CC BY
110УДК 343; 377 ББК 67.408
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10591
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЙ КОРРУПЦИОННОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК СРЕДСТВАМИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
Олег Витальевич СИНЧУРИН, соискатель кафедры уголовного права и криминологии Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) E-mail: [email protected]
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.08 — уголовное право
и криминология; уголовно-исполнительное право
Аннотация. В статье анализируется значимость прокурорского надзора в области предупреждения преступлений коррупционной направленности, совершаемых в сфере государственных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд. Рассматриваются возложенные в связи с этим на органы прокуратуры полномочия, оценивается эффективность реализуемых прокуратурой мер.
Ключевые слова: прокурорский надзор, государственные закупки, преступления коррупционной направленности, предупреждение преступлений.
Annotation. The article analyses significance of prosecutor supervision in preventing corruption crimes in Public procurement of goods, work, services for provision of state needs. Assigned in this regard prosecutor powers are also considered in this article, efficiency of prosecutor implemented measures is estimated.
Keywords: prosecutor supervision, public procurement, corruption crimes, crimes prevention.
Научный руководитель: В.Ю. Дроздов, доцент кафедры уголовного права и криминологии Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), кандидат юридических наук, доцент
Коррупция является одной из основных внутренних угроз национальной безопасности Российской Федерации. Анализ статистики свидетельствует об увеличении количества совершаемых преступлений коррупционной направленности в общей структуре преступности.
В 2019 г. прирост составил 1,6%, всего зарегистрировано за анализируемый период свыше 30 тыс. преступлений, количество же вынесенных обвинительных приговоров по преступлениям коррупционной направленности составило более 15,5 тыс.1. Общая сумма причиненного коррупционными деяниями ущерба в прошедшем году составила около 55,1 млрд руб.2.
Проведенный Генеральной прокуратурой Российской Федерации мониторинг криминогенной обстановки показал, что к числу наиболее подверженных коррупционным проявлениям сфер относится и область освоения бюджетных средств, в том числе выделенных в рамках целевых программ и нацпроектов, организации торгов для государственных закупок3. В прошедшем году уровень выявленных преступлений, связанных с «откатами» в сфере госзакупок, возрос на 74%4.
Противодействие коррупции, борьба с ней — постоянная государственная функция5.
В последние годы как в России, так и в европейской практике осуществления госзакупок,
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
наблюдаются значимые изменения, а именно: внедрение электронных торгов и цифрового контроля для повышения прозрачности процедуры и недопущения формирования угрозы экономической безопасности государства6.
Особая роль в системе противодействия коррупции, в том числе в предупреждении преступлений коррупционной направленности, отводится органам прокуратуры. Это не случайно, поскольку правовая природа прокуратуры подчинена одной цели — установлению «диктатуры Закона» в стране.
Предупреждение реализации преступного умысла при осуществлении государственных закупок реализуется через основную функцию, возложенную на прокуратуру, — прокурорский надзор.
В юридической доктрине7 господствует точка зрения, согласно которой в рамках самостоятельного направления «общего надзора» — надзора за исполнением законов в сфере экономики органы прокуратуры следят за исполнением законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд.
Дуалистичность отношений, складывающихся при заключении, исполнении контракта на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд, а также большой объем источников их правового регулирования предопределяют комплексный характер прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.
Сотрудники органов прокуратуры в ходе надзорной деятельности проверяют, с одной стороны, соблюдение всеми участниками закупочной деятельности контрактного законодательства, с другой — законность регламентирующих процедуру закупки правовых актов.
Изучение практики работы органов прокуратуры последних лет показало, что надзор, осуществляемый в области закупочной деятельности, охватывает следующие основные направления: контроль целесообразности расходования бюджетных средств, соблюдение законодательства о противодействии коррупции и о защите конкуренции при проведении торгов8.
При проведении проверочных мероприятий в целях обеспечения законности в контрактной сфере, в частности для пресечения выявленных и предупреждения совершения новых преступлений и иных правонарушений коррупционной направленности, прокурорские работники применяют весь арсенал мер прокурорского реаги-
рования, предусмотренный законодательством9.
К числу подобных мер относятся: принесение протеста, вынесение представления, предостережения, постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, постановления о направлении материалов для решения вопроса об уголовном преследовании (ч. 2 ст. 37 УК РФ), предъявление искового заявления в арбитражный суд о признании недействительной сделки и о применении последствий недействительности ничтожной сделки (ст. 52 АПК РФ).
По итогам проверки исполнения законодательства о закупочной деятельности прокурорские работники чаще всего прибегают к вынесению представления об устранении нарушений законности.
Например, благодаря проведенной прокуратурой Усть-Большерецкого района Камчатского края проверке был выявлен факт несоблюдения требований при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика при заключении контракта на оказание услуг по благоустройству придомовой территории с одним и тем же исполнителем на общую сумму почти 1 млн руб.
Администрация сельского поселения в рамках программы «Формирование комфортной городской среды» национального проекта «Жилье и городская среда» заключила 17 договоров оказания услуг. Де-факто группа заключенных договоров представляла собой единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную несколькими договорами для обхода конкурентных процедур.
Прокуратура внесла представление главе Администрации сельского поселения. По результатам его рассмотрения двое должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, а в отношении главы возбуждены административные дела по ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ10.
Наиболее действенными актом реагирования является постановление о возбуждении производства об административном нарушении в порядке, предусмотренном ст. 25 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и ст. 28.4 КоАП РФ.
Однако не всегда удается привлечь виновных к административной ответственности за нарушения контрактного законодательства ввиду небольшого срока давности привлечения к ответственности. В связи с этим в научных кру-
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
гах11 высказываются предложения об увеличении срока давности по административным делам и обеспечении возможности привлечения к ответственности за совершенные административные деликты в течение всего срока действия контракта12.
В тех случаях, когда в ходе прокурорской проверки выявляются факты, свидетельствующие о совершении при исполнении государственного контракта запрещенного уголовным законом деяния коррупционной направленности, прокурор имеет право на основании мотивированного постановления направить соответствующие материалы в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании. Например, в 2019 г. выявлено 44 тыс. нарушений законодательства в оборонно-промышленном комплексе, по материалам прокуроров возбуждено 502 уголовных дела13.
В ходе осуществления надзорной деятельности в рассматриваемой сфере не допускается необоснованное вмешательство в экономическую деятельность предприятий и организаций. При вынесении актов реагирования необходимо оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора; имеется в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодатель-ством14.
Немаловажную роль в деятельности по предупреждению различных коррупционных проявлений в сфере государственных закупок занимает сотрудничество органов прокуратуры не только с правоохранительными органами, но и с различными органами власти, представителями поднадзорных органов и организаций в сфере госзакупок, комиссиями по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Федерации, органами государственного контроля и общественного контроля в сфере госзакупок (ФАС России, Федеральное казначейство, органы внутреннего государственного финансового контроля, ОНФ), институтами гражданского общества, СМИ.
Налаживание подобных контактов способствует выявлению фактов нарушения законодательства о государственных закупках и принятию исчерпывающих мер по их пресечению, привлечению к ответственности виновных лиц и восстановлению интересов государства и об-щества15.
Формы взаимодействия по вопросам противодействия коррупции в области госзакупок весьма разнообразны.
Так, между названными субъектами и органами прокуратуры осуществляется информационный обмен о состоянии законности; проводятся совместные проверочные мероприятия участников закупок; в ходе совместного комплексного анализа сложившейся в отдельном регионе ситуации вырабатываются и принимаются совместные планы по вопросам антикоррупционной политики. Проведение «круглых» столов, конференций способствует обсуждению существующих проблем законодательства о закупочной деятельности и возможных путей их устранения.
Отметить также, что реализации органами прокуратуры координационных полномочий в области противодействия коррупции способствуют создающиеся при них Общественные советы по защите прав субъектов малого и среднего бизнеса, а также постоянно действующие межведомственные рабочие группы16.
Иллюстрацией эффективного сотрудничества является следующий пример.
По итогам рассмотрения материалов проверки, проведенной Прокуратурой Челябинской области совместно с Контрольно-счетной палатой региона, следственными органами возбуждено уголовное дело по ч. 4 ст. 159 УК РФ.
В период с июня 2018 г. по декабрь 2019 г. заместитель генерального директора по капитальному строительству ООО «СТП «Союз» похитил денежные средства, предназначенные в качестве оплаты по государственному контракту, заключенному с Министерством строительства и инфраструктуры региона, предъявив к оплате исполнительную документацию, содержащую заведомо ложные сведения об объеме и стоимости выполненных работ и поставленного на объект оборудования. В результате преступных действий бюджетной системе был причинен материальный ущерб в размере не менее 58 млн руб.17.
Поскольку в числе детерминант, обусловливающих преступность в сфере государственных закупок, можно назвать и несовершенство законодательного регулирования данной сферы экономической деятельности, одним из предупредительных полномочий органов прокуратуры выступает их участие в правотворческой деятельности18.
На основании мониторинга российского законодательства и в рамках надзорной практики
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
прокуратура вносит в законодательные и обладающие правом законодательной инициативы органы предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
В настоящее время по инициативе Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Правительство Российской Федерации направлен законопроект с предложением по автоматизации процесса проверки добросовестности участников государственных закупок с использованием реестра юридических лиц, привлеченных к административной ответственности за коррупционные действия, и созданию соответствующей правовой базы для этого в целях предупреждения коррупционных правонарушений.
В литературе выделяют еще одну меру предупредительного характера, не закрепленную ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», но применяемую на практике — направление для сведения заказчикам или хозяйствующим субъектам информации о выявленных нарушениях законодательства.
Специфика данной процедуры заключается в том, что она не влечет за собой санкций или властных предписаний прокурора о совершении тех или иных действий19.
В целях предупреждения нарушений и преступлений коррупционной направленности органами прокуратуры также осуществляется антикоррупционное просвещение и информирование посредством распространения информации о мерах по реализации государственной политики в области противодействия коррупции, в том числе в области государственных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд государства; путем предоставления доступа к материалам антикоррупционной направленности через СМИ, официальные сайты в сети Интернет, взаимодействия с гражданами и общественными организациями по проблемным вопросам противодействия коррупции.
Очевидно, что обеспечение надлежащей законности, противодействие преступлениям и иным правонарушениям, защита интересов государства и общества в области госзакупок является важнейшей задачей органов прокуратуры и всей системы государственных правоохранительных и контролирующих органов.
На сегодняшний день органами прокуратуры проводится повседневная, системная и напряженная работа в этой сфере, накоплен и продолжает аккумулироваться большой опыт надзорной деятельности.
Реализуемый прокуратурой всеобъемлющий комплекс мероприятий по противодействию коррупции выступает эффективным средством защиты нарушенных прав и законных интересов субъектов экономической деятельности, общества и государства в целом, а также обеспечивает благоприятные условия для роста и развития рыночной экономики в стране.
Однако отмечается, что, несмотря на совершенствование российского законодательства в рассматриваемой сфере на протяжении последних лет, все еще требуется разработка и принятие изменений, позволяющих предупреждать хищения и коррупцию в сфере государственных закупок20.
В связи с этим предлагаем дополнить положения главы 5 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ21, включив в число контролирующих субъектов органы прокуратуры России, и переименовать названный раздел в «Контроль (надзор) в сфере закупок».
Помимо этого, особенности организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд должны быть аккумулированы в едином ведомственном приказе, которым будут разграничены полномочия прокуроров в данной области.
1 Данные судебной статистики по делам коррупционной направленности за 2019 г. // http://www.cdep.ru/ index.php?id=150
2 Генеральной прокуратурой Российской Федерации проанализировано состояние коррупционной преступности по итогам 2019 г. // https://genproc.gov.ru/smi/ news/genproc/news-1817130
3 Генпрокуратура назвала самые коррупционные регионы страны // https://rg.ru/2020/06/18/reg-pfo/ genprokuratura- nazvala- samye - korrupcionnye-regiony-strany.html
4 Генеральный прокурор Российской Федерации Игорь Краснов выступил с первым докладом в Совете Федерации // https://genproc.gov.ru/special/smi/news/news-1864592
5 Максимов C.B. Противодействие коррупции. М.: Проспект, 2019. С. 6.
6 Восканян Р. О. Европейская практика проведения государственных закупок // Вестник Самарского гос. экономия. ун-та. 2020. № 1 (183). С. 42—49.
7 Мариничева А.Ю. О прокурорском надзоре за соблюдением прав предпринимателей в сфере реализации государственных и муниципальных контрактов // Уголовная юстиция. 2019. № 14. С. 123—129.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
8 Балуга A.A. Прокурорский надзор в сфере закупок товаров, работ, услуг: типичные нарушения и меры прокурорского реагирования // Проблемы становления гражданского общества: Сб. ст. VII Междунар. науч. студенческой конф. Ч. II. Иркутск: Иркутский юрид. ин-т (филиал) Ун-та прокуратуры РФ, 2019. С. 17—20.
9 Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 06.02.2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
10 На Камчатке прокуратура добилась привлечения главы сельского поселения к административной ответственности за нарушение законодательства о контрактной системе закупок // https://genproc.gov.ru/smi/news/ genproc/news-1846930/
11 Кретов В.Р., Ларъкина А.И. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о контрактной системе // Столица науки. 2020. № 4 (21). С. 242—246.
12 Коротаева М.А. Роль прокуратуры в осуществлении надзора за исполнением норм Федерального закона о контрактной системе РФ // Интерактивная наука. 2018. № 6 (28). С. 104—106.
13 Доклад Генерального прокурора Российской Федерации на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // https://genproc.gov.ru/ smi/interview_and_appearences/appearences/1864604
14 Письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 01.01.2019 г. № 7-16-2019 «Методические рекомендации об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // http://docs.cntd.ru/document/ 554125895
15 Илий С.К. Борьба с коррупционными правонарушениями в сфере использования государственного имуще-
ства и государственных закупок средствами прокурорского надзора. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2014. 120 с.
16 Васенин В.А. Координация прокуратурой деятельности правоохранительных и иных органов по противодействию коррупции в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд // Законность. 2018. № 10 (1008). С. 20—24.
17 По материалам проверки прокуратуры Челябинской области возбуждено уголовное дело о хищении бюджетных средств при строительстве шорт-трека Ледового дворца «Уральская молния» на сумму 58 млн руб. // https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1849152
18 Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 г. № 144 (ред. от 26.08.2019 г.) «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»
19 Нуреев А.М. Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации // Отечественная юриспруденция. 2018. № 3 (28). С. 82—85
20 ВосканянP.O., ДроздовВ.Ю. Противодействие коррупции в сфере госзакупок: европейский опыт // Вестник Сургутского гос. ун-та. 2019. № 4 (26). С. 28—33.
21 Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 08.06.2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
