CC BY
312
УДК 342.9 ББК 67.401
© 2021 г. Голованова Татьяна Валерьевна,
доцент кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних
дел Омской академии МВД России.
Email: tgolovanova2010@yandex.ru
Кравченко Елена Владимировна,
старший научный сотрудник исследовательского и редакционно-издательского отдела
Ростовского юридического института МВД России.
Email: helena72@yandex.ru
предупреждение как вид административного наказания
В статье рассматривается один из видов административных наказаний - предупреждение, его суть и практика применения, определяется его место в системе административных наказаний. Авторы анализируют мнения ученых, судебную практику применения предупреждения в качестве административного наказания, высказывают суждение о несоответствии термина «предупреждение » сущности административного наказания, предлагают заменить его на «административное замечание».
Ключевые слова: предупреждение, административные наказания, суды, назначение административного наказания, административная ответственность, замечание.
Golovanova Tatiana Valerievna - Associate Professor, the Department of Administrative Law and Administrative
Activities of Internal Affairs Bodies, the Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Kravchenko Elena Vladimirovna - Senior Researcher of the Research and Editorial and Publishing Department,
the Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
WARNING AS A TYPE OF ADMINISTRATIVE PUNISHMENT
The article considers one of the types of administrative punishments - a warning, its essence and practice of application, determines its place in the system of administrative punishments. The authors analyze the opinions ofscientists, the judicial practice of applying a warning as an administrative punishment, express ajudgment on the inconsistency of the term «warning» with the essence of administrative punishment, and suggest replacing it with an «administrative admonition».
Keywords: warning, administrative punishments, courts, administrative punishment, administrative responsibility, admonition.
Административные наказания - одна из мер государственного принуждения, применяемая за противоправное поведение. Современный перечень видов административных наказаний, предусмотренный Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, включает «предупреждение». В Проекте Кодекса РФ об административных правонарушениях, размещенном с целью общественного обсуждения на сайте Министерства юстиции Российской Федерации, предупреждение имеет место быть, порядок его применения оставлен без изменений*. Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, определяющая задачи, предстоящие решить новому кодексу об административных правонарушениях, гласит, что
«требуется изучение видов административных наказаний с точки зрения их адекватности современным вызовам, связанным с обеспечением законности путем установления административной ответственности, а также проблемам соотношения административных наказаний друг с другом при альтернативности их назначения»**. Разработчики рассматриваемого законопроекта необоснованно обошли поставленную задачу относительно оценки эффективности предупреждения как вида административного наказания. Любой вид административного наказания должен подвергнуться научному анализу и изучению правоприменительной практики, иначе его продуктивность может значительно снизиться, что, на наш взгляд, относится к предупреждению.
* Текст проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях размещен на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (ID: 02/04/01-20/00099059).
** См.: Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. URL: http: //static. government. ru.
Монографические исследования этого вида наказания отсутствуют, мало ученых-админи-стративистов детально исследуют природу и эффективность предупреждения. Научное внимание уделяется предупреждению за редким исключением только при комплексном рассмотрении всех видов административных наказаний [1, с. 78-84]. При этом предупреждение упоминается как недостаточно эффективный вид наказания за совершенное правонарушение. Н.Б. Мурзаибраимов замечает, изучение ретроспективы теоретических исследований рассматриваемой сферы позволяет прийти к выводу, что в научной среде длительное время отсутствовало понимание «сути предупреждения как административного наказания» [2, с. 137-140]. Одни ученые придавали большое значение предупреждению, видя будущую перспективу, вплоть до вытеснения им иных видов административных наказаний, например, административного штрафа [3; 4]. Другие считали предупреждение не продуктивным [5]. Следует заметить, что научная дискуссия, начатая по этому вопросу во второй половине ХХ в., практически свелась на нет. Изучение смысла предупреждения в качестве административного наказания отошло на второй план, уступив место порядку назначения наказания в виде предупреждения, его правовым последствиям, условиям замены административного штрафа на предупреждение и т. д.
Современные ученые воспринимают предупреждение как данность, не требующую системного научного анализа. Такая позиция объяснима настойчивостью законодателя, включающего предупреждение в перечень видов административных наказаний из одного кодекса в другой, а также восприятием большинства исследователей и правоприменителей его в качестве «мягкого» вида административного наказания и «наиболее легкой формой воздействия при административном наказании» [6, с. 48]. Опрос лиц, подвергнутых данному виду административного наказания, показал, большинство из них считает понесенную юридическую ответственность за совершенное административное правонарушение не состоявшуюся, а грозящую в будущем при учинении административного правонарушения повторно.
По нашему мнению, наказание не может считаться мягким, легким, несерьезным, а другое жестким, тяжелым и строгим. Любое наказание есть установленная государством мера ответственности за совершенное правонарушение (ст. 3.1. КоАП РФ), которая сопоставляется с обстоятельствами правонарушения, личностью виновного лица, исходя из прин-
ципов законности, равенства перед законом, индивидуализации наказания [7; 8]. С целью смягчения либо ужесточения ответственности законом установлены специальные обстоятельства (ст. 4.2, 4.3 КоАП РФ), основные и дополнительные виды административных наказаний, закреплена возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ). Сами наказания нейтральны, имеют задачу воздействовать на поведение лиц, совершивших правонарушение, и окружающих, которые также должны отказаться от противоправного поведения. В этом заключается профилактическая составляющая административного наказания, особенностью которого выступает не воздействие на причины и условия, способствующие совершению правонарушений, а оказание воспитательного влияния на лиц в целях «недопущения совершения правонарушений, а также антиобщественного поведения» [9]. Важно установить насколько предупреждение выполняет функцию воспитательного воздействия, возложенного Кодексом в качестве цели административного наказания, сдерживает ли установленная мера ответственности лиц от совершения административного правонарушения.
Предупреждение как вид административного наказания - мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Наименование «предупреждение» традиционно, хотя не совсем подходит к названию наказания, как окончательному решению, официальному порицанию государством противоправного поступка. Слово «предупреждение» означает извещение, предостережение [10, с. 534]. Несет смысловую нагрузку предупреждения о чем-либо, имеет уведомительный характер о предстоящей неприятности, возможной опасности. Терминологически неточно подобрано законодателем определение административного наказания для лица, совершившего правонарушение. Последствия сведены к моральному осмыслению противоправного поступка и размещению в базе данных органа исполнительной власти информации о правонарушении для последующего установления факта повторного совершения административного правонарушения.
В Уголовном кодексе Российской Федерации предупреждение отнесено к числу принудительных мер воспитательного воздействия, которые могут быть назначены несовершеннолетнему (ст. 90). Причем применение данной принудительной меры выступает в качестве освобождения от уголовной ответственности,
применяется в случае предполагаемого достижения исправления несовершеннолетнего через принудительные воспитательные меры.
Классическая классификация мер административного принуждения делится на четыре основные группы (административно-предупредительные, меры административного пресечения, меры административной ответственности, меры административно-процессуального обеспечения) [11, с. 125], также не позволяет отнести термин «предупреждение» к мерам юридической ответственности, скорее к административно-предупредительным мерам. Анализ различных отраслей права в части, касающейся регламентации ответственности за совершенный проступок, свидетельствует в пользу выбора другого термина, например, «замечание» (ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации), либо «предупреждением о неполном служебном соответствии» (ч. 4 ст. 50 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), где предупреждение указывается в относительном смысле, во взаимосвязи с образом необходимого, должного поведения. Тем не менее, предупреждение, даже с уточнением, терминологически сложно воспринять в качестве конечной реакции органа власти на правонарушение. Особенно трудно иностранным гражданам перевести наказания в виде «предупреждения». На наш взгляд, следует изменить название рассматриваемого вида наказания, использовать законодателем более точного термина, например, «административное замечание», «судебное замечание», которое видится в качестве конечного продукта производства по делам об административных правонарушениях.
За 2020 г. согласно статистическим данным Судебного департамента при Верховном суде РФ, предупреждение выбрано в качестве административного наказания в 808 024 случаях. При этом количество назначенных наказаний в виде предупреждения значительно увеличивается ежегодно, так, в 2018 г. оно применено к 308 711 виновным лицам, в 2017 г. - 204 125, в 2016 г. - 163 131 [12]. Четырехкратное увеличение выбора в пользу определенного административного наказания может свидетельствовать о его эффективности, либо мотив в принятии решения о назначении наказания, влекущего наименьшие последствия лица, совершившего правонарушение, объясняется отсутствием возможности прекратить административное преследование, а другие виды наказания юрисдикцион-ному органу видятся непомерно строгими.
Чтобы разобраться в ситуации, необходимо провести детальный анализ по составам
административных правонарушений и субъектам, в отношении которых чаще всего назначается предупреждение. При подробном изучении статистики деятельности судов общей юрисдикции установлено, что судьи чаще всего назначают предупреждение физическим лиц, гражданам Российской Федерации. Практически не применяется предупреждение к юридическим лицам, крайне редко к иностранным гражданам, лицам без гражданства.
Абсолютным рекордсменом по количеству назначенных административных наказаний в качестве предупреждения выступает гл. 20 КоАП РФ (административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность) - 514 719 случаев. Столь широкая практика применения предупреждения свидетельствует, по нашему мнению, о желании как раз воспитательного воздействия в отношении физического лица, совершившего правонарушение впервые. Стоит заметить, что большинство составов представленной главы совершаются с прямым умыслом, причиняют вредные последствия, однако суды назначают наказание в виде предупреждения, не избирая административный штраф, видимо, предполагая последующее переосмысление и исправление поведения виновного лица.
Достаточно часто судьи назначают предупреждение в качестве наказания за нарушение сроков представления налоговой декларации (расчета по страховым взносам) (ст. 15.5 КоАП РФ) - 108 629 случаев, непредставление (несообщение) сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (ст. 15.6 КоАП РФ) - 16 736, нарушение установленных законодательством Российской Федерации об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования порядка и сроков представления сведений (документов) в органы Пенсионного фонда Российской Федерации (ст. 15.33.2 КоАП РФ) - 53 937 случаев.
В 2020 г. в качестве наказания в отношении юридического лица, предупреждение избрали 28 786 раз, что составляет всего 3,5 %. Лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, предупреждение назначалось 14 816 раз (1,8 %), должностным лицам - 211 921 раз. Для иностранных граждан и лиц без гражданства предупреждение в качестве административного наказания избиралось 13 218 раз.
По мнению некоторых исследователей, такая статистика привлечения к административной ответственности свидетельствует о «материальном давлении» судей, имеющем место
в отношении юридических лиц, что совершенно недопустимо [13, с. 62-64]. Некоторые ученые считают, что судам стоит шире применять предупреждение в качестве административного наказания, чтобы выровнять подобную ситуацию [14, с. 52-55], требуется убирать имеющий место правовой прессинг в отношении коммерческих субъектов. На наш взгляд, судьи чаще назначают административный штраф в качестве административного наказания из-за его ярко выраженной формы ответственности за совершенное правонарушение, в то время как предупреждение в сознании правоприменителя скорее ассоциируется со снисхождением при назначении наказания, в некоторой степени даже способом ухода от ответственности. Судьи не рассчитывают направленно воздействовать «на корреляцию морально-правовых установок личности виновного лица» [15, с. 12], которое происходит при назначении предупреждения. Другими словами, когда судья установил вину в совершении правонарушения, его естественная реакция - назначить административное наказание, при этом предупреждение юрисдикцион-ный орган не воспринимает в качестве такового. Поэтому мизерный процент выбора в пользу предупреждения свидетельствует, что в довольно небольшом количестве дел об административных правонарушениях судьи недостаточно уверенно склонились к доказанному факту вины юридического лица, в связи, с чем выбор пал на предупреждение в качестве административного наказания. «Наказывая предупреждаем» - формула, плохо отражающая императивную модель юрисдикционного органа.
Приведем в пользу выдвинутого тезиса практику деятельности судов при назначении наказания за совершенное административное правонарушение по ч. 2 ст. 14.24 КоАП РФ, имеющую интересную историю. Состав этого административного правонарушения формальный, не причиняет вреда жизни и здоровью людей, вредные последствия не наступают, административной ответственности подлежит юридическое лицо, выбравшее в своем наименовании определенное словосочетание «биржа», «торговая система», «организатор торговли», либо производные от них слова и словосочетания. Некоторые учредители юридических лиц подобрали название организации, не претендуя причинять конкуренцию фондовой бирже, осуществляя коммерческую деятельность на лесопилке «биржа леса», в сфере услуг «биржа недвижимости», производстве мебели «биржа мягкой мебели» и т. д. Федеральная налоговая служба Российской Федерации зарегистрировала наименование юридического лица, не предупреждая о предстоящей юридической от-
ветственности их учредителей. Заметим, что административный штраф в санкции ч. 2 ст. 14.24 КоАП РФ составляет от пятисот до семисот тысяч рублей. Изучение практики применения рассматриваемой нормы может свидетельствовать о желании судей предпринять всевозможные законные возможности, чтобы уменьшить сумму административного штрафа [16, с. 206-211], видя необоснованную строгость законодателя. Однако выручающее всегда в подобных случаях «предупреждение» в санкции статьи отсутствует. Кроме того, по данному составу административного правонарушения невозможно заменить административный штраф на предупреждение, т. к. в перечне, предусмотренном в ч. 2 и 3 ст. 3.4, ст. 4.1.1 КоАП РФ он отсутствует. Изучение практики применения подобных составов административных правонарушений свидетельствует о желании судей назначать соизмеримое административное наказание совершенному правонарушению. Поэтому не совсем справедливо высказываться о настрое судейского сообщества на какое-либо материальное давление к субъектам предпринимательства, скорее, законодатель формирует некоторые составы административных правонарушений, не сбалансировав с причиненным вредом установленное наказание, иногда не оставляя возможности снисхождения со стороны должностного лица, назначающего наказание.
В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства непопулярность такого вида наказания как предупреждение у судей, на наш взгляд, можно объяснить теми же причинами. В том случае, когда юрисдикционный орган желает назначить наказание, он выбирает административный штраф либо выдворение за пределы Российской Федерации, предупреждение назначается, когда от назначения наказания хотят уйти.
Стоит обратить внимание, что некоторые ученые, освещающие особенности административной ответственности иностранных граждан, нарушающих режим пребывания на территории Российской Федерации, высказывают мнение об исключении предупреждения из санкций статей, предусмотренных в гл. 18 КоАП РФ, т. к. эта мера малоэффективна и низкорезультативна [17, с. 38; 18, с. 202]. Другие считают, что подобные правонарушения совершаются по неосторожности из-за плохого знания иностранными гражданами российского законодательства, поэтому предупреждение в качестве некоего снисхождения стоит применять гораздо шире к иностранным гражданам. Кроме того, включить в санкцию большего состава административных правонарушений, предусмотренных в гл. 18 КоАП РФ,
предупреждение в качестве альтернативного вида наказания к административному штрафу [19, с. 67-73]. Д.Н. Бахрах, рассматривая систему административных наказаний, справедливо предлагает для иностранных граждан ввести совершенно новый вид административного наказания - сокращение срока пребывания на территории Российской Федерации [20, с. 13], который, бесспорно, был бы понятен лицу, не имеющему гражданства Российской Федерации, нарушающему миграционное законодательство гораздо лучше, нежели предупреждение.
Научные споры и позиция правоприменения свидетельствуют о непринятии сути предупреждения в качестве наказания за совершенное правонарушение. «Моральное воздействие», «морально-психологическое воздействие», «воспитательные меры» и прочие социальные настрои, на наш взгляд, необходимо исключить из системы юридических норм, особенно из такого вида государственного принуждения как наказание. Виновное лицо не воспринимает меру ответственности, направленную на его сознание, настроение. Наказание - это мера ответственности, а когда последствия совершенного правонарушения крайне благоприятны виновному лицу, суть ответственности утрачивается.
Выход из сложившейся ситуации И.В. Мак-
Литература
1. Институт административной ответственности: монография / С.Г. Камолов, Е.А. Кириллова, А.В. Павлюк. М., 2017.
2. Мурзаибраимов Н.Б. Оптимизация системы административных взысканий // Наука и новые технологии. 2012. № 8.
3. Коренев А.П. Убеждение и принуждение в деятельности советской милиции // Труды Высшей школы МООП РСФСР. М., 1965.
4. Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961.
5. Манохин В.М. Советское административное право. Общая часть. Саратов, 1968.
6. Майоров В.И., Полякова С.В. Общая характеристика мер административной ответственности за правонарушения в сфере дорожного движения в Российской Федерации // Sciences of Europe. 2016. № 5-3 (5).
7. Жданова А.Н. Индивидуализация административной ответственности граждан // дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2010.
8. Архипов С.В. Индивидуализация административного наказания юридических лиц // Административное и муниципальное право. 2015. № 9.
симов видит в закреплении предупреждения в качестве юридической ответственности лишь за совершение административного правонарушения по неосторожности. При умышленной форме вины данное наказание отменить [21, с. 42]. На наш взгляд, лучше прекратить административное преследование в отношении лица, совершившего неосторожно правонарушение, с учетом всех обстоятельств дела, признать правонарушение малозначительным (ст. 2.9 КоАП РФ), чем назначать эфемерное наказание, увеличивая ежегодно количество лиц, привлеченных к административной ответственности.
В заключение следует отметить, что предупреждение не воспринимается лицом, совершившим правонарушение в качестве меры юридической ответственности, скорое прощением со стороны органа государственной власти и уведомлением, что в следующий раз наказание обязательно наступит. Подобная ситуация требует серьезного научного осмысления, которое может привести к полному исключению предупреждения из КоАП РФ в качестве меры юридической ответственности, либо к переименованию и уточнению его содержания, которое должно более четко обозначить карательную профилактическую меру, свойственную административным наказаниям.
Bibliography
1. Institute of administrative responsibility: monograph / S.G. Kamolov, E.A. Kirillova, A.V. Pavlyuk. M., 2017.
2. Murzaibraimov N.B. Optimization of the system of administrative penalties // Science and new technologies. 2012. № 8.
3. Korenev A.P. Persuasion and coercion in the activities of the Soviet militia // Proceedings of the Higher School of the MOOP RSFSR. M., 1965.
4. Lunev A.E. Administrative responsibility for offenses. M., 1961.
5. Manokhin V.M. Soviet administrative law. A common part. Saratov, 1968.
6. Mayorov V.I., Polyakova S.V. General characteristics of measures of administrative responsibility for offenses in the field of road traffic in the Russian Federation // Sciences of Europe. 2016. № 5-3 (5).
7. Zhdanova A.N. Individualization of the administrative responsibility of citizens // dis. ... PhD in Law. Omsk, 2010.
8. Arkhipov S.V. Individualization of administrative punishment of legal entities // Administrative and municipal law. 2015. № 9.
9. Federal Law of June 23, 2016 № 182-FL
9. Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-Ф «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 27 июня 2016. № 26 (Ч. I). Ст. 3851.
10. Ожегов С.И. Словарь русского языка. Около 57 000 слов / под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1973.
11. Попов Л.Л., Мигачев М.Ю. Административное право Российской Федерации. М., 2019.
12. Отчеты Судебного департамента при Верховном Суде РФ о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 20162018 гг.; 2020 г. (форма № 1-АП).
13. Соболева Ю.В. Некоторые аспекты применения административного наказания в виде предупреждения к юридическим лицам // Административное право и процесс. 2018. № 9.
14. Гречкина О.В. Административное наказание как инструмент ограничения свободы предпринимательства и права собственности: точка зрения // Вестник Омской юридической академии. 2017. № 4.
15. Максимов И.В. Административные наказания в системе мер административного принуждения (концептуальные проблемы). Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004.
16. Голованова Т.В., Юрицин А.Е. Административная ответственность за использование в наименовании юридического лица слов «биржа», «торговая система», «организатор торговли» // Вестник Омской юридической академии. 2018. № 2.
17. Симонова Е.А. Основные направления совершенствования административного законодательства Российской Федерации в области предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 11.
18. Катаева О.В. Административная ответственность за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации // автореф... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007.
19. Катаева О.В., Сазонова О.А. О видах административных наказаний, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Научный вестник. 2017. № 1 (11).
20. Бахрах Д.Н. Вопросы системы административных наказаний // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2009. № 2 (7).
21. Максимов И.В. Административные наказания в системе мер административного принуждения (концептуальные проблемы) // автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004.
«On the Foundations of the System for the Prevention of Offenses in the Russian Federation» // Collected Legislation of the Russian Federation. June 27, 2016. № 26 (P. I). Art. 3851.
10. Ozhegov S.I. Dictionary of the Russian language. About 57 000 words / ed. N.Yu. Shvedova. M., 1973.
11. Popov L.L., Migachev M.Yu. Administrative law of the Russian Federation. M., 2019.
12. Reports of the Judicial Department under the Supreme Court of the Russian Federation on the work of courts of general jurisdiction in considering cases of administrative offenses for 2016-2018, 2020 (form № 1-AP).
13. Soboleva Yu.V. Some aspects of the application of administrative punishment in the form of a warning to legal entities // Administrative law and process. 2018. № 9.
14. Grechkina O.V. Administrative punishment as a tool to restrict freedom of entrepreneurship and property rights: point of view // Bulletin of the Omsk Law Academy. 2017. № 4.
15. Maksimov I.V. Administrative penalties in the system of measures of administrative coercion (conceptual problems). Abstract of thesis. dis. ... dr. of Law sciences. Saratov, 2004.
16. Golovanova T.V., Yuritsin A.E. Administrative responsibility for the use of the words «exchange», «trading system», «trade organizer» in the name of a legal entity // Bulletin of the Omsk Law Academy. 2018. № 2.
17. Simonova E.A. The main directions of improving the administrative legislation of the Russian Federation in the field of preventing administrative offenses committed by foreign citizens and stateless persons // Arbitration and civil procedure. 2009. № 11.
18. Kataeva O.V. Administrative responsibility for violations in the field of ensuring the regime of stay of foreign citizens and stateless persons on the territory of the Russian Federation // abstract of ... PhD in Law. Voronezh, 2007.
19. Kataeva O.V., Sazonova O.A. On the types of administrative punishments applied to foreign citizens and stateless persons // Scientific Bulletin. 2017. № 1 (11).
20. Bakhrakh D.N. Issues of the system of administrative punishments // Bulletin of the Ural Institute of Economics, Management and Law. 2009. № 2 (7).
21. Maksimov I.V. Administrative punishments in the system of measures of administrative coercion (conceptual problems) // abstract dis. ... dr. of Law sciences. Saratov, 2004.
