ПРЕОБРАЗОВАНИЕ СТРУКТУРЫ МЧС РОССИИ В РАМКАХ РЕФОРМИРОВАНИЯ И ОПТИМИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 614.841

ГУРОВИЧ Андрей Михайлович

Кандидат экономических наук

Заместитель Министра Российской Федерации

по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям

и ликвидации последствий стихийных бедствий,

Москва , Россия

E-mail: pr.amg@mchs.gov.ru

КРУЖКОВА Ольга Владимировна

Кандидат экономических наук Академия ГПС МЧС России, Москва, Россия E-mail: olga_k_v@list.ru

DOI 10.25257/FE.2019.4.16-21 КУЗНЕЦОВА Екатерина Сергеевна

Кандидат технических наук, доцент Академия ГПС МЧС России, Москва, Россия E-mail: ekuzn25@yandex.ru

СОЛОВЬЁВА Татьяна Николаевна

Академия ГПС МЧС России, Москва, Россия E-mail: gtn873@yandex.ru

ПРЕОБРАЗОВАНИЕ СТРУКТУРЫ МЧС РОССИИ В РАМКАХ РЕФОРМИРОВАНИЯ И ОПТИМИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ

Статья посвящена теме совершенствования системы управления, изменения организационно-штатной структуры, и влиянию данных изменений на оптимизацию и минимизацию расходов бюджетной системы, а также на эффективность систем управления и разграничение деятельности руководителей. Авторы производят анализ существующих подходов к системе управления, а также выявляют недостатки и сложности при реорганизации юридических лиц в МЧС России

Ключевые слова: методы финансового планирования, реорганизация, оптимизация, система управления, государственные учреждения.

В последние годы в России происходит постепенное реформирование сферы оказания государственных услуг. Этому способствовало принятие ряда программных документов, которые закрепили основные направления совершенствования данной сферы.

Государственные услуги предоставляются федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им государственными (муниципальными) учреждениями в рамках, определённых для них государственными (муниципальными) заданиями.

В данное время оказанием государственных услуг занимаются более 170 тысяч государственных и муниципальных учреждений в различных сферах деятельности (таблица 1) [1].

На основании базовых перечней государственных и муниципальных услуг формируются ведомственные перечни, на основании ведомственных перечней формируются государственные задания учреждениям. Происходящие в настоящий момент преобразования в области оказания государственных услуг затрагивают различные вопросы, в числе которых вопросы финансирования федеральных органов исполнительной власти, государственных учреждений и изменения их структуры.

Основные задачи проводимых преобразований -повышение эффективности функционирования системы управления государством, устранение лишних структурных звеньев, и, как следствие, оптимизация и минимизация расходов бюджетной системы России.

Период развития социально-экономической системы можно разделить на отрезки, которые

Таблица 1

Количество государственных и муниципальных учреждений России

Сферы (виды) деятельности Количество учреждений, ед.

Культура, кинематография 22 381

Образование 9 984

Здравоохранение 8 718

Социальное обеспечение 5 979

Физическая культура и спорт 4 589

Защита населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, гражданская оборона, обеспечение пожарной безопасности 2 192

Труд и занятость населения 1 910

Ветеринарная служба 1 808

ЖКХ и благоустройство 1 579

Национальная оборона 1 358

Лесное хозяйство 1 322

Молодежная политика 1 312

СМИ 725

Сельское хозяйство 690

Природные ресурсы и экология 634

Транспорт и дорожное обслуживание 451

Связь и информатика 209

Водное хозяйство 52

Энергетика 19

Прочие 12 507

Всего учреждений 170 582

16

© Гурович А. М., Кружкова О. В., Кузнецова Е. С., Соловьёва Т. Н., 2019

Таблица 2

Рисунок 1. Этапы развития социально-экономической системы

целесообразно рассмотреть с точки зрения структуры управления (рисунок 1).

В первый базовый этап развития действующая структура управления отвечает поставленным перед системой задачам, видимых противоречий нет, хорошо показывают себя все основные методы управления, плановые показатели достигаются. Тем временем, в конце данного периода развития под влиянием внутренних и внешних факторов назревает необходимость структурных преобразований, так как существующая структура затрудняет нормальное функционирование всей системы и не дает эффективно развиваться.

Следующий отрезок развития соответствует преобразованиям, или реорганизации - полным или частичным изменениям в структуре управления. На данном отрезке развития системы находится сейчас МЧС России. На данном этапе возникает ситуация, когда ранее существовавшая структура управления системой уже не действует, а новая изменённая только начинает функционировать. Появляются дополнительные затраты на внедрение новой и ликвидацию существовавшей структуры, наблюдается снижение эффективности деятельности.

Для выполнения возложенных задач МЧС России выделяются финансовые ассигнования, величина которых за период с 2008 по 2022 гг. представлена в таблице 2. Изменения в финансировании МЧС России с 2015 по 2019 гг. в сторону уменьшения были связаны с необходимостью проведения структурных преобразований.

Начиная с 2017 года в ведомстве проводилась работа по переходу с четырёхуровневой системы управления на трёхуровневую (рисунок2) [2].

Министерство

Региональные центры

Министерство

ГУ по субъектам РФ

о

ГУ по субъектам РФ

Учреждения и организации МЧС России

Учреждения и организации МЧС России

Финансирование МЧС России в период с 2008 по 2022 гг.

Год Сумма, млрд руб.

2008 78,5

2009 124,8

2010 137

2011 154,4

2012 179,5

2013 194,8

2014 195,9

2015 178,2

2016 171,8

2017 165,9

2018 168,7

2019 168,3

2020* 204,2

2021* 200

2022* 208,6

* Данные представлены на основании Федерального закона от 02.12.2019 г. № 380-Ф3 «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов»

В рамках реформы для повышения эффективности работы министерства до конца 2018 г. в два этапа были упразднены региональные центры (РЦ): в первый этап - Приволжский, Северо-Кавказский, Уральский и Дальневосточный с передачей функций оставшимся четырём РЦ. На втором этапе упразднены Центральный, Северо-Западный, Южный и Сибирский РЦ. Полномочия ликвидированных РЦ были переданы главным управлениям по субъектам Российской Федерации (рисунок 3), что позволило

Центральный региональный центр Щ[> ГУ МЧС России по г. Москва в пределах Центрального федерального округа; ГУ МЧС России по Нижегородской области в пределах Приволжского федерального округа

Сибирский региональный центр ИИ1[> ГУ МЧС России по Новосибирской области в пределах Сибирского федерального округа; ГУ МЧС России по Свердловской области в пределах Уральского федерального округа; ГУ МЧС России по Хабаровскому краю в пределах Дальневосточного федерального округа

Северо-Западный региональный центр ш> ГУ МЧС России по г. Санкт-Петербург в пределах Северо-Западного федерального округа

Южный региональный центр ГУ МЧС России по Ростовской области в пределах Южного федерального округа; ГУ МЧС России по Ставропольскому краю в пределах Северо-Кавказского федерального округа

Рисунок 2. Переход МЧС России с четырёхуровневой на трёхуровневую систему управления

Рисунок 3. Переход полномочий от региональных центров к главным управлениям МЧС России

Государственная программа «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах»

Рисунок 4. Структура государственной программы

не допустить снижения уровня реагирования на пожары, чрезвычайные ситуации и социально значимые происшествия. Кроме того, спасательные воинские формирования, поисково-спасательные подразделения непосредственного подчинения региональным центрам были переподчинены ГУ МЧС России по Москве, Санкт-Петербургу, Нижегородской, Ростовской, Новосибирской, Свердловской областям, Хабаровскому и Ставропольскому краям. Авиационно-спасатель-ные центры сегодня подчиняются управлению авиации МЧС России, а правопреемниками центров управления в кризисных ситуациях стали ГУ МЧС России по Москве, Санкт-Петербургу, Ростовской и Новосибирской областям.

Таким образом, к 1 января 2019 года в МЧС России был полностью завершён переход на трёхуровневую систему управления. В рамках данных преобразований было ликвидировано промежуточное управленческое звено в виде РЦ, скорректирована работа обеспечивающих подразделений, за счёт высвободившейся численности усилены реагирующие подразделения и перенаправлены финансовые потоки.

Перенаправление финансовых потоков связано с применением, помимо метода сметного планирования, программно-целевого планирования в рамках финансирования пожарной безопасности. Данный вид планирования применяется при разработке на федеральном уровне различных программ (рисунок4) [3, 4].

Следующим шагом преобразований, направленных на повышение эффективности деятельности МЧС России, стала реализация пилотного проекта по переходу на новую организационно-штатную структуру главных управлений МЧС России по Республике Мордовия, Хабаровскому и Ставропольскому краям, Волгоградской, Калининградской, Липецкой, Иркутской и Курганской областям, г. Москве. Данный этап

был необходим, в первую очередь, для сокращения времени и сведения к минимуму негативных последствий периодов «Реорганизации» и «Выхода на новый уровень» при проведении реформы для системы в целом. С этой целью после проведения пилотного проекта был осуществлён всесторонний анализ: обобщён опыт регионов-участников и учтены основные возникшие сложности; разработаны четыре типовые структуры главных управлений МЧС России; разработаны методические рекомендации по переходу на новую организационно-штатную структуру функционирования и «дорожная карта». Кроме этого, идёт работа по устранению пробелов в законодательстве -внесение изменений в нормативные акты с целью правового регулирования перехода главных управлений МЧС России на функционирование в новой организационно-штатной структуре. В целом реорганизация затронет 578 учреждений МЧС России, среди которых пожарно-спасательные подразделения, центры управления в кризисных ситуациях, центры государственной инспекции по маломерным судам, центры материально-технического обеспечения.

В соответствии со статьёй 57 Гражданского кодекса РФ реорганизация юридического лица может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) или органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом. Формы реорганизации представлены на рисунке 5 [5, 6].

В МЧС России реорганизация проходит в форме присоединения нескольких юридических лиц, прекращающих свою деятельность, к одному, без образования нового юридического лица [7]. На рисунке 6 представлены виды учреждений в МЧС России до момента начала преобразований - июля 2019 г.

Процесс реорганизации представлен на рисунке 7. Во избежание социальной напряжённости,

Рисунок 5. Формы реорганизации юридических лиц

Казённые

715

учреждения ГИМС; поисково-спасательные учреждения; учреждения ФПС ГПС;

учреждения ФПС ГПС центрального подчинения;

подразделения обеспечения деятельности ФПС территориальных органов;

подразделения ФПС ГПС в ЗАТО и особо важных режимных организациях;

спасательные воинские формирования;

центры управления в кризисных ситуациях ГУ по субъектам;

военизированные горно-спасательные части;

научные организации;

иные учреждения МЧС России

Бюджетные 186

- научные организации;

- образовательные организации;

- медицинские учреждения;

- судебно-экспертные учреждения ФПС ГПС;

- поисково-спасательные и конно-кинологические учреждения;

- иные учреждения МЧС России;

- договорные подразделения ФПС ГПС

Автономные

69

- образовательные организации дополнительного профессионального образования;

- центры материально-технического обеспечения ФПС ГПС;

- иные учреждения МЧС России

Рисунок 6. Виды учреждений в МЧС России до июля 2019 г.

связанной с проведением реорганизационных мероприятий, ведётся активная работа со стороны Центра экстренной психологической помощи, направленная на выявление изменений социально-психологического климата в коллективах.

Соблюдение всех аспектов процедуры реорганизации юридического лица является обязательным. В случае выявления нарушений реорганизация может быть признана недействительной [8].

Переход на новую модель позволит оптимизировать работу ряда структур ведомства (обеспечивающих и управленческих). Однако надо отметить и сложности, которые возникают при реорганизации юридических лиц. У организаций это - необходимость в ведении деятельности через новые подразделения - филиалы или представительства (согласно ст. 55 Гражданского кодекса РФ). Они будут преследовать те же цели, выполнять те же задачи, что и головная организация. Также, с позиции ГК РФ, обособленные подразделения должны наделяться всеми функциями главной организации либо их частью.

Иная позиция налогового законодательства. Налоговый кодекс РФ выделяет как филиалы и представительства, так и просто обособленные подразделения. Согласно п. 1 ст. 83 НК РФ компания обязана поставить на учёткаждоеновоеподразделение по месту его нахождения. Понятие обособленного

подразделения можно найти в п. 2 ст. 11 НК РФ. Это отделение компании, фактическое местопребывание которого отличается от основного юридического адреса. Обособленное подразделение может быть образовано в другом регионе, городе или районе городского округа, то есть в другом муниципальном образовании. Одним из главных условий признания подразделения как обособленного выступает наличие в нём хотя бы одного стационарного рабочего места. При этом место должно быть организовано на срок больше 1 месяца (ст. 11 НК РФ).

Немаловажным вопросом остаётся сохранение кадрового потенциала в период преобразований. С этой целью всем сотрудникам и работникам федеральной противопожарной службы, федеральным государственным гражданским служащим и работникам будет предложено перейти на вакантные должности в территориальных органах, либо им будут выплачены компенсации с соблюдением гарантий, связанных с расторжением контрактов, трудовых договоров.

После выполнения преобразований ожидается своеобразная «апробация» новой структуры и её под-страивание к требуемым целям [9].

В дальнейшем министерство должно стабильно развиваться в новых условиях, при этом должно быть достигнуто такое состояние, при котором

Подготовительный этап

-принятие решения о реорганизации юридических лиц;

- создание рабочей группы по переходу на новую организационно-штатную структуру; -определение состава юридических лиц подлежащих реорганизации;

- разработка и утверждение положения об организационно-штатной структуре;

- разработка и утверждение штатного расписания;

- издание приказа о проведении организационно-штатных мероприятий в связи с переходом на новую организационно-штатную структуру

Основной этап

- направление уведомления в инспекцию ФНС по месту регистрации подлежащих ликвидации юридических лиц о начале процедуры реорганизации

и назначении ликвидационной комиссии;

- получение свидетельства в инспекции ФНС о внесении записи

в Единый государственный реестр юридических лиц о принятии решения о ликвидации юридических лиц и о формировании ликвидационной комиссии;

- размещение в Вестнике государственной регистрации юридических лиц (ЮР) публикации о ликвидации ЮР;

-уведомление о ликвидации юридического лица: Управления Пенсионного фонда. Управления Фонда социального страхования; Управления Федерального казначейства; Управления Госкомстата; Управления трудовой инспекции и органов занятости; Управления Росимущества; сотрудников; -составление промежуточного ликвидационного баланса и направление его

в регистрирующий налоговый орган на территории субъекта РФ; -проведение процедуры инвентаризации финансовых и нефинансовых активов,

обязательств и денежных средств; -определение порядка передачи движимого и недвижимого имущества;

- рассмотрение ликвидационной комиссией требований кредиторов; -завершение судебных процессов и определение судебных процессов

переходящего периода, подлежащих передаче правопреемнику

Завершающий этап

-организация мероприятий по уничтожению печатей и штампов; -оформление в нотариальном порядке заявления о государственной регистрации юридического лица в связи с его ликвидацией;

- передача заявления о государственной регистрации юридического лица в связи с его ликвидацией, с приложением ликвидационных балансов

в регистрирующий налоговый орган для внесения записи в ЕГРЮЛ о полной ликвидации юридических лиц;

- формирование ликвидационного дела;

- составление актов приёма-передачи ликвидационного дела;

- предоставление учредителю отчета о завершении процедуры ликвидации

Рисунок 7. Процесс проведения реорганизации юридических лиц путём присоединения

будет наблюдаться повышение эффективности функционирования системы управления,

оптимизация и минимизация расходов бюджетной системы Российской Федерации.

ЛИТЕРАТУРА

1. Кружкова О. В., Кузнецова Е. С. Управление финансами в государственных учреждениях: проблемы и перспективы. Монография. М.: Академия ГПС МЧС России, 2018.160 с.

2. Кружкова О. В., Кузнецова Е. С., Таросян А. А. Особенности финансирования федеральных образовательных учреждений МЧС России на примере Академии ГПС МЧС России // Пожары и чрезвычайные ситуации: предотвращение, ликвидация. 2018. № 2. С. 110-114. 001: 10.25257/РЕ.2018.2.110-114

3. Товсултанова М. К., ЦелковскаяА. А. Финансирование государственных бюджетных учреждений и их правовое регулирование // Сб. ст. международной науч.-практ. конф. «Прорывные научные исследования как двигатель науки». Тюмень, 2019. С. 193-195.

4. Васюнина М. Л. Оптимизация бюджетных расходов и финансовое обеспечение государственных и муниципальных услуг // Финансы и кредит. 2016. № 6. С. 14-25.

5. Саввинова Ю. А. Проблемы, возникающие при реорганизации органов государственной власти // Современное право. 2009. № 12. С. 42-44.

6. Осипов A.A. Особенности процедуры реорганизации органов публично-правовых образований как юридических лиц // Вестник ЮУрГУ. Серия «Право». 2014. Том 14. № 2. С. 75-78.

7. Реорганизация юридического лица [Электронный ресурс] // Сервис бесплатных юридических консультаций: сайт. Режим доступа: advokat-malov.ru/yur.-lica/reorganizaciya-yuridicheskogo-lica. html (дата обращения 12.12.2019)

8. Что такое реорганизация предприятия [Электронный ресурс] // Бизнес идеи, бизнес планы, школа бизнеса: сайт. Режим доступа: www.temabiz.com/terminy/chto-takoe-reorganizacija-predprijatija.html (дата обращения 12.12.2019)

9. Киселёва А. А. Повышение эффективности деятельности государственных органов исполнительной власти на основе пространственных аспектов развития трудового потенциала: дис. ... канд. экон. наук. М., 2013.

Материал поступил в редакцию 25 ноября 2019 года.

Andrei GUROVICH

PhD in Economics,

Deputy Minister of the Russian Federation for Civil Defence, Emergencies and Elimination of Consequences of Natural Disasters, Moscow, Russia E-mail: pr.amg@mchs.gov.ru

Olga KRUZHKOVA PhD in Economics,

State Fire Academy of EMERCOM of Russia, Moscow, Russia E-mail: olga_k_v@list.ru

Ekaterina KUZNETSOVA

PhD in Engeneering, Associate Professor,

State Fire Academy of EMERCOM of Russia, Moscow, Russia

E-mail: ekuzn25@yandex.ru

Tatyana SOLOVYOVA

State Fire Academy of EMERCOM of Russia, Moscow, Russia E-mail: gtn873@yandex.ru

RESTRUCTURING EMERCOM OF RUSSIA IN THE FRAMEWORK OF REFORMING AND OPTIMIZING BUDGETARY FINANCING

ABSTRACT

Purpose. The article is devoted to improving the management system, changes in the organizational and staff structure, and the impact of these changes on the optimization and minimization of budgetary system expenditures, as well as on the effectiveness of management systems and the differentiation of managers activities. The authors analyze the existing approaches in the management system, as well as identify shortcomings and difficulties in the reorganization of legal entities in the EMERCOM of Russia.

Methods. Empirical and statistical methods of research have been used while working on the article.

Findings. Difficulties in reorganizing juridical entities both from the legal point of view, and financial security of budgets of various levels have been revealed.

Research application field. It is assumed that the results which have been obtained in the course of the research can be used while conducting the activities relating to the reorganization of public institutions.

Conclusions. The transition to a new management model will allow optimizing a number of the Department structures (logistics and management) and will contribute to the planning and making optimal managerial decisions in this field.

Key words: methods of financial planning, reorganization, optimization, management system, public institutions.

REFERENCES

1. Kruzhkova O.V., Kuznetsova E.S. Upravlenie finansami v gosudarstvennykh uchrezhdeniiakh: problemy i perspektivy [Financial management in public institutions: problems and prospects] Moscow, State Fire Academy of EMERCOM of Russia Publ., 2018.

2. Kruzhkova O.V., Kuznetsova E.S., Tarosyan A.A. Financing features of federal educational establishments of EMERCOM of Russia using State Fire Academy of EMERCOM of Russia as an example. Pozhari i chrezvychaynye situatsii: predotvrashchenie, likvidatsiia. 2018, no. 2. pp. 110-114. DOI: 10.25257/FE.2018.2.110-114 (in Russ.)

3. Tovsultanova M.K., Zelkovsky A.A. Financing of State budgetary institutions and their legal regulation. Sb. st. mezhdunarodnoi nauch.-prakt. konf. "Proryvnye nauchnye issledovaniia kak dvigatel nauki" [Proceedings of international sci.-prakt. conf. "Breakthrough research as the engine of science"], Tyumen, 2019, pp. 193-195 (in Russ.).

4. Vasyunina M.L. Optimization of budget expenditures and financial support of state and municipal services. Finansy i kredit. 2016, no. 6, pp. 14-25 (in Russ.).

5. Savvinova Yu.A. Problems arising during the reorganization of public authorities. Sovremennoe pravo. 2009, no. 12, pp. 42-44 (in Russ.).

6. Osipov A.A. Features of the procedure of reorganization of bodies of public legal entities as legal entities. Vestnik IuUrGU. Seriia "Pravo". 2014, vol. 14, no. 2, pp. 75-78 (in Russ.).

7. Reorganization of a legal entity. Free legal advice service. Available at: advokat-malov.ru/yur.-lica/reorganizaciya-yuridicheskogo-lica.html (accessed 12.12.2019) (in Russ.)

8. What is the reorganization of the company. Biznes idei, biznes plani, shkola biznesa. Available at: temabiz.com/terminy/chto-takoe-reorganizacija-predprijatija.html (accessed 12.12.2019) (in Russ.)

9. Kiseleva A.A. Povyshenie effektivnosti deiatelnosti gosudarstvennykh organov ispolnitelnoi vlasti na osnove prostranstvennykh aspektov razvitiia trudovogo potentsiala [Decision support algorithm for fire-risk situations elimination in industry. PhD in Engin. economic diss.]. Moscow, 2013. 212 p.

© Gurovich A., Kruzhkova O., Kuznetsova E., Solovyova T., 2019

21