финансовой информации в Европе» от 12.03.2003 CESR/03-073; Стандарт № 2 по финансовой информации «Координация деятельности по обеспечению исполнения» — апрель 2004 г. CESR/03-317c; Руководство по осуществлению
координации деятельности по обеспечению исполнения (осуществление стандарта CESR № 2 по финансовой информации) — октябрь 2004 г. CESR/04-257b. Эти документы размещены на сайте CESR www.europefesco.org.
6.1. Самоконтроль
В соответствии с п. 2 ст. 4 «Директивы о прозрачности», финансовая отчетность должна сопровождаться утверждением ответственных лиц эмитента (чьи имена и должности должны быть четко обозначены) о том, что, насколько им известно, финансовая отчетность, подготовленная в соответствии с применимым комплектом стандартов финансовой отчетности, дает объективное и достоверное представление об активах, обязательствах, финансовом положении и прибыли или убытке эмитента и консолидируемой группы и что отчет менеджмента содержит достоверную картину развития и деятельности бизнеса и позиции эмитента и консолидируемой группы с описанием основных рисков и неопределенностей, с которыми они сталкиваются.
Ответственные лица несут ответственность за эти утверждения в соответствии с законодательством стран-членов ЕС.
В настоящее время законодательство ЕС не содержит требований в отношении формирования комитета по аудиту и проверки системы внутреннего контроля внешним аудитором. Предложения о введении в законодательство таких требований содержатся в проекте Восьмой директивы ЕС об аудите, который будет рассматриваться ниже в разделе о независимом аудите.
6.2. Независимый аудит
В настоящее время в ЕС действует Восьмая директива ЕС 84/253/ЕЕС от 10.04.1984, основанная на статье 54 (3) Договора о предоставлении разрешений лицам, отвечающим за проведение официальных аудитов бухгалтерских документов. Эта директива в первую очередь предъявляет требования к профессиональной подготовке аудитора и к процедуре предоставления разрешения на осуществление профессиональной деятельности.
Принятие новой директивы об аудите, учитывающей недавние банкротства компаний в связи с нарушениями финансовой отчетности и американский опыт, ожидается в ближайшее время. Проект этой директивы обсуждается с марта
2004 г. Основные положения проекта в сравнении с законом Сарбейнс-Оксли США представлены в табл.1 (по материалам Эрнст энд Янг).
Проект Восьмой директивы может быть существенным образом переработан с учетом комментариев, получаемых в ходе его обсуждения. В частности, обоснованная критика раздается в адрес положений законопроекта о независимости аудитора и ротации аудиторских фирм.
6.3. Контролирующий орган
Директивы «О проспектах эмиссии» и «О прозрачности» предусматривают необходимость определения в каждой стране-члене ЕС центрального компетентного административного органа-регулятора рынка ценных бумаг. Директива «О прозрачности» также предусматривает, что страны-члены могут назначить другой компетентный орган для проверки соответствия представляемой эмитентом информации правилам отчетности и применения необходимых мер в случае обнаружения нарушений. Такой орган не обязательно должен иметь административную природу (п. 28 преамбулы «Директивы о прозрачности»). В общем случае проверки и применение мер ответственности относятся к полномочиям регулятора рынка ценных бумаг (подп. h п. 4 ст. 24 «Директивы о прозрачности»).
Стандарт № 1 указывает, что конечную ответственность за обеспечение исполнения правил представления финансовой информации несет компетентный независимый административный орган (Принцип 3). Независимость означает, что орган не должен подвергаться чрезмерному влиянию со стороны эмитентов, их аудиторов, посредников, правительства и других заинтересованных лиц. Другие органы могут выполнять контролирующие функции от имени компетентных административных органов при условии, что такие органы находятся под надзором компетентного административного органа и подотчетны ему. В частности, в процедуру контроля могут быть вовлечены и саморегулируемые организации (СРО) в широком смысле этого термина.
В настоящее время в Европе пока используются различные организационные модели системы контроля, включающие в себя контроль со стороны регуляторов рынка ценных бумаг, фондовых бирж и проверочных комиссий (review
Таблица 1
Основные положения проекта Восьмой директивы ЕС и закона Сарбейнс-Оксли
Положение Проект Восьмой директивы ЕС Закон Сарбейнс-Оксли
Комитет по аудиту Обязателен для листинговых компаний. Должен быть независимым и включать в себя не менее одного финансового эксперта. Назначает или снимает аудитора. Также требует наличия процедур приема жалоб от сотрудников и иных лиц
Система внутреннего контроля Аудиторские фирмы должны отчитываться о ключевых вопросах, возникших при аудите, в частности по существенным слабостям системы внутреннего контроля, относящимся к финансовой отчетности Требования более детальны
Общественный надзор за аудиторами 25 стран-членов ЕС должны назначить надзорные советы, регистрировать аудиторские фирмы и создать системы расследования наложения дисциплинарных взысканий Совет по надзору за аудитом публичных компаний осуществляет надзор за аудитом публичных компаний, устанавливает стандарты аудита, регистрации, контроля качества, этики и независимости аудиторских фирм
Независимость аудитора Возможно «полное запрещение» неаудиторских услуг Запрещает оказание аудитором отдельных услуг и требует предварительного разрешения комитета по аудиту на оказание других неаудиторских услуг
Ротация аудиторской фирмы или партнера Предполагает ротацию либо аудиторской фирмы, либо основного аудиторского партнера, аудиторской фирмы раз в 7 лет и аудиторского партнера раз в 5 лет Требует ротации основного и дополнительного аудиторского партнера каждые 5 лет, нет требования о ротации аудиторской фирмы
Ответственность аудитора группы Аудитор группы несет полную ответственность за аудит консолидированной отчетности; ответственность распространяется на работу других аудиторских фирм Нет
panels). Информация по конкретным странам следующая (по состоянию на апрель 2001 г., если не указано иное).
Фондовые биржи. В Швеции, Норвегии и Швейцарии контроль за соблюдением правил финансовой отчетности осуществляют фондовые биржи. В других странах, где фондовые биржи имеют полномочия регулятора, их денятельность часто сводятся либо к проверке проспектов эмиссии и промежуточной финансовой отчетности листинговых компаний, либо только к формальному просмотру документов. Прослеживается тенденция к лишению фондовых бирж полномочий регулятора и к передаче таких полномочий независимому надзорному механизму: регулятору фондового рынка или иному органу.
Регулятор фондового рынка. В других странах, например в Бельгии, Франции, Италии, Португалии и Испании, независимый регулятор/надзорный орган осуществляет контроль за
фондовыми биржами и обеспечивает исполнение стандартов финансовой отчетности в отношении всех типов отчетности, включая годовую финансовую отчетность листинговых компаний. В некоторых странах развитие системы идет в сторону объединения различных регуляторов (банковского, страхового и фондового) в один мега-регулятор. Парижская, Амстердамская и Брюссельская фондовые биржи объединились (Евронекст). На европейском уровне регуляторы объединены в CESR.
Проверочные комиссии. В Великобритании существует негосударственная проверочная комиссия — Проверочная комиссия по финансовой отчетности, которая расследует поступающие к ней жалобы и проводит инициативные проверки финансовой отчетности. Если в ходе проверки обнаружены нарушения, комиссия может инициировать действия, направленные на исправление ситуации в форме обращения с иском в суд. Сила
этого механизма также заключается в публичном «обличении и пристыжении» нарушителей через СМИ. Британская проверочная комиссия получила полномочия в 1991 г. Механизм ее работы проверен на практике и принимается в качестве образца организации такого органа Европейской федерацией бухгалтеров и CESR (более подробная информация о Проверочной комиссии по финансовой отчетности будет представлена в следующем номере журнала).
14 мая 2004 г. аналогичная проверочная комиссия (Financial Reporting Enforcement Panel — FREP, далее ФРЕП) была учреждена в Германии пятнадцатью профессиональными и бизнес-ассоциациями при поддержке Федерального министерства юстиции. ФРЕП зарегистрирована в организационно-правовой форме ассоциации, при которой будет организована сама проверочная комиссия. Возможность передачи функций независимой проверочной комиссии должна быть предусмотрена законодательно, а само наделение функциями ожидается в форме заключения договора между ФРЕП и Федеральным министерством юстиции по согласованию с Федеральным министерством финансов. В соответствии с законопроектом полномочия комиссии будут включать в себя только выявление нарушений в финансовой отчетности листинговых компаний без каких-либо полномочий по наложению санкций. По итогам проверки Комиссия будет давать заключение отчитывающейся организации и регулятору финансового рынка, который будет предпринимать дальнейшие действия в случае обнаружения комиссией нарушений или отказа проверяемого предприятия от сотрудничества.
По словам сотрудника ФРЕП Инго Земпе-ля, основной причиной создания негосударственных проверочных комиссий в европейских странах является невозможность привлечения экспертов в области финансовой отчетности на зарплаты государственных служащих. При этом в британской проверочной комиссии только два ее члена являются ее сотрудниками на условиях полной занятости — председатель и заместитель. Остальные — являются либо заслуженными пенсионерами, либо добровольцами. Немецкий ФРЕП пошел по пути найма основных экспертов на условиях полной занятости. Численность экспертов составляет 12-14 человек. Экспертами являются опытные профессионалы по вопросам
отчетности, средний возраст которых составляет 40-50 лет. Бюджет ФРЕП составляет около 5 млн евро в год и формируется за счет обязательных отчислений листинговых компаний, которых в Германии около 1300. Размер обязательных отчислений утверждается федеральным надзорным органом BaFin на основании бюджета ФРЕП. Обязательность отчислений прописана на законодательном уровне, их сбором занимается федеральный надзорный орган с перечислением средств во ФРЕП.
Государственный орган. В некоторых случаях существует департамент по делам компаний в составе правительства, в задачи которого входит контроль за соблюдением стандартов финансовой отчетности в отношении годовой финансовой отчетности всех компаний (не только листинговых, но и не включенных в биржевой листинг). Особенно это касается регулируемых отраслей, таких как финансовые институты и страховые компании. В Дании, Великобритании и Чехии (только в отношении листинговых компаний) существует государственный департамент, который контролирует соблюдение стандартов финансовой отчетности путем проведения проверок отчетности.
Отсутствие институциональной системы надзора. Австрия, Финляндия, Германия, Ирландия, Люксембург, Нидерланды, Венгрия и Словения по состоянию на 2001 г. не имели институциональной системы контроля за соблюдением стандартов финансовой отчетности, которая проверяла бы содержание финансовой отчетности глубже формального просмотра.
В соответствии с «Директивой о прозрачности» и Стандартом № 1 страны-члены ЕС передают полномочия по контролю за качеством отчетности национальным регуляторам рынка ценных бумаг с возможным назначением в помощь ему технического органа, осуществляющего проверку соответствия отчетности установленным правилам. Разделение функций по проверке соответствия отчетности стандартам (технический орган) и наложению санкций (регулятор рынка ценных бумаг) снижает коррупционную уязвимость системы контроля.
Европейская федерация бухгалтеров рекомендует странам, в которых пока не существует органа, контролирующего качество финансовой отчетности, с учетом ограниченности времени и ресурсов учредить надзорный орган в виде проверочной комиссии.
Финансовая отчетность компаний, не входящих в группы допущенных к обращению на бирже эмитентов, если и проверяется надзорным органом, то делается это обычно только на основании поступивших жалоб.
6.4. Санкции за бухгалтерские нарушения
Репутационные санкции. В ЕС публичность рассматривается как основной инструмент предотвращения возможных правонарушений в сфере финансовой отчетности и наказания за совершенные правонарушения. «Директива о прозрачности» (ст. 28), «Директива о проспектах» (ст. 25) и проект Восьмой директивы об аудите (ст. 30) содержат идентичные формулировки: страны-члены должны обеспечить компетентному органу право раскрывать общественности любые предпринятые меры и наложенные санкции за нарушение нормативно-правовых актов, принятых в соответствии с соответствующей директивой. В соответствии с первыми двумя указанными директивами такое раскрытие не должно производиться, если это создаст серьезную угрозу для финансовых рынков или причинит непропорциональный ущерб вовлеченным в дело сторонам.
Гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность. Общие для всех стран ЕС подходы зафиксированы в ст. 28 «Директивы о прозрачности» и в ст. 25 «Директивы о проспектах эмиссии». Обе директивы оставляют уголовное наказание на усмотрение стран-членов ЕС. Они за нарушения в периодической отчетности должны установить такую гражданскую и/или административную ответственность, которая была бы эффективна, пропорциональна и достаточна для их предотвращения. В соответствии с теми же требованиями за нарушения в проспектах эмиссии страны-члены ЕС должны установить административную ответственность. При этом возможная уголовная и гражданская ответственность остается на их усмотрение.
Поскольку определение конкретных санкций за какие-либо нарушения находится в компетенции стран-членов ЕС, далее приводится информация по материалам исследования Европейской федерации бухгалтеров о соответствующем законодательстве Великобритании, Германии и Франции по состоянию на 2001 г. С учетом недавних скандалов, американских законодательных
новаций и новых директив ЕС законодательство европейских стран находится в процессе трансформации. Поэтому велика вероятность того, что приведенные сведения изменились и/или будут меняться в ближайшем будущем. Они, в первую очередь, интересны с точки зрения того, с чего возможно начать приучение бизнеса и бухгалтерской профессии к наличию санкций за нарушение стандартов финансовой отчетности.
Великобритания. Физические лица, которые понесли убытки, полагаясь на финансовую отчетность, составленную с нарушением установленных правил, а также в результате уголовных преступлений (обман, мошенничество), могут начать судебное разбирательство против директоров компаний, подготовивших такую финансовую отчетность. Возмещение убытков может включать в себя требование о внесении исправления в неправильно составленную финансовую отчетность. Однако такие случаи редки.
Действия регулятора рынка ценных бумаг, проверочной комиссии или департамента торговли и промышленности по проверке соответствия отчетности закону и применимым стандартам отчетности могут быть, в частности, результатом жалобы или комментария в прессе. Отрицательное заключение проверочной комиссии может быть опубликовано посредством выпуска пресс-релиза.
Франция. Гражданско-правовые действия против компании могут быть инициированы любым заинтересованным лицом, пострадавшим от искажений финансовой отчетности компании.
В уголовном порядке менеджмент компании совместно с аудитором может преследоваться за подготовку и подтверждение неверной финансовой отчетности. Уголовное наказание может включать в себя штрафы и лишение свободы.
В случае завышения чистой прибыли и ее распределения существует специальная уголовная ответственность за распределение чрезмерных дивидендов.
Германия. Если содержание индивидуальной финансовой отчетности противоречит законодательным или договорным положениям, защищающим права кредитора, или признается противоречащим общественным интересам, индивидуальная финансовая отчетность является недействительной, т. е. не имеющей юридической силы (§ 256 п. 1 № 1 немецкого закона об акционерных обществах). Нарушение положений
Таблица 2
Санкции за нарушения Коммерческого кодекса
Нарушение в финансовой отчетности или в отчете менеджмента Основание Ответственные лица Санкции
Искажение или сокрытие финансового положения § 331 Коммерческого кодекса Правление и наблюдательный совет Лишение свободы на срок до трех лет или штраф
Нарушение требований в отношении содержания финансовой отчетности и годового отчета § 334 Коммерческого кодекса Правление и наблюдательный совет Штраф до 25 000 евро
Нарушение требования готовить, подавать и раскрывать финансовую отчетность и годовой отчет § 335-335б Коммерческого кодекса Правление Штраф до 25 000 евро
о представлении финансовой отчетности или пере/недооценка статей баланса при некоторых обстоятельствах считаются прямым основанием признать индивидуальную финансовую отчетность недействительной (§ 256 немецкого закона об акционерных обществах).
Индивидуальная финансовая отчетность может быть признана недействительной решением суда. Если акционер, правление в целом, отдельный член правления или член наблюдательного совета подает на компанию в суд, решение о признании индивидуальной финансовой отчетности недействительным имеет силу для общества, всех акционеров, членов правления и членов наблюдательного совета. Более того, любые третьи лица, которые могут доказать свой имущественный интерес к индивидуальной финансовой отчетности, могут подать в суд иск о признании индивидуальной финансовой отчетности недействительной (§ 256 Гражданского процессуального кодекса). В этом случае, однако, решение имеет силу только для сторон, непосредственно участвующих в разбирательстве.
Факт автоматической недействительности индивидуальной финансовой отчетности приводит к недействительности решения о распределении прибыли (§ 253 закона об акционерных
обществах). При определенных условиях акционеры, уже получившие дивиденды на основе недействительного решения, должны их вернуть.
В отсутствие одобрения группового годового отчета и консолидированной финансовой отчетности они не имеют никакой силы в отношении определенных законом третьих сторон и, таким образом, не могут быть недействительными. Консолидированная финансовая отчетность, однако, может включать в себя такие серьезные нарушения фундаментальных правил и норм, что, в широком смысле, она не существовала с самого начала (ложная консолидированная финансовая отчетность).
Суды уполномочены налагать санкции в виде штрафов различных видов и лишения свободы в случае если правление и/или наблюдательный совет нарушают требования Коммерческого кодекса по составлению и раскрытию индивидуальной и консолидированной финансовой отчетности и годового отчета группы. Подать такой иск может любое лицо.
Целью санкций и штрафов является предотвращение нарушения требований Коммерческого кодекса, в то время как целью исполнительных штрафов является прямое обеспечение исполнения конкретных действий, предписываемых Коммерческим кодексом (табл. 2).
(Продолжение следует)
