CC BY
3
УДК 342.343.18
Орест Величко
1нститут права ÍMern князя Володимира Великого Мiжреriональноl академи управлiння персоналом, здобувач кафедри адмшютративного права orestvelichko@rambler.ru
ПРЕДСТАВНИЦЬКА ФУНКЦ1Я ПРОКУРОРА В АДМ1Н1СТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВ1
© Величко О., 2018
Стаття присвячена дослщженню представницькоТ функцн прокурора в адмшктра-тивному судочинствi, адже сьогодш питання представництва прав, свобод та законних штереыв громадян прокурором в адмшктративному судочинствi набувае особливот важливост в контекстi ппнання механiзмiв захисту прав людини в умовах евроштеграцшних процеав.
Ключовi слова: адмiнiстративний суд; адмшктративне судочинство; представ-ницька функщя прокурора; iнтереси громадян; iнтереси держави.
Орест Величко
ПРЕДСТАВИТЕЛЬСКАЯ ФУНКЦИЯ ПРОКУРОРА В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
Статья посвящена исследованию представительской функции прокурора в административном судопроизводстве, ведь сегодня вопрос представительства прав, свобод и законных интересов граждан прокурором в административном судопроизводстве приобретает особую важность в контексте познания механизмов защиты прав человека в условиях интеграционных процессов.
Ключевые слова: административный суд; административное судопроизводство; представительская функция прокурора; интересы граждан; интересы государства.
Orest Velychko
The Institute of Law named after Prince Volodymyr the Great Interregional Academy of Personnel Management, applicant of the department of administrative law
REPRESENTATIVE FUNCTION OF THE PROSECUTOR IN ADMINISTRATIVE JUDICIARY
The article is devoted to the study of the representative function of the prosecutor in administrative proceedings, because today the issue of the representation of rights, freedoms and legal interests of citizens by the prosecutor in administrative proceedings takes on particular importance in the context of understanding the mechanisms of human rights protection in the context of integration processes.
Key words: administrative court; administrative legal proceedings; representative function of the prosecutor; interests of citizens; interests of the state.
Постановка проблеми. Пюля набрання чинност КАС Укра!ни актуалiзувалася необхiднiсть розв'язання проблем, пов'язаних iз пошуком шляхiв тдвищення ефективностi функцiонування адмiнiстративних судiв та удосконаленням правово! бази здiйснення адмшютративного су-дочинства. Однieю iз таких проблем стала представницька функщя прокурора в адмшютративному судочинствi, яка не втратила свое! актуальносп й тсля прийняття ново! редакци КАС Укра!ни.
Аналiз дослiдження проблеми. Рiзноманiтнi аспекти дослщжуваного питання розглянуто у працях багатьох вщомих науковцiв: О. М. Бандурки, Л. Р. Грицаенка, Ю. М. Грошевого, Л. М. Давиденка, В. В. Долежана, П. М. Каркача, М. В. Косюти, М. Й. Курочки, I. С. Марочкша, О. Р. Михайленка, М. I. Мичка, С. М. Поповича, Н. О. Рибалки, М. В. Руденка, В. В. Сухоноса, В. Я. Тащя, Ю. М. Тодики, Ю. С. Шемшученка, П. В. Шумського, М. К. Якимчука та ш.
Мета щеТ статтi - розглянути представницьку функщю прокурора в адмшютративному судочинсга, з'ясувати змiст та суть цього поняття.
Виклад основного матерiалу. Необхiдно зауважити, що в адмшютративному судочинсга, пiд час розгляду та виршення адмiнiстративних справ, представницька функщя прокуратури здiйснюеться у двох формах:
1) представництва штерешв громадянина (громадянина Укра!ни, iноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа неспроможна самостшно захистити сво! порушенi чи оспорюванi права або реалiзувати процесуальнi повноваження через недосягнення повнолггтя, недiездатнiсть або обмежену дiездатнiсть, а законнi представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та штереси тако! особи, не здiйснюють або неналежним чином здшснюють !! захист;
2) представництва законних штерешв держави у разi порушення або загрози порушення iнтересiв держави, якщо захист цих штерешв не здiйснюе або неналежним чином здшснюе орган державно! влади, орган мюцевого самоврядування чи шший суб'ект владних повноважень, до компетенци якого вiднесено вiдповiднi повноваження, а також у разi вiдсутностi такого органу.
У Великому тлумачному словнику сучасно! укра!нсько! мови поняття «представництво» тлумачиться, як здiйснення певних юридичних дiй однiею особою вiд iменi шшо! чи iнших, виконання обов'язюв або володiння правами представника установи, оргашзацп, що представляе чи!сь штереси [1].
Отже представництво прокурором в сущ можна трактувати як здшснення певних юридичних ди прокурором вщ iменi громадянина або держави.
Цившьний Кодекс Укра!ни визначае представництво як правовщношення, в якому одна сторона (представник) зобов'язана або мае право вчинити правочин вщ iменi друго! сторони, яку вона представляе. При цьому законодавець зазначае, що представництво виникае на пiдставi договору, закону, акта органу юридично! особи та з шших тдстав, встановлених актами цившьного законодавства. Представницька функцiя прокурора виникае з тдстав передбачених в закош [2].
За законом Укра!ни «Про прокуратуру», представництво прокурором штерешв громадянина або держави в сущ полягае у здшсненш процесуальних та шших дш, спрямованих на захист штерешв громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Необхщно звернути увагу на те, що законодавець обмежив Законом не лише приводи i тдстави представництва, а й порядок його здшснення, вказавши, що така функщя здшснюеться «у випадках та порядку, встановлених законом». У цьому вбачаеться тенденщя до бшьшо! формалiзацп функцп представництва, яка охоплюе не лише встановлення прокурором тдстав для представництва, а й увесь комплекс процесуальних та шших дш, яю здшснюються прокурором у межах реалiзацп ще! функцi!.
Щодо пiдстав представництва, Законом встановлено, що зокрема, представництво в адмшютративному судi штерешв громадянина допускаеться, якщо така особа не спроможна самостшно захистити сво! порушеш чи оспорюваш права або реалiзувати процесуальш повно-
важення через недосягнення повнолгття, недiездатшсть або обмежену дiездатшсть, а законнi представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та штереси тако! особи, не здшснюють або неналежним чином здiйснюють И захист. Прокурор здшснюе представництво в адмшстративному судi законних iнтересiв держави в разi порушення або загрози порушення iнтересiв держави, якщо захист цих iнтересiв не здiйснюe або неналежним чином здшснюе орган державно! влади, орган мюцевого самоврядування чи шший суб'ект владних повноважень, до компетенци якого вiднесенi вiдповiднi повноваження, а також у разi вщсутносп такого органу [3]. Безумовно, наявнють пiдстав для представництва мае бути обгрунтована прокурором в адмiнiстративному судг
Питання нездiйснення чи належного здшснення захисту iнтересiв держави вiдповiдним суб'ектом е дискусшним i серед науковщв i серед практикiв. Виникае питання щодо термiна, коли вважати, що обов'язки щодо захисту iнтересiв держави не здшснюються або якi саме ди трактувати як неналежне здiйснення захисту iнтересiв держави.
Верховний суд Укра!ни з цього приводу дае такий висновок:
«...зпдно з частиною третьою стаггi 23 Закону Украши «Про прокуратуру» прокурор може представляти штереси держави в сущ лише у двох випадках:
1) якщо захист цих штерешв не здшснюе або неналежним чином здшснюе орган державно! влади, орган мюцевого самоврядування чи шший суб'ект владних повноважень, до компетенци якого вщнесеш вщповщш повноваження;
2) у разi вщсутносп такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачае наявнють органу, який може здшснювати захист штерешв держави самостшно, а другий - вщсутнють такого органу. Однак, тдстави представництва штереив держави прокуратурою у цих двох випадках ютотно вiдрiзняються.
У першому випадку прокурор набувае право на представництво, якщо вщповщний суб'ект владних повноважень не здшснюе захисту або здшснюе неналежно.
«Не здшснення захисту» виявляеться в усвщомленш пасивнш поведшщ уповноваженого суб'екта владних повноважень - вш усвщомлюе порушення iнтересiв держави, мае вщповщш повноваження для !х захисту, але всупереч цим штересам за захистом до суду не звертаеться.
«Здшснення захисту неналежним чином» виявляеться в активнш поведшщ (сукупносп дш та рiшень), спрямованiй на захист штерешв держави, але яка е неналежною.
«Неналежнiсть» захисту може бути ощнена з огляду на встановлений порядок захисту штерешв держави, який, серед шшого, включае досудове з'ясування обставин порушення штерешв держави, обрання способу !х захисту та ефективне здшснення процесуальних прав позивача.
Суд звертае увагу, що захищати штереси держави повинш, насамперед, вщповщш суб'екти владних повноважень, а не прокурор. Щоб штереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконуе субсидiарну роль, замшюе в судовому провадженш вщповщного суб'екта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здшснюе захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевiрити) причини, яю перешкоджають захисту штереив держави належним суб'ектом, i яю е пщставами для звернення прокурора до суду [4].
Щодо визначення поняття «законних штерешв», то воно е не визначеним на законодавчому рiвнi, але i теоретики i практики намагаються окреслити змют законних iнтересiв i громадянина i держави.
За рiшенням Конституцiиного суду поняття «охоронюваний законом iнтерес», розумiеться як «законнии iнтерес» та вживаеться у законах Украши у лопчно-смисловому зв'язку з поняттям «права» (iнтерес у вузькому розумшш цього слова), означае правовии феномен, якии: а) виходить за межi змiсту суб'ективного права; б) е самостшиим об'ектом судового захисту та шших засобiв правовоi ' охорони; в) мае на меи задоволення усвiдомлених iндивiдуальних i колективних потреб; г) не може суперечити Конституци ' i законам Украши, суспшьним iнтересам, загальновизнаним принципам права - це е умовою поширення режиму законного захисту; г) може розглядатися як
простиилегггимнии дозвш iншого гатунку, тобто «як передбачена законом мiра можливоi ' поведiнки, що забезпечуе задоволення суб'ективних прав та юридичних обов'язкiв»; д) означае прагнення (не юридичну можливють) до користування у межах правового регулювання конкретним матерiальним та/або нематерiальним благом [5].
Конституцiйний суд Укра!ни намагаеться визначити державний iнтерес як предмет прокурорського представництва. Вiн вважае, що в основi державних штерешв «завжди е потреба у здшсненш загальнодержавних (полiтичних, економiчних, соцiальних та шших) дiй, програм, спрямованих на захист суверенiтету, територiальноi ' цшсносп, державного кордону Укра!ни, гарантування !! державно!, економiчно!, шформацшно!, еколопчно! безпеки, охорону землi як нацiонального багатства, захист прав ушх суб'ектiв права власносп й господарювання тощо» [6].
Деяю вченi вважають, що порушення законних штерешв громадянина в багатьох випадках можна розглядати i як зазiхання на iнтереси держави, оскшьки захист прав людини - головний державний штерес. З iншого боку, нехтування державними штересами з боку особи тягне за собою прямо чи опосередковано порушення законних штерешв i ще!, й iнших ошб, що особливо вiдчутно в податковш сферi, коли ухилення вiд сплати податюв призводить до невиконання сощальних програм, невиплати заробггно! плати, пенсш та iнших негативних наслiдкiв. Отже, як свщчить практика, вiдмiнностi мiж представництвом прокуратурою iнтересiв громадянина або держави мають досить умовний характер [7].
Законом також чггко визначено випадки, коли не допускаеться здшснення прокурором представництва в сущ штерешв держави в особi державних компанш, а також у правовщносинах, пов'язаних iз виборчим процесом, проведенням референдумiв, дiяльнiстю Верховно! Ради Укра!ни, Президента Укра!ни, створенням та дiяльнiстю засобiв масово! шформацп, а також полггичних партiй, релiгiйних органiзацiй, оргашзацш, що здiйснюють професiйне самоврядування, та шших громадських об'еднань [3].
Як виняток, представництво в сущ штерешв держави в особi Кабшету Мшс^в Укра!ни та Нацiонального банку Укра!ни може здiйснюватися прокурором Генерально! прокуратури Укра!ни або регюнально! прокуратури виключно за письмовою вказiвкою чи наказом Генерального прокурора Укра!ни або його першого заступника чи заступника вщповщно до компетенци [3].
Функцiю представництва прокуратурою штерешв громадянина або держави в адмшстра-тивному судi потрiбно розглядати як дiяльнiсть правозахисного характеру, спрямовану на захист прокурором невизнаних, оспорюваних або порушених прав громадян та/або штерешв держави, що здшснюеться в адмшстративному судовому порядку в тих випадках, коли з використанням шших наданих прокуратурi повноважень захистити чи поновити щ права та штереси неможливо.
Пщ час здшснення представництва iнтересiв громадянина або держави у сущ прокурор мае право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулюе виконавче провадження:
1) звертатися до суду з позовом (заявою, поданням);
2) вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) шшо! особи, на будь-якому етат судового провадження;
3) шщдавати перегляд судових ршень, зокрема у справ^ порушенш за позовом (заявою, поданням) шшо! особи;
4) брати участь у розглядi справи;
5) подавати цившьний позов тд час кримшального провадження у випадках та порядку, визначених кримшальним процесуальним законом;
6) брати участь у виконавчому провадженш при виконанш ршень у справ^ в якш прокурор представляв штереси громадянина або держави в сущ;
7) з дозволу суду ознайомлюватися з матерiалами справи в сущ та матерiалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копи докуменпв, що перебувають у матерiалах справи чи виконавчого провадження [3].
Представляючи в адмшютративному судi iнтереси громадянина або держави, прокурор реалiзуe виключно Конститущиш положення, закрiпленi у статтях 3, 13 Основного Закону, вщповщно до яких держава зобов'язана забезпечувати захист прав i свобод громадян, а також ушх суб'eктiв права власносп та господарювання. Наявнiсть у Конституцп Украши системи прав i свобод е ознакою правово'' держави. Вони розглядаються як найважливiшi в œereMi державних прiоритетiв.
Прiоритет захисту прав людини е природним завданням держави, це правильно, це гуманно, це об'ективно [8].
Держава мае вдосконалювати гарантп дотримання та захисту прав людини, шляхом тдвищення рiвня правово'' культури, насамперед посадових ошб, рiзних органiв i органiзацiй, до яких змушеш звертатися громадяни за отриманням вщповщних видiв соцiально-правовоï допомоги; вщкриття розгалуженоï i доступноï мережi правозахисних iнституцiй; прийняття обгрунтованих заходiв державного та юридичного впливу до посадових ошб, органiв, органiзацiй, громадських об'еднань, яю допустили обмеження конституцшних прав, свобод та iнтересiв громадян [9].
Основний Закон Украши було доповнено ст. 131-1, яка присвячена дiяльностi прокуратури, згщно з п. 3 яко'' прокуратура здшснюе представництво штерешв держави в судi у виключних випадках i в порядку, що визначеш законом.
На думку М. Руденка, введення законодавцем такого особливого виду офщшного представництва на рiвнi Конституцп Украши здшснено з метою посилення гарантш захисту конституцшних штерешв громадянина i держави в порядку судочинства [10].
Висновки. Щцсумовуючи викладене вище, необхiдно виокремити найбшьш характернi ознаки представництва прокурором штерешв громадянина або держави в сущ, якi вiдрiзняють його вiд договiрного або законного представництва. По-перше, вщповщно до ст. 1 Закону Украши «Про прокуратуру» прокуратура становить едину систему, яка в порядку, передбаченому Законом, здшснюе встановлеш Конститущею Украши функцп з метою захисту прав i свобод людини, загальних штерешв суспшьства та держави. Одним iз головних завдань прокуратури як правозахисного органу е захист приватних i публiчних штерешв. Зокрема, вiдповiдно до ч. 1 ст. 23 прокуратура здшснюе представництво iнтересiв громадянина або держави вщ iменi держави. Саме тому прокурор як учасник судового процесу мае особливий правовий статус.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Великий тлумачний словник сучасно'' укра'нсько'' мови. Уклад. i голов. ред. В. Т. Бусел. К.; 1ршнь: Перун, 2003. 1140 с. 2. Цившьний кодекс Украши вщ 16 ачня 2003 року № 435-IV. Вщомосп Верховно'' Ради Украши. 2003. № 40. Ст. 356. 3. Про прокуратуру: Закон Украши вщ 14 жовтня 2014 р. № 1697-VII. Вщомосп Верховно'' Ради Украши. 2015. № 2-3. Ст. 12. 4. Ухвала Верховного Суду Украши вщ 19.07.2018 р. № 822/1169/17 URL: https://verdictum.ligazakon. net/document/75424056. 5. Ршення Конституцшного Суду Украши у справi за конституцшним поданням 50 народних депутата Украши щодо офщшного тлумачення окремих положень частини першо'' статп 4 Цившьного процесуального кодексу Украши (справа про охоронювании законом iнтерес) № 18-рп/2004 вiд 01.12.2004 року. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/v018p710-04. 6. Ршення Конституцiйного Суду Украши у справi за конституцшними поданнями Вищого арбiтражного суду Украши та Генерально'' прокуратури Украши щодо офщшного тлумачення положень статп 2 Арбитражного процесуального кодексу Украши (справа про представництво прокуратурою Украши iнтересiв держави в арбитражному судi) вщ 8 квiтня 1999 року № 3-рп/99. Офiцiйний вiсник Украши. 1999. № 15. Ст. 614. 7. Капустш М. В. Поняття представництва прокуратурою iнтересiв людини та держави в судт Актуальт проблеми держави i права, 2012. Вип. 68. С. 517-524. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/apdp_2012_68_82. 8. Щавшський В. Р. Прокуратура Украши як представник штерешв держави в адмшютративному процесс Публiчне право, 2016. № 2. С. 83-90. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/pp_2016_2_13. 9. Сальников В. П.
Гарантии конституционных прав и свобод граждан России как мехатзм их социально-правовой защиты. Права человека в России и правозащитная деятельность государства. Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции, 12 мая 2003 г. / под ред. д.ю.н. В. Н. Лопатина. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 62-66. 10. Руденко Н.В. Основы теории представительства прокуратурой интересов в арбитражном суде: монография. Алчевск: ДГМИ, Издательско-полиграфическии" центр «Ладо», 1999. 568 с.
REFERENCES
1. Velykyi tlumachnyi slovnyk suchasnoi ukrainskoi movy. [Great explanatory dictionary of modern Ukrainian language] Uklad. i holov. red. V. T. Busel. K.; Irpin: Perun, 2003. 1140 p. 2. Tsyvilnyi kodeks Ukrainy [The Civil Code of Ukraine] vid 16 sichnia 2003 roku No. 435-IV. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy. 2003. No. 40.P. 356. 3. Proprokuraturu: Zakon Ukrainy [On the Prosecutor's Office: The Law of Ukraine] vid 14 zhovtnia 2014 r. No. 1697-VII. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy. 2015. No. 2-3. P. 12. 4. Ukhvala Verkhovnoho Sudu Ukrainy vid 19.07.2018 r. No. 822/1169/17. [Decision of the Supreme Court of Ukraine dated July 19, 2018, No. 822/1169/17]. URL: https://verdictum.ligazakon.net/document/75424056. 5. Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy u spravi za konstytutsiinym podanniam 50 narodnykh deputativ Ukrainy shchodo ofitsiinoho tlumachennia okremykh polozhen chastyny pershoi statti 4 Tsyvilnoho protsesualnoho kodeksu Ukrainy [The decision of the Constitutional Court of Ukraine in the case of the constitutional petition of 50 people's deputies of Ukraine regarding the official interpretation of certain provisions of the first part of Article 4 of the Civil Procedural Code of Ukraine (case on the protection of law interests)] (sprava pro okhoroniuvanyy" zakonom interes) No 18-rp/2004 vid 01.12.2004 roku. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/ v018p710-04. 6. Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy u spravi za konstytutsiinymy podanniamy Vyshchoho arbitrazhnoho sudu Ukrainy ta Heneralnoi prokuratury Ukrainy shchodo ofitsiinoho tlumachennia polozhen statti 2 Arbitrazhnoho protsesualnoho kodeksu Ukrainy [The decision of the Constitutional Court of Ukraine in the case of the constitutional petitions of the Supreme Arbitration Court of Ukraine and the General Prosecutor's Office of Ukraine regarding the official interpretation of the provisions of Article 2 of the Arbitration Procedural Code of Ukraine ] (sprava pro predstavnytstvo prokuraturoiu Ukrainy interesiv derzhavy v arbitrazhnomu sudi) vid 8 kvitnia 1999 roku No 3-rp/99. Ofitsiinyi visnyk Ukrainy. 1999. No. 15. Pt. 614. 7. Kapustin M. V. Poniattia predstavnytstva prokuraturoiu interesiv liudyny ta derzhavy v sudi. [The notion of representation by the prosecutor's office of the interests of the person and the state in court.] Aktualni problemy derzhavy i prava, 2012. Vyp. 68. P. 517-524. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/apdp_2012_68_82. 8. Shchavinskyi V. R. Prokuratura Ukrainy yak predstavnyk interesiv derzhavy v administratyvnomu protsesi. [Prosecutor s Office of Ukraine as a representative of the interests of the state in the administrative process.]Publichne pravo, 2016. No. 2. P. 83-90. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/pp_2016_2_13. 9. Salnykov V. P. Harantyy konstytutsyonnukh prav y svobod hrazhdan Rossyy kak mekhanizm ykh sotsyalno-pravovoi zashchytu. Prava cheloveka v Rossyy y pravozashchytnaia deiatelnost hosudarstva. [Guarantees of constitutional rights and freedoms of citizens of Russia as a mechanism of their social and legal protection. Human rights in Russia and human rights activities of the state.]Sbornyk materyalov Vserossyiskoi nauchno-praktycheskoi konferentsyy, 12 maia 2003 h. / pod red. d.iu.n. V. N. Lopatyna. SPb.: Yzdatelstvo «Iurydycheskyi tsentr Press», 2003. P. 62-66. 10. Rudenko N. V. Osnovu teoryy predstavytelstva prokuraturoy" ynteresov v arbytrazhnom sude [Bases of the theory of representation by the Prosecutor's Office of interests in the arbitral tribunal]: monohrafyia. Alchevsk: DHMY, Yzdatelsko-polyhrafycheskyy" tsentr «Lado», 1999. 568 p.
Дата надходження:11.07.2018р.
