CC BY
168
М. В. Борисенко,
д-р ист. наук, доц., СПГУВК
ПРЕЕМНИКИ ДЕПАРТАМЕНТА ВОДЯНЫХ И СУХОПУТНЫХ СООБЩЕНИЙ:
СОСТАВ И КОМПЕТЕНЦИЯ
SUCCESSOR OF THE DEPARTMENT OF WATERWAY AND LAND COMMUNICATIONS: STRUCTURE AND COMPETENCE
В статье рассмотрен исторический аспект преобразований организационных форм и административных средств управления сферой путей сообщения в Российской империи XIX - начала ХХ веков. Ис-точниковая основа анализа — специальная литература по истории Министерства путей сообщения и материалы Российского государственного исторического архива.
The article deals with historical aspect of reforming organization forms and administrative management of ways of communications in Russian Empire in the XIXth and beginning of the XXth centures. The source for analysis is special literature on history of the Ministry of Ways of Communications and materials of Russian State Historical Archive.
Ключевые слова: административные средства, органы управления, Российская империя, Министерство путей сообщения, Управление водяных и шоссейных сообщений, делопроизводство.
Key words: administrative management, authorities, Russian Empire, Ministry of Ways of Communications, Department of Waterway and Land Communications, paper work.
НАЧИТЕЛЬНУЮ часть XIX столетия российской истории составляли процессы развития промышлен-
Как известно, одно из первых государственных учреждений в сфере транспорта России — Департамент водяных и сухопутных сообщений — было создано по именному указу императора Павла I в 1798 г. Департамент под руководством Н. П. Румянцева действовал успешно и в 1809 г. расширил свои полномочия. При Александре I 20 ноября 1809 г. вышел Манифест, которым были учреждены Управление водяными и сухопутными сообщениями и Институт корпуса инженеров путей сообщения.
ного переворота и в то же время экстенсивное аграрное хозяйствование и расширение границ страны. В числе доминирующих явлений данного контекста было и развитие собственно системы транспортных средств. Неслучайно председатель Совета Министров Российской империи П. А. Столыпин в речи 1906 г. о продолжении строительства Великого Сибирского пути подчеркивал: «...первенствующей, главнейшей нашей задачей являются пути сообщения. Не только с технической, стратегической точки зрения, но с более широкой, общегосударственной политической.» [1, с. 3].
В литературе по истории Министерства путей сообщения [2; 4; 9] установлены основные формы развития учреждений из ведомства путей сообщения в 1800-1890-х гг. Причем в начальный период существования Управления водяными и сухопутными сообщениями, как отмечено литературой, в его составе образованы Совет, Экспедиция водяных и сухопутных сообщений, а также округа путей сообщения [2, с. 45]. Тем не менее в последующий период, включая 1900-е гг., система управления водными коммуникациями претерпела ряд изменений, в литературе почти не отраженных.
Предпринимаемая попытка изучения
исторического аспекта преобразований органов управления сферы путей сообщения Российской империи XIX — начала ХХ в. имеет особую актуальность для современного периода, когда вновь остро стоят вопросы развития организационных форм и административных средств управления сферой путей сообщения.
Выпуск 3
Выпуск 3
Учитывая бесспорную важность названной темы для истории государственных учреждений и управления России, в то же время весьма интересно раскрыть фактическое состояние того ведомства, которое управляло и контролировало в основном существование транспортных систем, водных путей и плавательных средств в нашей стране в эпоху промышленного переворота. Данная статья посвящена выявлению на основе специальной литературы по истории Министерства путей сообщения и архивных материалов структуры и функциональной специализации центральных органов управления транспорта России в период высшего имперского развития середины XIX — начала XX в.
До отмены крепостного права в России относительная протяженность освоенных водных коммуникаций являлась достаточно невысокой: она составляла 35 верст на 100 квадратных миль, тогда как в Германии — 119, во Франции — 135 и в Англии — 145 верст [8, с. 26]. При этом количество речных судов в нашей стране было больше, чем в остальной Европе. Новой чертой развития водного и сухопутного транспорта стало начало внедрения паровой техники в Европейской России. Однако вряд ли отмеченные черты напрямую в тот период определяли организацию и формы органов управления транспортом. В большей мере строение соответствующего ведомства зависело в правление Николая I от общей линии на уточнение функций министерств и на усиление регламентации действующего чиновничества при крене в сторону военизации. В таких условиях продолжалось дальнейшее развитие прежнего Управления водяными и сухопутными сообщениями.
С 1820 по 1833 г. названное Управле -ние существовало как Главное управление путей сообщения, с 1833 г. оно преобразовано в Главное управление путей сообщения и публичных зданий. В его составе: Совет, Комиссия для ревизии отчетов; Комиссии для рассмотрения планов и смет; Депо карт и планов и мастерские; Департамент путей сообщения, с 1829 г. создан Штаб корпуса инженеров путей сообщений и Особенная канцелярия главного управляющего.
С 1842 по 1865 г. структура Главного управления путей сообщения и публичных зданий стала включать: Совет, Штаб корпуса инженеров путей сообщения, при нем аудито-риат и главный медик; Особенная канцелярия главного управляющего, Учебный комитет, Департамент железных дорог, Департамент искусственных дел, Департамент хозяйственных дел; Департамент проектов и смет, Департамент планов и карт, Департамент ревизии отчетов.
Дополнительно следует отметить рубеж 1865 г., когда в России было создано Мини-стерство путей сообщения по Указу Александра II от 15 июня 1865 г. В составе МПС Российской империи (первым министром путей сообщения был назначен Павел Петрович Мельников) 23 июня 1865 г. был вновь учрежден Департамент водяных сообщений. А 31 декабря 1870 г. проведена новая реорганизация в Департамент шоссейных и водных сообщений. Наряду с названным Департаментом в структуру МПС вошли: Совет; Канцелярия министерства; Штаб корпуса инженеров путей сообщения и при нем аудито-риат и главный медик; Особенная канцелярия главного управляющего; Учебный комитет; Департамент железных дорог; Департамент искусственных дел; Департамент хозяйственных дел; Департамент проектов и смет; Департамент планов и карт; Департамент ревизии отчетов [2, с. 45].
Поскольку в России Х!Х в. и до 1918 г. основная масса подвижного состава речного флота управлялась и эксплуатировалась по праву частного владения, то организация судоходства была прерогативой частных владельцев флота. Поэтому правительство принимало меры для ограждения прав и интересов судовладельцев — это выразилось, например, в устройстве съездов судовладельцев, начиная с 1880-х гг.
Тем не менее в период после отмены крепостного права (начало 1860-1890-х гг.) при общем возрастании объемов производства увеличились грузотоварные перевозки и потоки крестьянских переселений. В условиях все более возраставших объемов транспортного обращения вставала необходимость развивать соответствующую транспортную
сеть. Естественно, что до развития железных дорог в стране важнейшая роль принадлежала речному транспорту. В таких условиях Министерство путей сообщения, не имея прямой задачи контроля за судоходством, после 1874 г. получило право «издавать обязательные постановления о порядке и условиях следования судов по внутренним водным сообщениям» [9, с. 239].
Кроме того, как явствует из ежегодных отчетов, под руководством МПС проводились значительные объемы гидрографических работ. Стремление усовершенствовать водные коммуникации привело к необходимости иметь достоверные сведения о состоянии уровней воды и их колебаниях во времени, которые могли бы служить основой для проектирования путевых мероприятий и расстановки знаков навигационного ограждения. Так 19 марта 1876 г. председатель навигационно-описной комиссии Департамента шоссейных и водяных сообщений П. А. Фадеев в докладе «О производстве наблюдений за уровнями воды» впервые изложил развернутую программу организации водомерных наблюдений на реках России. В том же году была разработана Инструкция по производству таких наблюдений и были приняты меры к созданию водомерных постов, которые назначались с учетом: важности речного района в отношении движения флота, наличия телеграфной связи с округом путей сообщения, и предназначались для своевременной передачи сведений об уровнях воды и возможности найма водомерщиков на местах.
На основании отмеченного становится ясно, почему продолжались усовершенствования сферы организации управления.
Начиная с 1870 г. в составе Министерства путей сообщения образованы: Совет, Департамент общих дел; с 1880 г. — Канцелярия министра путей сообщения; Департамент шоссейных и водяных сообщений, при котором Техническо-инспекторский комитет; Департамент железных дорог, при нем Техни-ческо-инспекторский комитет; Управление казенных железных дорог; Юрисконсульская часть. С 1892 г. возникли Инспекция железных дорог и Инспекция шоссейных и водяных сообщений (с 1893 г.); Статистический отдел (с 1873 г.), Учебный отдел (с 1880 г.) [2, с. 124].
Приведенная структура в последующий период завершения промышленного переворота, новых задач государственной имперской политики, условий роста переселенческого движения и других воздействий пребывала отнюдь не в неизменном виде.
На рубеже 1890-1900-х гг. для бывшего Управления водяными и сухопутными сообщениями начинается полоса значительных реорганизаций. «Высочайше утвержденным мнением» Государственного Совета 3 мая 1899 г. в составе МПС было образовано Управление водяных и шоссейных сообщений [3, ст. 16822]. Во главе нового Управления встал коллективный орган — Комитет управления, куда, кроме высших чиновников МПС, входили представители МВД, Министерства финансов, Министерства торговли и промышленности, а также Военного министерства и Главного управления почт и телеграфов. Подбор руководящей верхушки данного отраслевого образования, как видим, был основан фактически на комплектации по принципу межведомственного характера. Следовательно, в этот период возобладал не отраслевой, а функциональный подход при построении органов надзора и контроля над транспортной сферой. Дополнительным подтверждением этого вывода является факт создания и действия в течение 1907-1911 гг. по соглашению МПС и Главного управления землеустройства и земледелия «Особого совещания» этих ведомств с участием МВД, Военного министерства, правления КВЖД и представителей общеземской организации России. Совещание наметило ряд конкретных мер по совершенствованию транспортного обеспечения переселенческого движения, как сухопутного, так и водного [5].
Вернемся, однако, к составу вышеназванного Управления водяных и шоссейных сообщений. В состав Управления с мая 1899 г. входили следующие отделы: эксплуатационный, водных и шоссейных сообщений, торговых портов, юридическая часть, счетная часть, канцелярия.
Со стороны характеристики служебного персонала данного Управления отметим, что в штате разных отделов были представлены такие должности, как: инспекторы во-
Выпуск 3
Выпуск 3
дяных сообщений, шоссе и портов, инженеры технических работ, чиновники по освидетельствованию и испытанию паровых котлов на судах (появились, начиная с 1903 г.) [4, с. 73].
Как видно из приведенной номенклатуры, для большинства должностей требовалась инженерная подготовка. Другое обстоятельство: по составу и своим задачам это Управле -ние ведало не только водными и шоссейными сообщениями, но и торговыми портами. Однако вскоре произошли дальнейшие структурные изменения. Дела, касающиеся работы торговых портов, с ноября 1902 г. были выделены из ведения Управления водяных и шоссейных сообщений. 7 ноября 1902 г. вышел именной Указ императора Николая II Сенату об учреждении Главного управления торгового мореплавания и портов. Соответственно Управление водяных и шоссейных сообщений и торговых портов было переименовано в Управление внутренних водных путей и шоссейных дорог (с 1 января 1903 г.) [6, с. 1]. При этом состав отделов и делопроизводств оставался в первое время почти без изменений. Несколько позже, с 27 февраля 1903 г., при Управлении было создано Техническое бюро по дорожным делам и Бюро исследования водных путей.
Приведенная структура отделов, бюро и делопроизводств в целом оказалась достаточно устойчивой. Следует особо отметить, что представляло собой делопроизводство. В системе учреждений под делопроизводством понимается специализация деятельности отделов внутри общего ведомственного профиля. Более конкретно компетенции делопро-изводств и отделов Управления внутренних водных путей и шоссейных дорог в период 1890-1910-х гг. можно охарактеризовать по материалам архивного собрания документов Управления [6] следующим образом.
1. Эксплуатационный отдел
I. Делопроизводство — рассмотрение уставов судоходных предприятий, заведование судоходными, шоссейными, мостовыми и другими сборами.
II. Делопроизводство — разработка правил и обязательных постановлений по судоходству, движению судов, о выдаче ссуд под
залог судов и грузов, заведование врачебносанитарной частью и составление отчетов.
III. Делопроизводство — осуществление судоходного надзора, описание маяков и знаков на реках и озерах, составление бюллетеней о состоянии водных путей, ведение учета продажи и утраты казенного имущества.
2. Отдел водных и шоссейных сообщений
I. Делопроизводство — наблюдение за уровнем воды и проведением водомерных работ, за вскрытием и замерзанием рек, исследование и описание рек и других водных путей, заведование составлением карт.
II. Делопроизводство — управление работ по углублению рек, выпрямлению русла, укреплению берегов, отчуждению земель под устройство гаваней, пристаней и т. д.
III. Делопроизводство — заведование работами по улучшению водной системы, перестройке шлюзов, бейшлотов, плотин, водоспусков и других устройств.
IV. Делопроизводство — организация землечерпательных и камнеподъемных работ, содержания, деятельности и текущего ремонта судов.
V. Делопроизводство — заказ судов, приборов и другого оборудования, наблюдение за исполнением заказов и приемом в казну, рассмотрение предложений о новых судах и механических конструкциях.
VI. Делопроизводство — заведование устройством и содержанием шоссейных сообщений.
3. Счетная часть
I. Делопроизводство (бухгалтерское) — составление смет, распределение кредитов, ведение бухгалтерских отчетов.
II. Делопроизводство — составление срочной и годовой отчетности.
III. Делопроизводство — выработка нормативных цен на работы и поставки, строительная статистика.
4. Юридическая часть
Производство судебно-административного характера, юридический надзор за правлениями округов путей сообщения.
5. Канцелярия
Заведовала делами личного состава Управления.
6. Техническое бюро по дорожным делам Вело разработку данных шоссейной и строительной статистики и технических вопросов дорожного дела.
7. Бюро исследования водных путей Занималось обработкой и подготовкой к изданию «Указателей» водных путей сообщения [6, с. 1-3].
Со стороны внешнего столичного местоположения центральные учреждения Министерства путей сообщения размещались в столице по адресам: на Набережной р. Фонтанки, 117, и на Итальянской ул., 17, где собственно находилось Управление внутренних водных путей (рис. 1).
В условиях Первой мировой войны, при трудностях хозяйственного регулирования, структура отделов начала дробиться. В 1915 г. Отдел водных и шоссейных сообщений разделился на: а) Отдел внутренних водных путей (пять делопроизводств); б) Отдел шоссейных дорог (два делопроизводства). Рост тенденции к отраслевому разделению привел к возникновению новых организационных форм: с октября 1916 г. Управление внутренних водяных путей и шоссейных дорог было разделено на Управление внутренних водных путей и Управление шоссейных дорог.
В целом на период 1917 г. МПС состояло из Совета министра, Канцелярии, Совета по
железно-дорожным делам, Управлений (или бывших департаментов): железных дорог,
внутренних водных путей, шоссейных дорог и ряда других специальных учреждений. Завершить преобразования ведомства в русле отраслевой специализации помешали революционные события 1917 г.
После Октябрьской 1917 г. революции на основе МПС создан Наркомат путей сообщения. Особым декретом Совета народных комиссаров от 5 марта (20 февраля) 1918 г. Управление внутренних водных путей было передано в ведение Всероссийского совета народного хозяйства РСФСР [7, с. 69]. Несмотря на многочисленные коренные перестройки работы ведомства и перемены в подчиненности, имеются основания согласиться с тем, что в последующий период в среде органов управления водными коммуникациями наметившаяся ранее тенденция ко все большей отраслевой специализации была сохранена и развита.
В заключение следует сделать выводы о многообразном видоизменении системы центральных учреждений по управлению транспортных систем, водных путей и плавательных средств в нашей стране эпохи промышленного переворота. Основной задачей деятельности всех этих управлений и департаментов в XIX — начале ХХ в. было
[2211
Рис. 1. Здание центральных учреждений МПС на Набережной р. Фонтанки, 117,
С.-Петербург. Начало ХХ в.
Выпуск 3
содержание и развитие водных путей с учетом требований развивающегося судоходства. Тем не менее возраставший речной флот России, находившийся преимущественно в частном владении, не имел в масштабах государства определенного единого органа управления. Влияние ведомства путей сообщения на работу флота после 1860-х гг. состояло в регламентировании правил плавания судов, в многообразном надзоре за безопасным содержанием судовых силовых установок, а также в контроле и улучшении гидротехнического состояния внутренних водных путей.
Для периода высшего имперского развития (конец XIX — начало XX в.) системы управления путями сообщений характерны значительные специализация и дифференциация органов управления. Наряду с этим следует признать, что проведенные изменения не всегда были оправданы интересами дела или соображениями улучшения руководства. Именно таким показательным примером является судьба Департамента водяных и сухопутных сообщений, неоднократно менявшего свои названия.
Задачи и формат данной статьи не позволили обнаружить ряд других важных черт характеристики водного ведомства России изучаемого периода. В частности, существенное значение для развития транспортных коммуникаций приобретали прогрессивные идеи и начинания многих передовых ученых и специалистов-практиков. Наряду с этим проведенный обзор системы контроля за вод-
ными коммуникациями позволяет заметить, что в системе государственных учреждений царской России Управление водных путей сообщения было, пожалуй, одним из довольно бюрократических и консервативных. Естественно, данное обстоятельство в определенной мере влияло на замедленное развитие водного транспорта и пропускную способность водных путей. Несмотря на данное обстоятельство, основная функция аппарата административной деятельности способствовала росту и совершенствованию речного транспорта и повышению его роли в экономике России XIX — начала XX столетия.
По-видимому, уместно соотнести опыт прошлого с современными условиями базовых институциональных преобразований на транспорте Российской Федерации в 1990-х гг., когда была проведены приватизация и переход от прямого административного управления к государственному регулированию субъектов рынка [10, с. 1]. Внешне это выразилось в упразднении 9 марта 2004 г. Минтранса и МПС РФ. Но уже 20 мая 2004 г. следует указ о фактическом воссоздании МПС РФ как единого федерального органа в области транспорта.
Итак, результаты предпринятого изучения могут быть в определенной мере востребованы при решении вопросов о том, какой должна быть структура современных органов управления сферой транспортных коммуникаций, насколько созданы предпосылки для устойчивого развития системы транспорта РФ и других общих проблем.
Список литературы
1. Калиничев В. П. Великий Сибирский путь. Историко-экономический очерк. — М.: Транспорт, 1991. — 247 с.
2. Краткий исторический очерк развития и деятельности ведомства путей сообщения за 100 лет его существования (1798-1898 гг.). — СПб.: Тип. МПС, 1898. — 219 с. + прилож.
3. Полное собрание законов Российской империи. — СПб., 1899. — 1120. — Собр. III. — Т. XIX. — Отд. 1.
4. Краткий исторический очерк организации и развития ведомства путей сообщения за 110 лет. — СПб.: Тип. МПС, 1909. — 121 с.
5. Российский государственный исторический архив, г. Санкт-Петербург (РГИА). — Ф. 190. — Оп. 4, 1911 г., д. 5382, лл. 20 - 82.
6. РГИА. Ф. 190. — Оп. 4, 1899-1918 гг.
7. Сборник декретов по Народному комиссариату путей сообщения от 1 января 1919 г. — М.: Изд. НК ПС, 1919. — Кн. 1. — 219 с.
8. Марухин В. Ф. История речного судоходства в России (Х!Х век, волжский бассейн). — М.: Орехово-Зуевский пед. ин-т, 1996. — 410 с.
9. Краткий исторический очерк развития водяных и сухопутных сообщений и торговых портов в России. — СПб.: Тип. МПС, 1900. — 372 с.
10. Транспортная стратегия Российской Федерации: Всерос. конф., Москва, 3 декабря 2003 г. — М., 2003. — 28 с.
А. М. Гапеев,
д-р техн. наук, проф., СПГУВК;
В. В. Кононов
канд. техн. наук, СПГУВК
ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ИНЖЕНЕРНЫХ ДИСЦИПЛИН, СОЗДАНИЯ СПЕЦИАЛЬНЫХ КАФЕДР И ФАКУЛЬТЕТА ВОДНЫХ СООБЩЕНИЙ В ПЕТЕРБУРГСКОМ ИНСТИТУТЕ ИНЖЕНЕРОВ ПУТЕЙ СООБЩЕНИЯ (1809-1930)
HISTORY OF ESTABLISHING ENGINEERING DISCIPLINES, CREATING SPECIAL DEPARTMENTS AND FACULTY OF WATER COMMUNICATINS IN ST. PETERSBURG INSTITUTE OF ENGINEERS OF WAYS OF COMMUNICATIONS (1809-1930)
В статье приводятся сведения о формировании и развитии специальных и общеинженерных дисциплин и становлении факультета водных сообщений.
The article gives brief information about forming and developing special and general engineering disciplines and establishing faculty of water communications.
Ключевые слова: водные пути сообщения, гидротехническое строительство, шлюзованные водные пути, портовые сооружения, строительное искусство.
Key words: waterways communications, hydraulic engineering construction, locked waterways, harbor structures, art of construction.
Формирование специальных и общеинженерных дисциплин
История подготовки инженеров-стро-ителей для водного транспорта начинается с момента создания в России первого транспортного высшего учебного заведения — Института Корпуса инженеров водяных и сухопутных сообщений, преобразованного в 1864 г.
в Петербургский институт инженеров путей сообщения (ПИИПС). Согласно Манифеста, подписанного императором Александром I 2 декабря 1809 г., Департамент водяных коммуникаций и Экспедиция устроения дорог в государстве были преобразованы в Управле -ние водяных и сухопутных сообщений, образован Корпус инженеров путей сообщения и
Выпуск 3
