CC BY
39
УДК 343.352 ББК 67.408
© 2018 г. С. С. Мирзоян,
старший юрисконсульт правовой группы Ростовского юридического института МВД России. E-mail: [email protected]
Т. Г. Сапунова,
преподаватель кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России. E-mail: [email protected].
ПРЕДСТАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ СЛУЖАЩИМИ, РАБОТНИКАМИ ЗАВЕДОМО НЕДОСТОВЕРНЫХ ИЛИ НЕПОЛНЫХ СВЕДЕНИЙ О ДОХОДАХ, РАСХОДАХ, ОБ ИМУЩЕСТВЕ И ОБЯЗАТЕЛЬСТВАХ ИМУЩЕСТВЕННОГО ХАРАКТЕРА КАК ПРАВОВАЯ И ОРГАНИЗАЦИОННАЯ ОСНОВЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ
В статье анализируются существующие пробелы законодательства, регламентирующего предоставление сведений о доходах, в части искажения смысла положений нормативного правового акта Российской Федерации при его применении по отношению к требованиям иных законодательных актов Российской Федерации. В результате проведенного исследования авторы предлагают внести изменения в Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции».
Ключевые слова: коррупция, коррупционные правонарушение, противодействие коррупции, предоставление сведений о доходах, предоставление сведений о расходах.
S. S. Mirzoyan - Senior Legal Adviser of Legal Group, Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
T. G. Sapunova - Lecturer, Department of Administrative Law, Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
IDEA BY FEDERAL PUBLIC SERVANTS, WORKERS OF OBVIOUSLY FALSE OR INCOMPLETE INFORMATION ON INCOME, EXPENSES, OF PROPERTYAND OBLIGATIONS OF PROPERTY CHARACTER AS LEGALAND ORGANIZATIONAL BASES OF PREVENTION OF CORRUPTION
In article the existing gaps of the legislation regulating providing data on income regarding distortion of meaning of provisions of the regulatory legal act of the Russian Federation at its application in relation to requirements ofother acts of the Russian Federation are analyzed. As a result of the conducted research authors suggest to make changes to the Federal law from 12.25.2008 № 273-FZ «About anti-corruption».
Keywords: corruption, corruption offense, anti-corruption, providing data on income, providing data on expenses.
Одним из основных приоритетных направлений внутренней политики в Российской Федерации является противодействие коррупции в федеральных государственных органах и органах субъектов Российской Федерации.
Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию отметил, что борьба с коррупцией - это не шоу, она требует профессионализма, серьезности и ответственности, только тогда она даст результат, получит осознанную, широкую поддержку со стороны общества [1, с. 15].
По мнению Е. В. Черепановой, несмотря на предпринимаемые государством многочисленные меры, направленные на профилактику, предупреждение и борьбу с коррупци-
ей, данное противоправное явление все еще продолжает оставаться одной из основных угроз национальной безопасности России. Особую опасность представляют коррупционные деяния, совершаемые в системе государственного управления [2, с. 100-105].
В целях урегулирования на законодательном уровне принципов противодействия коррупции, правовых и организационных основ предупреждения коррупции и борьбы с ней законодателем был разработан и принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон «О противодействии коррупции») [3].
В пояснительной записке к проекту Федерального закона «О противодействии корруп-
ции» указано, что законодательное закрепление условий, препятствующих совершению представителями власти коррупционных правонарушений, определение субъектов, осуществляющих пресечение таких правонарушений, и ответственности лиц, виновных в совершении коррупционных правонарушений, является остро необходимым для дальнейшей интеграции России в мировое сообщество как государства, поставившего задачу по защите прав и свобод человека и гражданина в ряд приоритетных. Противодействие коррупции как явлению, установление определенных ограничений для лиц, которые могут являться субъектами правонарушений, носящих коррупционный характер, могут быть осуществлены только в рамках Федерального закона.
Еще в 2008 году законодателем сделан вывод об имеющейся острой необходимости создания системы антикоррупционного законодательства Российской Федерации, которое, несомненно, будет постоянно развиваться и совершенствоваться.
Анализируя в рамках настоящего исследования Федеральный закон «О противодействии коррупции» была выявлена необходимость его совершенствования.
Это, прежде всего, связано с тем, что важность института контроля за соответствием и полнотой предоставляемых сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера граждан или лиц, указанных в частях 1 и 1.1 статьи 8 Федеральный закон «О противодействии коррупции», супруг (супругов) и несовершеннолетних детей указанных граждан или лиц, не в полной мере отражена в основополагающем законе, устанавливающем основные принципы противодействия коррупции.
Частью 1 статьи 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусмотрена обязанность перечисленных в пунктах 1-4 части 1 статьи 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» лиц представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. К лицам, обязанным представлять такие сведения, относятся, в том числе, лица, замещающие должности государственной или муниципальной службы, включенные в пе-
речни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Из положений части 9 статьи 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» следует, что невыполнение гражданином или лицом, указанными в части 1 статьи 8 Федерального закона «О противодействии коррупции», обязанности, предусмотренной частью 1 статьи 8 Федерального закона «О противодействии коррупции», является правонарушением, влекущим освобождение его от замещаемой должности, увольнение его с государственной или муниципальной службы, с работы в Центральном банке Российской Федерации, государственной корпорации, публично-правовой компании, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иной организации, создаваемой Российской Федерацией на основании федерального закона, увольнение с работы в организации, создаваемой для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, а также в государственном (муниципальном) учреждении.
Таким образом, правонарушением, влекущим освобождение его от замещаемой должности, увольнение его с государственной или муниципальной службы является именно непредоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
При этом специальным законодательством, регулирующим правоотношения, связанные со службой, указанные правонарушения увеличены и дополнены следующей фразой: «представление заведомо недостоверных или неполных сведений».
Так, в соответствии со статьей 30.1 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции» (далее - Федеральный закон «О полиции») [4] за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральным законом «О полиции», Федеральным законом «О противодействии коррупции», налагаются дисциплинарные взыскания, предусмотренные Федеральным законом, определяющим порядок и условия прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел.
Федеральным законом «О полиции» прямо предусмотрено, что на сотрудника полиции может быть наложено дисциплинарное взыскание именно за неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральным законом «О полиции» и Федеральным законом «О противодействии коррупции».
В силу части 2 статьи 14 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») [5] на сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 278-ФЗ «О противодействии коррупции» и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданкой службе Российской Федерации», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником оперативно-розыскной деятельности. Такие ограничения, запреты и обязанности, а также сотрудники органов внутренних дел, на которых они не распространяются, в каждом отдельном случае определяются в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.
В силу статьи 50.1 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» за несоблюдение сотрудником органов внутренних дел ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции данным федеральным законом, Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, налагаются взыскания, предусмотренные частью 1 статьи 50 этого федерального закона, в том числе в виде увольнения со службы в органах внутренних дел.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 82.1 Федерального закона «О службе в органах внут-
ренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» сотрудник органов внутренних дел подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае непредставления сотрудником органов внутренних дел сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений.
Аналогичная норма указана и в пункте 2 части 1 статьи 59.2 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которым предусмотрено, что гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений [6].
Пунктом 7.1 части первой статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что непредставление или представление неполных или недостоверных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо непредставление или представление заведомо неполных или недостоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей является основанием для расторжения работодателем трудового договора [7].
Законодатель в преамбуле Федерального закона «О противодействии коррупции» установил следующее: «Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений» [3].
Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 26.01.2017 № 34-О указал: «Федеральный закон "О про-
тиводействии коррупции" устанавливает основные принципы противодействия коррупции, такие как законность, публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, а также определяет правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений»» (преамбула, статья 3) [8].
Проведенный анализ показывает, что Федеральный закон «О противодействии коррупции», устанавливая основные принципы противодействия коррупции, такие как законность, публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, а также определяя правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, не содержит нормы, согласно которой должностное лицо, представившее заведомо недостоверные или неполные сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, должно подлежать увольнению со службы (работы).
Федеральный закон «О противодействии коррупции» является основополагающим для реализации возможности включения в федеральное законодательство соответствующих оснований для увольнения либо отказа в приеме на службу (работу) и внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.
В то же время частью 3 статьи 8.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» прямо предусмотрено, что «непредставление лицами, указанными в части 1 настоящей статьи, или представление ими неполных или недостоверных сведений о своих расходах либо непредставление или представление заведомо неполных или недостоверных
сведений о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, является правонарушением, влекущим освобождение лиц, указанных в части 1 настоящей статьи, от замещаемой (занимаемой) должности, увольнение в установленном порядке с государственной или муниципальной службы, из Центрального банка Российской Федерации, с работы в государственной корпорации, публично-правовой компании, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иной организации, созданной Российской Федерацией на основании федерального закона, с работы в организации, создаваемой для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами» [3].
В этой связи можно сделать вывод о том, что требования части 9 статьи 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» приводят к искажению смысла положений нормативного правового акта при его применении по отношению к требованиям части 3 статьи 8.1 Федерального закона «О противодействии коррупции», поскольку в первом случае для лиц, проходящих федеральную службу, работу, имеется необходимость предоставить исключительно сведения о доходах, невзирая на их полноту, а во втором случае имеется необходимость предоставления сведений о расходах с учетом их достоверности и полноты.
Вместе с тем статьи 8 и 8.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» пре-зюмируют одни, и те же обязанности и их разница заключаются только в том, что в одном случае предоставляются сведения о доходах, а во втором случае - о расходах.
Указанный вывод подтверждается и частью 7 статьи 8 Федерального закона «О противодействии коррупции», которая прямо предусматривает необходимость осуществления по решению представителя нанимателя (руководителя) проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера граждан или лиц, указанных в частях 1 и 1 .1 статьи 8 Федерального закона «О противодействии коррупции», супруг (супругов) и несовершеннолетних детей указанных граждан или лиц.
Также хотелось бы отметить, что форма Справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 23.06.2014 № 460 (ред. от 09.10.2017), прямо предусматривает ряд разделов, к которым относятся как доходы, так и расходы, что также указывает на необходимость предусмотреть в Федеральном законе «О противодействии коррупции» общих принципов предоставления сведений, в том числе их полноту и достоверность, как о доходах, так и о расходах.
В обоснование своей позиции считаем также необходимым указать и на то, что в соответствии с частью 8 статьи 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» непредставление гражданином при поступлении на государственную или муниципальную службу, на работу сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для отказа в приеме указанного гражданина на государственную или муниципальную службу, на работу.
Законодатель в статье 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» для
лиц, поступающих на государственную или муниципальную службу, на работу, предусмотрел обязанность предоставления достоверных и полных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
При этом в части 9 статьи 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» законодателем для граждан или лиц, указанных в части 1 статьи 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» в качестве обязанности определил лишь предоставление сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
В связи с этим считаем необходимым в ч. 9 ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» внести соответствующие изменения, дополнив после слов «невыполнение гражданином или лицом, указанными в части 1 настоящей статьи, обязанности, предусмотренной частью 1 настоящей статьи,» словами «либо представление ими заведомо недостоверных или неполных сведений».
Литература
Bibliography
1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 01.12.2016 // СПС «Кон-сультантПлю»с (дата обращения: 1 февраля 2018 г.).
2. Черепанова Е. В. Противодействие коррупции в государственном управлении // Журнал российского права. 2017. № 4.
3. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения:
1. Message of the President of the Russian Federation to Federal Assembly of Russia of 01.12.2016 // URF ConsultantPlus (date of the address: on February 1, 2018).
2. Cherepanova E. V. Anti-corruption in public administration // Magazine of Russian law. 2017. № 4.
3. The Federal law of December 25, 2008 № 273-FZ «About anti-corruption» // URF ConsultantPlus (date of the address: on February 1, 2018).
4. The Federal law of February 7, 2011 № 3-FZ «About police» // URF ConsultantPlus (date of
1 февраля 2018 г.).
4. Федерального закона от 7 февраля 2011 года the address: on February 10, 2018).
№ З-ФЗ «О полиции» // СПС «КонсультантПлюс» 5. The Federal law of November 30, 2011 (дата обращения: 10 февраля 2018 г.). № 342-FZ «About service in law-enforcement bod-
5. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. ies of the Russian Federation and introduction of
№ 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Консультант-
amendments to separate acts of the Russian Federation» // URF ConsultantPlus (date of the address: on February 15, 2018).
6. The Federal law of 27.07.2004 № 79-FZ
Плюс» (дата обращения: 15 февраля 2018 г.).
6. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СПС «Кон-сультантПлюс» (дата обращения: 9 февраля 2018 г.).
7. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ // СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 19 февраля 2018 г.).
8. Определение Конституционного Суда РФ от 26.01.2017 № 34-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Тимчук Надежды Николаевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 7.1 части первой статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации и частью 9 статьи 8 Федерального закона "О противодействии коррупции"» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 27 февраля 2018 г.).
«About the public civil service of the Russian Federation» // URF ConsultantPlus (date of the address: on February 9, 2018).
7. Labor Code of the Russian Federation of 30.12.2001 № 197-FZ // URF Consultant Plus (date of the address: on February 19, 2018).
8. Definition of the Constitutional Court of the Russian Federation of26.01.2017 № 34-O «About refusal in acceptance to consideration of the complaint of the citizen Timchuk Nadezhda Nikolaevna to violation of her constitutional rights point 7.1 of part one of article 81 of the Labor Code of the Russian Federation and part 9 of article 8 of the Federal law "About Anti-corruption"» // URF ConsultantPlus (date of the address: on February 27, 2018).
