CC BY
146ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ДОЛЖНОСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ И ИХ ПРЕВЫШЕНИЯ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ
Харин И.И.
В статье проводится анализ общей профилактики злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий посредством характеристики каждой из таких мер профилактики
This article deals with analysis of general preventive maintenance of abuse ofpower and exceeding official authority through the characteristics of each of these preventive measures
Ключевые слова: коррупция; злоупотребление должностными полномочиями; превышение должностных полномочий; противодействие должностной
преступности; профилактика преступлений; общесоциальные меры профилактики должностных преступлений; меры по совершенствованию правового обеспечения борьбы с должностными преступлениями
Keywords: corruption; abuse of power; exceeding official authority; counteraction of official criminality; crime prevention; social preventive measures of official crime; measures for perfection of legal maintenance of anti-corruption
На сегодняшний день основным мотивом поступления на государственную службу становится возможность использовать административный ресурс в целях получения исключительно личной выгоды путем злоупотребления должностным положением. Значительное снижение риска наказания должностных лиц выступает, с нашей точки зрения, одной из главных причин роста числа подобных деяний за последние десятилетия.
Систематические злоупотребления приводят к тому, что такие действия воспринимаются как естественная норма поведения не только в среде самих должностных лиц, но и среди населения в целом. Злоупотребить властью, должностными полномочиями, по словам В.Д. Малкова, значит употребить во зло, то есть вопреки требованиям закона и обязанностям службы те фактические возможности, которыми обладает лицо в силу занимаемой должности, что возможно не только путем совершения каких-либо активных действий, но и путем бездействия - сознательного неисполнения возложенных на лицо обязанностей, влекущего за собой преступления1. И все же именно активные действия, по нашему мнению, составляют основу таких деяний, как злоупотребление должностными полномочиями и их превышение.
Причинный комплекс коррупции как социально-правового явления охватывает разнообразные факторы, коренящиеся как в самой природе государственной
1 Малков В.Д. Должностная и коррупционная преступность, её предупреждение. Лекция // Российский криминологический взгляд. - 2008. - № 1. - С. 113-122.
власти и государственного управления, так и в специфике реформ, проводимых в современных условиях. Несовершенство законодательства в настоящее время рассматривается как один из мощных факторов её роста.
Научной основой противодействия должностным преступлениям в целом и злоупотреблению должностными полномочиями, а также превышению должностных полномочий являются общие принципы, разработанные криминологами с учетом довольно сложного процесса развития и совершенствования такого явления, как преступность. Достаточно часто вопросы предупреждения должностных преступлений рассматриваются фрагментарно, как часть криминологической характеристики данного вида общественно опасных деяний. Между тем, глубокое и тщательное изучение проблем предупреждения должностной преступности позволяет обозначить её как один из видов преступности, характеризующийся помимо иных криминологических особенностей собственными детерминантами, а также способами воздействия на них.
При построении системы предупреждения должностным преступлениям следует, на наш взгляд, исходить из того положения, что они представляют собой часть коррупционной преступности, следовательно, данный аспект является не только национальной проблемой, а приобретает международный характер. Необходимо отметить, что с начала двадцать первого столетия в данной области проделана немалая работа, включающая в себя принятие Международного кодекса поведения государственных должностных лиц2 и Декларации Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях3.
Учитывая важность данной проблемы, Россия в 2006 году во время саммита Большой восьмерки в Санкт-Петербурге присоединилась к антикоррупционной инициативе по борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц, а в феврале 2007 года официально вступила в группу стран по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) после того, как ратифицировала Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции и Конвенцию Совета Европы по уголовной ответственности за коррупцию4. Несомненно, что при разработке общесоциальных мер профилактики коррупционных преступлений в России необходимо учитывать возможность использования положительного опыта зарубежных стран с наиболее низким уровнем коррупции.
2 Приложение к Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 12.12.1996 № 51/59 «Борьба с коррупцией». - Нью-Йорк, 1996.
3 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 16.12.1996 № 51/191 «Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях. - Нью-Йорк, 1996.
4 Гарько С.И., Елисов П.П. Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России, как центр исследования научных проблем правоохранительной направленности, включая противодействие коррупции // Преодоление коррупции - главное условие утверждения правового государства: методологический, концептуально-теоретический, правовой, аналитико-прогности-ческий аспекты. Межведомственный научный сборник. - М., 2010. - Т. 2 (40). - С. 123.
Наиболее показателен, отмечает Д.А. Сырых, опыт Нидерландов, обладающих развитой сетью институтов по подавлению конкретных коррупционных проявлений и вместе с тем по устранению социально-политических причин такого явления, как коррупция5.
И действительно, система борьбы с должностными преступлениями в этой стране включает в себя: 1) обязательную систематическую: а) отчетность; б) гласность; в) мониторинг и контроль возможных точек коррупционных акций; 2) четкое определение прав и обязанностей, правил поведения должностных лиц; 3) санкции, прежде всего, в виде запрета работать в государственных учреждениях, лишения всех социальных льгот.
С другой стороны, создана система поощрений, смысл которой заключается в том, чтобы должностному лицу было выгодно и комфортно работать честно. Отдавая отчет в ограниченной эффективности переноса зарубежного опыта на российскую действительность ввиду экономической, политической, этнической и иной специфики нашего государства, необходимо указать, говорит Д.А. Сырых, что такой важный международно-правовой документ, как Конвенция ООН против коррупции, был интегрирован в российское право, следовательно, в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, его нормы являются неотъемлемой частью российской правовой системы и имеют приоритет6.
Со своей стороны отметим, что Конвенция декларирует возможность эффективной борьбы с коррупционными преступлениями лишь путем реализации комплекса мер на основе единой антикоррупционной политики государства и общества по устранению причин и условий, порождающих коррупцию во всех сферах общественной жизни7. Следствием данного положения является необходимость создания реально работающего антикоррупционного законодательства России, как того требуют её национальные интересы.
Мы знаем, что борьба с различными формами коррупционных проявлений в России осуществлялась на протяжении всей многовековой истории нашего государства, однако эта деятельность была локальной, эпизодической, а не системной. Напомним, что на сегодняшний день принят и действует Федеральный закон «О противодействии коррупции» № 273-Ф3 (ред. от 29.12.2012)8, а также целый ряд подзаконных актов, но решение проблемы оставляет желать лучшего. Между тем, масштабы коррупции неуклонно растут. Коррупционные преступления приобретают все новые и новые формы, трансформируются, видоизменяются, «совершенствуются».
5 Сырых Д.А. Профилактика коррупционных преступлений // Вестник Воронежского института МВД России. - 2011. - № 1. - С. 74-77.
6 Там же.
7 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 31.10.2003 № 58/4 «Конвенция ООН против коррупции». - Нью-Йорк, 2003.
8 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. - № 36. - Ст. 2612.
Предупреждение злоупотребления должностными...
Необходимо учитывать, что должностная преступность представляет собой сложное социальное явление, действующее разрушающе на государственную и правовую системы. В связи с этим комплекс мер по профилактике злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий должен включать в себя несколько групп мероприятий различной направленности.
Во-первых, это меры по совершенствованию государственного управления. В контексте злоупотребления должностных преступлений, несомненно, положительной является наметившаяся в последние годы тенденция в перераспределении полномочий, а также передачи их от государственных органов негосударственным организациям. Таким образом, сокращается количество различных процедур, согласований, необходимых и требуемых документов. Следовательно, уменьшается коррупционная составляющая деятельности должностных лиц. В механизме государственного управления важную роль играет организация деятельности должностных лиц. Пренебрежение общественными ценностями, а также публичным долгом нередко подталкивают их на преступные действия.
Постепенно антикоррупционное законодательство всё больше ужесточает правовой режим увольнения должностного лица, вводя в качестве его основания непредставление сведений либо представление заведомо недостоверных сведений о своих доходах (а теперь еще и расходах), об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (ст. ст. 20, 20.1 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 07.06.2013)9. Таким образом, любые недостатки и неточности в налоговой декларации влекут юридическую ответственность должностного лица.
Проводя борьбу с проникновением преступных элементов в профессиональную среду, осуществляя комплекс мероприятий по профилактике коррупции в своих рядах, способствуя пресечению преступлений против государственных интересов, таможенные органы Российской Федерации строят свою деятельность на основе методических рекомендаций «Анализ и мониторинг коррупциогенности федерального законодательства и его правоприменения». Последние разработаны Центром по противодействию коррупции Государственной Думы Российской Федерации. Подразделения собственной безопасности региональных таможенных управлений руководствуются в своей деятельности рекомендациями Федеральной таможенной службы «О видах коррупционных правонарушений и их правильной квалификации»10.
Во-вторых, это социальные меры профилактики, охватывающие действие институтов гражданского общества. Главной целью таких мер является формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению,
9 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - № 16. - Ст. 1243.
10 Немченко Г.И., Яськов Б.А. Противодействие коррупции - теория и практика // Вестник Тю-
менского государственного университета. - 2011. - № 2.
С. 5-15.
а также развитие институтов общественного контроля за соблюдением положений законодательства о противодействии должностным преступлениям. Такая нетерпимость, полагаем мы, должна формироваться в результате активных и открытых действий общественных объединений, а также в деятельности средств массовой информации по выявлению и оценке коррупционных проявлений со стороны должностных лиц. В этой связи хотелось бы отметить, что на сегодняшний день довольно успешно работают некоторые общественные объединения, среди которых можно назвать: Межрегиональное общественное объединение «Против коррупции», Фонд «ИНДЕМ» и другие, ведущие аналитическую, просветительскую, консультативную деятельность в области противодействия должностным преступлениям.
К примеру, результаты социологических исследований (табл.), проводимых регулярно фондом «ИНДЕМ»11 свидетельствуют о положительной динамике изменения интенсивности коррупции, среднего размера взятки, объема рынка деловой коррупции и величине ущерба экономической безопасности России.
Из сказанного следует, что главная опасность коррупции заключается в том, с какой быстротой и силой она разрушает государственную власть, делая ее немощной, слабой, фиктивной, а также формируя такие отрицательные качества общественного правосознания, как правовой нигилизм, неверие в справедливость, всё большую общественную ненависть к государственным органам. Таким образом, подрывая государственный авторитет, коррупция, должностные злоупотребления препятствуют реализации общественных интересов как внутри государства, так и за его пределами.
Таблица
Выбор степени институционализации
Бюджет времени и ресурсов Классификация событий коррупционного поведения Система институционализации антикоррупционной деятельности (АКД)
Незначительный Одиночные - восприятие, осмысление, понимание и
спонтанные осуждение;
4 явления - знание, информация;
4 - способность воздействовать;
Сравнимый, Степень - формальные институты (законы РФ);
сопоставимый институционализации - система противодействия (обеспечение
с величиной 4 ограничений и контроля);
угроз Постоянно - критерии оценки;
действующая - система мотивации, принуждения и
система наказания; - структура управления (выявление, реагирование и мотивация)
11 Там же. С. 12.
198 Ученые записки СПб филиала РТА № 2 (46) 2013
Предупреждение злоупотребления должностными...
В-третьих, это меры по совершенствованию правового обеспечения борьбы с должностными преступлениями. В специальной литературе, отмечает И.С. Власов, указанный комплекс мер профилактики рассматривается как совокупность законодательных решений, направленных на: 1) определение правового статуса участников управленческих, экономических и трудовых отношений; 2) принятие законодательных актов о противодействии коррупции; 3) оценку правовых актов на коррупциогенность12.
Ни для кого не секрет, что коррупция уже давно проникла в сферу законотворчества. Еще на стадии проекта законодательного акта в нем обнаруживаются коррупционные зачатки. И дальше, все хуже и хуже. Наличие многочисленных отсылочных норм, по сути, переносит правовое регулирование важнейших вопросов жизнедеятельности страны на подзаконные акты органов исполнительной власти. В условиях высокой коррумпированности госаппарата это создает условия для появления нечетких, практически недоступных или непонятных для граждан и организаций инструкций и правил, создающих дополнительные условия для роста коррупции.
По нашему мнению, приоритетным направлением совершенствования правового обеспечения борьбы с должностными преступлениями должна стать антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, закрепленная в Федеральном законе от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»13, а также в ряде подзаконных актов.
Отметим, что до сравнительно недавнего времени вопросы проведения подобного рода экспертизы на федеральном уровне не регулировались. Целью принятия указанного закона является выявление и последующее устранение содержащихся в нормативных правовых актах, а также в проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов, под которыми законодатель понимает положения нормативных правовых актов и их проектов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и, тем самым, создающие условия для проявления коррупции.
Однако возникает вопрос, обеспечивает ли данный принятый закон выполнение главной задачи по очищению российских нормативных правовых актов от корней коррупции? Тщательный анализ позволяет, по словам О.В. Агеевой, прийти к отрицательным ответам, что обусловлено наличием
12 Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / И.С. Власов, А.А. Колесник, Т.О. Кошаева и др.: отв. ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева - М.: КОНТРАКТ, 2010. - 176 с.
13 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 28. - Ст. 2294.
ряда норм и пробелов в указанном законе. Среди них О.В. Агеева выделяет следующие:
1) устранение выявленных в ходе антикоррупционной экспертизы кор-рупциогеннных факторов не является обязательным, а носит лишь рекомендательный характер, что делает бессмысленным проведение подобной экспертизы;
2) методика проведения антикоррупционной экспертизы не содержит никаких методов практического выявления коррупциогенных факторов, никаких указаний на то, как действовать эксперту. Единственное указание - рекомендация эксперту проводить анализ каждой нормы нормативного правового акта или его проекта. Сама методика ограничивается приведением перечня коррупционных факторов без каких-либо советов, как именно эти факторы следует выявлять. Но ведь практическое значение любой методики, подчеркивает О.В. Агеева, должно сводиться к реализации на практике тех приемов и методов, которые она в себе содержит, что в данном случае, если и выражено, то достаточно расплывчато. Специалисты отмечают, что для каждого рода антикоррупционных экспертиз должно быть создано свое методическое обеспечение, а затем и экспертные методики14.
Разделяя взгляды О.В. Агеевой на то, что в том виде, в каком анализируемый закон существует сейчас, вполне возможно, что сама экспертиза также может быть использована в коррупционных целях, согласимся: единственным «противоядием» от подобного развития должна стать полная публичность и прозрачность. Нормы закона должны прямо и полно, без отсылок и неопределенностей определить требования и процедуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
По нашему мнению, в противном случае главная цель экспертизы, назначаемой для выявления коррупциогенных факторов, будет носить лишь формальный характер. А это только на руку тем, кого такая ситуация очень даже устраивает. Тем не менее, уже то, что данный закон на сегодняшний день существует (пусть и требующий корректив и доработок), говорит о серьезном шаге на пути предупреждения и борьбы со всякого рода коррупционными проявлениями.
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что реализация каждого из перечисленных направлений противодействия коррупционной преступности в целом и должностной в частности способна дать ожидаемый результат в предупреждении злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий должностными лицами. Вместе с тем, перечень подобных профилактических мер, конечно, должен быть значительно большим.
14 Агеева О.В. Проблемы регламентации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов // Актуальные проблемы экономики и права. - 2010. - № 4. - С. 12-17.
