Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24158/tipor.2023.7.31
Предприятия, учреждения и организации транспорта как объект общественного контроля: конституционно-правовой анализ
Виталий Викторович Гончаров
Независимый исследователь, Краснодар, Россия, niipg2010@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-3029-4727
Аннотация. Настоящая статья посвящена конституционно-правовому анализу необходимости организации и осуществления мероприятий контроля со стороны социальных структур в отношении предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта. Автор обосновывает позицию, согласно которой деятельность данных юридических лиц, которые, с одной стороны, являются, как правило, транспортными монополиями, а с другой - обладают правом реализации отдельных публичных полномочий (например, в части взимания штрафов с пассажиров, не оплативших билет и не относящихся к льготным категориям граждан, имеющим право на бесплатный проезд в общественном транспорте), должна стать объектом внимания со стороны субъектов общественного контроля в обязательном порядке и в постоянном режиме. В статье формализованы и исследуются основные проблемы, препятствующие организации и осуществлению мероприятий обозначенной направленности в отношении предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта. Автором разработана и обоснована система предложений по разрешению вышеназванных проблем.
Ключевые слова: предприятия, учреждения, организации, общественный транспорт, объект, субъект, общественный контроль, народовластие, Российская Федерация, конституционно-правовой анализ Финансирование: инициативная работа.
Для цитирования: Гончаров В.В. Предприятия, учреждения и организации транспорта как объект общественного контроля: конституционно-правовой анализ // Теория и практика общественного развития. 2023. № 7. С. 229-233. https://doi.org/10.24158/tipor.20237.31.
Original article
Enterprises, Institutions and Organizations of Transport as an Object of Public Control: Constitutional and Legal Analysis
Vitaly V. Goncharov
Independent Researcher, Krasnodar, Russia, niipg2010@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-3029-4727
Abstract. The present article is focused on the constitutional-legal analysis of the need to organize and implement control measures by social structures in relation to enterprises, institutions and organizations of public transport. As a research task the author identified an attempt to justify the position, according to which the activities of these legal entities, which, on the one hand, are, as a rule, transport monopolies, and on the other hand, have the right to exercise certain public powers (for example, in terms of collecting fines from stowaways who have not paid for travel and do not belong to the privileged categories of citizens who have the right to free travel in public transport), should become an object of attention of the social control subjects on a mandatory basis and in a permanent mode. The article formalizes and explores the main problems that hinder the organization and implementation of public control measures in relation to enterprises, institutions and organizations of public transport. Thus, the author has developed and substantiated the system of proposals resolve the above-mentioned problems.
Keywords: enterprises, institutions, organizations, public transport, object, subject, public control, democracy, Russian Federation, constitutional and legal analysis Funding: Independent work.
For citation: Goncharov, V.V. (2023) Enterprises, Institutions and Organizations of Transport as an Object of Public Control: Constitutional and Legal Analysis. Theory and Practice of Social Development. (7), 229-233. Available from: doi:10.24158/tipor.2023.7.31 (In Russian)
Анализу системы объектов общественного контроля в Российской Федерации, а также необходимости его постоянной оптимизации, посвящены работы В.В. Гриба (2016), С.М. Зубарева (2021), Г.Н. Комковой и Е.В. Бердниковой (2019), Н.С. Лисиной (2022), И.В. Тепляшина (2021), а также других авторов. Однако доля исследований, обосновывающих необходимость
© Гончаров В.В., 2023
включения в систему объектов общественного контроля хозяйствующих экономических субъектов вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности, представляется незначительной, чем и обусловлен выбор темы данного научного исследования. Основными целями его выступают: обоснование необходимости осуществления мер социального контроля в отношении деятельности, актов и решений предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта; выявление и формализация основных проблем, препятствующих данному процессу; формализация и обоснование системы мероприятий по их разрешению.
Институт общественного контроля был инкорпорирован в российское законодательство менее 20 лет назад, и, хотя в научной и учебной литературе ведется широкая дискуссия относительно его эффективности и результативности, однако на сегодняшний день он является наиболее действенным институтом гражданского общества, выступающим в качестве важнейшей юридической гарантии реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства.
Однако организация и функционирование данной структуры в России связаны с многочисленными проблемами, одной из которых выступает отсутствие определенности с перечнем объектов общественного контроля. В частности, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ1 не закрепляет исчерпывающего перечня объектов общественного контроля (в отличие от системы их субъектов, которая, согласно указанному документу, представлена открытым перечнем, допускающим создание новых организационных структур). К объектам общественного контроля российское законодательство однозначно относит лишь деятельность, акты и решения органов публичной власти, а также государственных и муниципальных организаций. Остальные структуры могут выступать в качестве объекта общественного контроля при условии, что они наделены федеральными законами правом реализации отдельных публичных полномочий. При этом ни вышеназванный Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ2, ни иные документы, посвященные проблематике общественного контроля, не закрепляют определения понятия «отдельные публичные полномочия», не расшифровывают его содержание, что затрудняет идентификацию объектов общественного контроля среди многочисленных разновидностей органов и организаций в РФ. Представляется, что отдельные публичные полномочия (в контексте законодательства об общественном контроле) обладают рядом идентифицирующих признаков: а) закрепляются Конституцией РФ3 и действующим законодательством исключительно за органами государственной власти, местного самоуправления, а также должностными лицами; б) могут передаваться для реализации иным органам и организациям, но только на основании федеральных конституционных законов; в) данные полномочия непосредственно затрагивают процессы реализации, охраны и защиты прав, свобод и законных интересов граждан РФ, а также юридических лиц, организованных и функционирующих на территории РФ; г) данные полномочия могут передаваться как на определенный срок, так и без его указания.
В контексте настоящего исследования представляет научный и практический интерес анализ необходимости и возможности организации и проведения мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта, которые следует относить к категории объектов общественного контроля.
При этом в отечественной учебной и научной правовой литературе нет единого мнения относительно того, относятся ли к категории объектов общественного контроля любые юридические лица в сфере транспорта. Так, ряд ученых считает, что в качестве таковых могут выступать, помимо государственных и муниципальных организаций, лишь субъекты естественных монополий, а также юридические лица, которые полностью или частично находятся в публичной собственности (РФ, ее субъектов, а также муниципальных образований) (Гриб, 2016).
Ряд иных ученых делает акцент на необходимости осуществления такого рода контроля в различных сферах организации и функционирования общественного транспорта, в которых возможны нарушения прав, свобод и законных интересов граждан, например, в сфере транспортной безопасности и противодействия терроризму (Землин, Николаева, 2018), в области организации дорожного движения (Общественный контроль организации дорожного движения при временных ограничениях или прекращении движения транспортных средств ..., 2019). Однако, мы считаем, что подобные ограничения недопустимы, а организация и проведение мероприятий общественного
1 Об основах общественного контроля в Российской Федерации : Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Там же.
3 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
контроля должны осуществляться в отношении деятельности, актов и решений любых предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности в силу ряда причин, среди которых следующие: а) оказание вышеназванными предприятиями, учреждениями и организациями транспортных услуг населению связано непосредственно с использованием транспорта как источника повышенной опасности, что непосредственно затрагивает ряд важнейших прав, свобод и законных интересов человека и гражданина (например, право на жизнь, здоровье и т.д.); б) транспортные предприятия при оказании услуг населению наделены важными отдельными публичными полномочиями, например, в части взыскания штрафа за безбилетный проезд пассажиров, который предусмотрен, в частности, в региональных законах (кодексах) об административных правонарушениях; в) действующее законодательство содержит указание на обязанность пассажиров выполнять законные требования сотрудников организаций общественного транспорта под угрозой привлечения к различным видам ответственности, в частности, к административно-правовой, предусмотренной как Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)1, так и соответствующими региональными законами (кодексами) об административных правонарушениях; г) в ряде случаев организация и осуществление оказания услуг по перевозке в общественном транспорте осуществляются перевозчиками на безальтернативной основе, что позволяет относить их к категории субъектов, доминирующих на том или ином рынке данной категории услуг.
Однако организация и осуществление мероприятий общественного контроля в Российской Федерации в отношении деятельности, актов и решений предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие.
Во-первых, существенной проблемой, препятствующей организации и реализации мероприятий общественного контроля в отношении вышеназванных объектов, выступает то обстоятельство, что данный институт гражданского общества никак не отражен в Конституции Российской Федерации2. Это, с одной стороны, снижает его авторитет в глазах граждан страны, а с другой - не позволяет сформировать единую унифицированную систему нормативно-правовых актов об общественном контроле. В этой связи представляется необходимым формализовать институт общественного контроля в Основном законе страны, детализировав его понятие, принципы, виды и формы мероприятий общественного контроля. Особую значимость представляет закрепление в Конституции России системы объектов общественного контроля, либо исчерпывающего и понятного перечня идентифицирующих их признаков, а также механизма взаимоотношения субъектов общественного контроля не только с органами публичной власти и их должностными лицами, но и с хозяйствующими субъектами любых организационно-правовых форм и форм собственности в России.
Во-вторых, определенной проблемой, создающей трудности в организации и осуществлении общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта, выступает отсутствие закрепления в законодательстве об общественном контроле, как мы уже отмечали ранее, понятия «отдельных публичных полномочий», что требует внесения соответствующих изменений и дополнений, в частности, в Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»3 (в части закрепления в нем указанных нами выше признаков данной разновидности полномочий).
В-третьих, значительной проблемой, не позволяющей организовывать и осуществлять мероприятий общественного контроля в отношении вышеназванной категории его объектов, выступает и отсутствие упоминания о такой возможности в законодательстве Российской Федерации, регулирующем организацию деятельности предприятий общественного транспорта, а также в нормативно-правовых актах, посвященных порядку, условиям, правилам оказания подобного рода услуг. При этом анализ организации и деятельности субъектов общественного контроля, например, Общественного совета при Федеральной службе по надзору в сфере транспорта4, по-
1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 24.06.2023) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) ...
3 Об основах общественного контроля в Российской Федерации : Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ (последняя редакция) ...
4 Об Общественном совете при Федеральной службе по надзору в сфере транспорта (вместе с «Дополнительными (специфическими) требованиями к общественным объединениям и иным негосударственным некоммерческим организациям, обладающим правом выдвижения кандидатур в члены Общественного совета при Федеральной службе по надзору в сфере транспорта и кандидатам в члены Общественного совета при Федеральной службе по надзору в сфере транспорта») : Приказ Ространснадзора от 30.08.2016 № СС-869фс (ред. от 26.06.2018) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
казывает, что на практике данными субъектами общественного контроля разработаны многочисленные рекомендации в рамках их компетенции1 (Из практики Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства ..., 2021). В этой связи вышеназванное законодательство нуждается в изменениях и дополнениях, касающихся необходимости организации и проведения мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности, а также специфических форм, методов, принципов и видов вышеназванных мероприятий общественного контроля в России.
В-четвертых, определенной проблемой, затрудняющей организацию и осуществление общественного контроля, является отсутствие у его субъектов реальных полномочий по проведению данных мероприятий. Например, ранее упомянутый нами Общественный совет при Федеральной службе по надзору в сфере транспорта может осуществлять мероприятия общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений вышеназванной федеральной службы, но не имеет полномочий по их реализации в отношении предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта. Это требует, на наш взгляд, разработки и формализации широкой системы функционала данной структуры. Однако не следует ограничивать круг субъектов общественного контроля, которые могут организовывать и проводить его мероприятия в отношении рассматриваемых в настоящей статье объектов, только вышеназванным Общественным советом. Данные функции должны осуществляться Общественной палатой России, региональными и муниципальными структурами (советами).
Кроме того, в связи с тем, что услуги общественного транспорта востребованы большинством населения страны, следует создать узкоспециализированный субъект общественного контроля (иную организационную структуру), основной целью деятельности которого и должны выступать организация и проведение мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений предприятий, учреждений общественного транспорта вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности. Например, это может быть общественная транспортная инспекция. В число ее сотрудников следует набирать профессионалов в области транспортной, экологической безопасности и т.п.
По итогам проведенного научного исследования можно сделать ряд выводов:
1. Деятельность, акты и решения предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта в Российской Федерации следует относить к категории объектов общественного контроля независимо от организационно-правовой формы и формы собственности вышеназванных юридических лиц.
2. Организация и осуществление мероприятий общественного контроля в отношении указанных объектов связаны с многочисленными проблемами, обусловленными незакреплением данного института гражданского общества в Конституции страны, а понятия «отдельные публичные полномочия» - в законодательстве об общественном контроле; отсутствием ясности с перечнем объектов общественного контроля, а также включением в него деятельности, актов и решений предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности; неразработанностью специфических форм, принципов, методов и видов мероприятий общественного контроля в отношении вышеназванных объектов как в действующем законодательстве, так и в учебной и научной правовой литературе об общественном контроле в РФ; отсутствием у субъектов общественного контроля реальных полномочий по организации и проведению вышеназванных мероприятий.
3. Разрешение обозначенных проблем требует разработки и обоснования системы мероприятий, включая систему изменений и дополнений в действующее законодательство.
Список источников:
Гриб В.В. Субъекты естественных монополий и государственных корпораций как объекты общественного контроля // Конкурентное право. 2016. № 4. С. 3-5.
Землин А.И., Николаева Н.В. Общественный контроль в сфере транспортной безопасности и противодействия транспортному терроризму: проблемы реализации и перспективы в современной России // Противодействие терроризму. Проблемы XXI века - COUNTER-TERRORISM. 2018. № 3. С. 46-60.
Зубарев С.М. О единой системе правового регулирования цифровых технологий государственного и общественного контроля // Законы России: опыт, анализ, практика. 2021. № 11. С. 28-37.
Из практики Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства // Вестник гражданского права. 2021. Т. 21, № 1. С. 135-153.
1 Общественный контроль дорожного нацпроекта набирает обороты [Электронный ресурс] // Министерство транспорта Российской Федерации. URL: https://mintrans.gov.ru/press-center/news/9652 (дата обращения: 23.06.2023).
Комкова Г.Н., Бердникова Е.В. Содержание объекта и предмета общественного контроля в Российской Федерации: теоретико-правовые вопросы // Российское право: образование, практика, наука. 2019. № 4 (112). С. 11 -19. https://d oi. org/10.34076/2410-2709-2019-4-11-19.
Лисина Н.С. Цифровая трансформация и общественный контроль: перспективы влияния // Актуальные проблемы российского права. 2022. Т. 17, № 6 (139). С. 32-40. https://doi.Org/10.17803/1994-1471.2022.139.6.032-040.
Общественный контроль организации дорожного движения при временных ограничениях или прекращении движения транспортных средств / В.В. Ошорова [и др.] // Транспорт: наука, техника, управление. Научный информационный сборник. 2019. № 7. С. 45-49.
Тепляшин И.В. Сферы реализации общественного контроля: границы достигнутого и направления развития // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 9. С. 8-12. https://doi.org/10.18572/1813-1247-2021-9-8-12.
References:
Current Papers of the Council for Codification and Improvement of Civil Legislation Attached to the President of the Russian Federation (2021). Vestnik grazhdanskogo prava. 21 (1), 135-153. (In Russian)
Grib, V. V. (2016) The Subjects of Natural Monopolies and State Corporations as Public Control Objects. Konkurentnoe pravo. (4), 3-5. (In Russian)
Komkova, G. N. & Berdnikova, E. V. (2019) The Object and Subject of Public Control in the Russian Federation: Theoretical and Legal Issues. Russian Law: Education, Practice, Research. (4 (112)), 11-19. Available from: doi:10.34076/2410-2709-2019-4-11-19 (In Russian).
Lisina, N. S. (2022) Digital Transformation and Public Control: Perspectives of Influence. Actual Problems of Russian Law. 17 (6 (139)), 32-40. Available from: doi:10.17803/1994-1471.2022.139.6.032-040. (In Russian)
Oshorova, V. V., Braginsky, S. A., Ivakhnenko, A. A. & Gogolin, S. S. (2019) Public Control of the Organization of Road Traffic under Temporary Limitations or Termination of Vehicle Traffic. Transport: Science, Equipment, Management. Scientific Information Collection. (7), 45-49. (In Russian)
Teplyashin, I. V. (2021) Spheres of Exercising of Public Control: Boundaries of the Achieved and Directions of Development. Gosudarstvennaya vlast'imestnoesamoupravlenie. (9), 8-12. Available from: doi:10.18572/1813-1247-2021-9-8-12. (In Russian) Zemlin, A. I. & Nikolaeva, N. V. (2018) Public Control in the Field of Transport Security and Countering Transport Terrorism: Problems of Implementation and Prospects in Modern Russia. Protivodeistvie terrorizmu. Problemy XXI veka - COUNTER-TERRORISM. (3), 46-60. (In Russian)
Zubarev, S. M. (2021) On a Unified System of Legal Regulation of Digital Technologies of State and Public Control. Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. (11), 28-37. (In Russian)
Информация об авторе В.В. Гончаров - независимый исследователь, кандидат юридических наук, доцент, исполнительный директор Юридической консалтинговой корпорации «Ассоциация независимых правозащитников», Краснодар, Россия.
Конфликт интересов:
автор заявляет об отсутствии конфликта интересов.
Information about the author V.V. Goncharov - Independent Researcher, PhD in Law, Associate Professor, Executive Director of the Legal Consulting Corporation "Association of Independent Human Rights Defenders", Krasnodar, Russia.
Conflicts of interests:
The author declares no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 06.06.2023; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 04.07.2023; Принята к публикации / Accepted for publication 25.07.2023.
Автором окончательный вариант рукописи одобрен.