CC BY
9
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24158/pep.2023.7.11
Общественный контроль за филиалами и представительствами международных неправительственных организаций на территории России
Виталий Викторович Гончаров
Независимый исследователь, Краснодар, Россия, [email protected], https://orcid.org/0000-0003-3029-4727
Аннотация. Настоящая статья посвящена анализу необходимости организации и осуществления общественного контроля в Российской Федерации за филиалами и представительствами международных неправительственных организаций. В работе обосновывается роль и место института общественного контроля в системе юридических гарантий реализации и защиты как системы конституционных принципов, так и всей системы прав, свобод и законных интересов граждан России. Автор обосновывает необходимость включения в систему объектов общественного контроля, предусмотренных законодательством, деятельности, актов и решений филиалов и представительств международных неправительственных организаций. В работе формализованы и исследуются основные современные проблемы, препятствующие осуществлению общественного контроля в отношении филиалов и представительств международных неправительственных организаций. Автором разработана система предложений и рекомендаций по разрешению вышеназванных проблем, в том числе путем внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации и действующее законодательство.
Ключевые слова: необходимость, организация, осуществление, общественный контроль, народовластие, Российская Федерация, филиалы, представительства, международные, неправительственные организации
Финансирование: инициативная работа.
Для цитирования: Гончаров В.В. Общественный контроль за филиалами и представительствами международных неправительственных организаций на территории России // Общество: политика, экономика, право. 2023. № 7. С. 94-99. https://doi.org/10.24158/pep.2023.7.11.
Original article
Public Control over Branches and Representative Offices of International Non-Governmental Organizations in Russia
Vitaly V. Goncharov
Independent Researcher, Krasnodar, Russia, [email protected], https://orcid.org/0000-0003-3029-4727
Abstract. The present paper aims to investigate the necessity of organization and implementation of public control in the Russian Federation over branches and representative offices of international non-governmental organizations. The work justifies the role and place of the institute of public control in the system of legal guarantees of implementation and protection of both the system of constitutional principles and the entire system of rights, freedoms and legitimate interests of Russian citizens. The author argues for the idea that the system of objects of public control, stipulated by law, should include the activities, acts and decisions of branches and representative offices of international non-governmental organizations. The paper formalizes and explores the main modern problems that hinder the organization and implementation of public control over branches and representative offices of international non-governmental organizations. The author devises a system of proposals and recommendations for solving the above-mentioned problems, including by introducing amendments and additions to the Constitution of the Russian Federation and the current legislation.
Keywords: necessity, organization, implementation, public control, democracy, Russian Federation, branches, representative offices, international, non-governmental organizations Funding: Independent work.
For citation: Goncharov, V.V. (2023) Public Control over Branches and Representative Offices of International Non-Governmental Organizations in Russia. Society: Politics, Economics, Law. (7), 94-99. Available from: doi:10.24158/pep.2023.7.11 (In Russian).
© Гончаров В.В., 2023
Конституция России1 закрепила правовой статус многонационального народа страны как единственного источника власти и носителя суверенитета. Однако конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий реализации и охраны, важнейшим из которых выступает институт общественного контроля, посредством которого граждане страны могут участвовать в регулировании деятельности, актов и решений не только органов публичной власти и их должностных лиц, но и многочисленных организаций, которые создаются государством или муниципальными образованиями и наделяются на уровне федеральных актов правом осуществления отдельных публичных полномочий. При этом законодательство об общественном контроле не содержит единого перечня объектов общественного контроля, что порождает многочисленные дискуссии относительно их персонифицированного состава (Комкова, Бердникова, 2019). Ситуация усложняется тем, что Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»2 в статье 2 вывел из предмета своего ведения целый ряд объектов общественного контроля, указав, что они должны быть урегулированы отдельными федеральными законами, большинство из которых на сегодняшний день не принято.
В этой связи применительно к теме настоящего научного исследования представляется необходимым выявить и обосновать необходимость организации и осуществления мероприятий общественного контроля в отношении такого его объекта, как филиалы и представительства международных неправительственных организаций. Почему мы ведем речь не о представительствах всех международных организаций, а лишь о неправительственных организациях? Дело в том, что Российская Федерация, являясь полноправным членом международного сообщества, многочисленных международных организаций, включая Организацию Объединенных Наций (ООН), а также выступая фактическим правопреемником СССР (государства-соучредителя ООН), подписала и ратифицировала многочисленные международные нормативно-правовые акты, которые гарантируют иммунитет и неподсудность национальным судам законно находящихся на территории России официальных представителей иностранных государств и международных правительственных организаций. Однако данный иммунитет распространяется и на имущество, а также на деятельность представительств и филиалов данных международных правительственных организаций, если она осуществляется в полном соответствии с нормами международного права, а также с нормами соглашений, договоров соответствующих организаций с Российской Федерацией. Однако на территории России функционируют многочисленные филиалы и представительства международных неправительственных организаций (МНО), являющихся частными по характеру учредительства и осуществляющими свою деятельность на добровольной основе. При этом МНо следует отличать от международных коммерческих организаций (в частности, транснациональных корпораций), основной целью деятельности которых является извлечение прибыли в ходе проведения операций международной торговли, инвестиций и т.п.
В Российской Федерации контроль за деятельностью филиалов и представительств международных некоммерческих организаций осуществляется различными органами публичной власти. В частности, министерство юстиции Российской Федерации оказывает услугу контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций их уставным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации на основании Административного регламента, утвержденного приказом Минюста России от 30.12.2021 № 2743. В рамках данного документа осуществляется также и государственный контроль (надзор), в частности, за соответствием деятельности филиалов и представительств вышеназванных международных некоммерческих организаций их уставным целям и задачам, а также в целом за соблюдением ими законодательства Российской Федерации. Чем же обусловлена необходимость контроля за деятельностью вышеназванных международных неправительственных организаций? Во-первых, практика их деятельности за последние десятилетия показала, что данные структуры эффективно используются службами иностранных государств по всему миру, с одной стороны, для оказания воздействия на правительства стран, в которых находятся данные филиалы и представительства, а с другой - для
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Об основах общественного контроля в Российской Федерации : Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]. Там же.
3 Об утверждении Административного регламента осуществления Министерством юстиции Российской Федерации государственного контроля (надзора) за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации : Приказ Минюста России от 30.12.2021 № 274 (ред. от 22.03.2023) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
подготовки и реализации разнообразных «цветных революций», государственных переворотов, управляемых протестных акций и т.п., что подрывает государственный суверенитет, независимость, территориальную целостность стран, где осуществляют указанную деятельность данные филиалы и представительства международных неправительственных организаций. Кроме того, подобная деятельность нарушает многочисленные конституционные принципы (прежде всего -принцип народовластия), а также всю систему прав, свобод и законных интересов граждан указанных стран. В этой связи представляется необходимым включить в перечень объектов общественного контроля деятельность, акты и решения филиалов и представительств международных неправительственных организаций, которые функционируют на территории России.
При этом в иностранной и отечественной научной и учебной литературе нет единого мнения как относительно необходимости включения филиалов и представительств международных неправительственных организаций в систему объектов общественного контроля, так и в части определения пределов осуществления в отношении них мероприятий общественного контроля. Большинство авторов справедливо отмечают, что вся деятельность, акты и решения международных некоммерческих организаций, функционирующих на территории конкретного национального государства, выступают в качестве обязательного объекта общественного контроля. В частности, А.А. Ха-митова отмечает, что анализ мирового опыта организации и осуществления общественного контроля в отношении неправительственных организаций показывает, что необходимо проведение мероприятий общественного контроля в отношении юридических лиц, включая филиалы и представительства международных организаций, если их деятельность затрагивает общественные интересы (Хамитова, 2015). В то же время некоторые либеральные исследователи, чья деятельность, как правило, финансируется теми или иными международными неправительственными организациями, отмечают, что деятельность подобных международных некоммерческих организаций, например, направленная на защиту прав и свобод человека и гражданина, позитивно воздействует на органы публичной власти данных стран, и, следовательно, не может быть объектом общественного или государственного контроля1. Однако данные ученые, с одной стороны, забывают указать, что в странах так называемой «развитой демократии» деятельность подобных филиалов и представительств международных неправительственных организаций либо отсутствует, либо взята под жесточайший государственный и общественный контроль в целях недопущения воздействия на общество и аппарат публичной власти. В частности, закрепленные сравнительно недавно в российском законодательстве институты «иностранных агентов», а также «лиц, находящихся под иностранным влиянием», не являются правовыми конструктами, изобретенными и впервые закрепленными именно в Российской Федерации. Например, в США закон о регистрации иностранных агентов (Foreign Agents Registration Act, FARA)2 был принят еще в 1938 г. в ответ на попытки, в частности, нацистской Германии, вести подрывную (в политическом и экономическом плане) деятельность на территории США через функционирование тех или иных юридических лиц3.
Однако организация и осуществление общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений филиалов и представительств международных неправительственных организаций, функционирующих на территории РФ, связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие.
Во-первых, существенной проблемой, препятствующей организации и осуществлению общественного контроля в отношении вышеназванных объектов выступает отсутствие формализации института общественного контроля в Конституции страны. Это снижает авторитет и уровень доверия к данному институту гражданского общества и не позволяет сформировать единую унифицированную нормативно-правовую базу общественного контроля в масштабах всей страны. В этой связи представляется необходимым закрепить институт общественного контроля в Основном законе страны, детализировав его понятие, содержание, основные принципы, методы, формы и виды мероприятий, пределы его осуществления, указав, что данный институт гражданского общества распространяется в том числе и на деятельность подразделений международных неправительственных организаций, функционирующих на территории России.
Во-вторых, определенной проблемой, затрудняющей организацию и осуществление общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений филиалов и представительств
1 Прозрачность и участие: общественный контроль 2.0 в США и Европе : аналитический доклад Фонда открытой новой демократии. М., 2013. 495 с.
2 Foreign Agents Registration Act [Электронный ресурс] // U. S. Department of Justice. URL: https://www.jus-tice.gov/nsd-fara (дата обращения: 05.07.2023).
3 Иностранные агенты в законодательстве зарубежных стран. Статус и деятельность [Электронный ресурс] // Министерств. транспорта Российской Федерации. URL: https://tass.ru/info/7253197 (дата обращения: 23.06.2023).
международных неправительственных организаций, выступает и то обстоятельство, что буквальный анализ статьи 1 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»1 показывает, что действие данного документа не распространяется на деятельность, акты и решения международных неправительственных организаций. Это обстоятельство, на наш взгляд, препятствует полноценной реализации гражданами России вышеназванных конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства. В этой связи в статье 1 вышеназванного федерального закона следует указать, что его действие распространяется и на деятельность международных неправительственных организаций, чьи филиалы и представительства функционируют на территории Российской Федерации. Это позволит, с одной стороны, осуществлять полноценный постоянный контроль за многочисленными филиалами и представительствами международных организаций силами всех субъектов общественного контроля (число сотрудников которых превышает число соответствующих сотрудников министерства юстиции Российской Федерации, а также иных правоохранительных органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью филиалов и представительств международных неправительственных организаций). Как вариант, возможна разработка и принятие отдельного Федерального закона «Об организации и осуществлении общественного контроля за деятельностью иностранных агентов» либо внесение соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон от 14.07.2022 № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием»2 (тем более что согласно его статье 1 иностранным агентом может быть признано иностранное юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы). В вышеназванных федеральных законах следует закрепить специфические формы, методы и виды мероприятий общественного контроля за деятельностью, актами и решениями филиалов и представительств международных неправительственных организаций. Кроме того, следует определиться с тем, какие виды субъектов общественного контроля будут уполномочены на организацию и проведение мероприятий в отношении вышеназванных объектов. Например, следует закрепить данные функции за Общественной палатой стран, общественными палатами стран, регионов, муниципалитетов. Как вариант, в связи со спецификой работы вышеназванных объектов общественного контроля (например, ведением документооборота на иностранном языке) необходимо создать специальную разновидность иных организационных структур общественного контроля, основной целью деятельности которых и будет являться организация и осуществление общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений представительств и филиалов международных неправительственных организаций.
Кроме того, вышеназванные мероприятия должны проводиться и общественным советом при Министерстве юстиции Российской Федерации, основной целью деятельности которого на сегодняшний день является оказание содействия в осуществлении общественного контроля за деятельностью Минюста России (в частности, следует дополнить перечень его полномочий, закреплённый в приказе министерства юстиции Российской Федерации от 15.11.2021 № 218 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве юстиции Российской Федерации»3, системой полномочий по организации и проведению общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений представительств и филиалов международных неправительственных организаций).
В-третьих, значительной проблемой в организации общественного контроля в отношении деятельности филиалов и представительств международных организаций выступает и слабая разработанность данного вопроса в отечественной научной и учебной литературе. Хотя некоторые аспекты регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, а также организации в отношении них государственного контроля (надзора) достаточно глубоко изучены авторами в последние годы (Аверкина, 2018; Кожевников, Нечкин, 2021). В этой связи Общественной палате и Министерству юстиции Российской Федерации следует поручить организацию и проведение научных исследований по данному вопросу. Кроме того, необходимо организовать совместно с министерством науки и высшего образования подготовку бакалавров (специалистов, магистров), которые в дальнейшем будут осуществлять свою деятельность по обеспечению организации и проведению мероприятий общественного контроля в отношении данных объектов.
1 Об основах общественного контроля в Российской Федерации : Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ (последняя редакция) ...
2 О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием : Федеральный закон от 14.07.2022 № 255-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве юстиции Российской Федерации : Приказ Минюста России от 15.11.2021 № 218 [Электронный ресурс]. Там же.
В-четвертых, определенной проблемой выступает и слабое использование зарубежного опыта организации общественного контроля, например, стран США и ЕС (Курбанов, Налетов, 2021; Околышев, Околышева, 2017), которые достигли определенного успеха в нейтрализации негативного влияния подразделений иностранных и международных некоммерческих организаций на своей территории. Представляется, что разрешение указанной проблемы требует организации и проведения специалистами Общественной палаты совместно с министерством юстиции РФ анализа актуального состояния зарубежного законодательства об общественном контроле, особенно в части противодействия гражданского общества угрозам по отношению к системе конституционных принципов, прав и свобод человека и гражданина со стороны структурных подразделений иностранных и международных организаций.
По итогам проведенного научного исследования можно сделать ряд выводов:
1. Институт общественного контроля выступает важнейшей юридической гарантией не только реализации и охраны конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства, системы прав и свобод человека и гражданина в РФ, но и сохранения государственного суверенитета, независимости и территориальной целостности России.
2. Система объектов общественного контроля в РФ, закрепленная в законодательстве об общественном контроле, нуждается в дополнении в части включения в нее деятельности, актов и решений филиалов и представительств международных неправительственных организаций, функционирующих в стране.
3. Требуют разработки и обоснования в научной и учебной литературе, а также в законодательстве об общественном контроле специфические формы, принципы, методы, виды мероприятий общественного контроля в отношении вышеназванных объектов, а также перечень соответствующих субъектов общественного контроля.
Список источников:
Аверкина Ю.Б. К вопросу о регулировании деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 5 (124). С. 136-139.
Кожевников О.А., Нечкин А.В. Некоммерческие организации - иностранные агенты: опыт России и других государств СНГ // Вестник Томского государственного университета. 2021. № 471. С. 242-249. https://doi.org/10.17223/15617793/471/28.
Комкова Г.Н., Бердникова Е.В. Содержание объекта и предмета общественного контроля в Российской Федерации: теоретико-правовые вопросы // Российское право: образование, практика, наука. 2019. № 4 (112). С. 11-19. https://doi.org/10.34076/2410-2709-2019-4-11-19.
Курбанов Р.А., Налетов К.И. Статус иностранных агентов в России, США и Австралии: сравнительно-правовое исследование // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2021. Т. 17, № 5. С. 5-15. https://doi.org/10.12737/jflcl.2021.049.
Околышев Д.А., Околышева И.А. Особенности институционализации общественного контроля в России и за рубежом // Вестник научных конференций. 2017. № 9-3 (25). С. 142-144.
Хамитова А.А. Неправительственные организации как объекты общественного контроля: анализ мирового опыта // Вестник университета Туран. 2015. № 4 (68). С. 235-240.
References:
Averkina, Yu. B. (2018) On the Regulation of Non-Profit Organizations Activities Performing Functions of a Foreign Agent. Vestnik Saratovskoi gosudarstvennoi yuridicheskoi akademii. (5 (124)), 136-139. (In Russian)
Khamitova, A. A. (2015) Non-Governmental Organizations as Objects of Public Control: Analysis of Global Experience. Vestnik universiteta Turan. (4 (68)), 235-240. (In Russian).
Komkova, G. N. & Berdnikova, E. V. (2019) The Object and Subject of Public Control in the Russian Federation: Theoretical and Legal Issues. Russian Law: Education, Practice, Research. (4 (112)), 11-19. Available from: doi:10.34076/2410-2709-2019-4-11 -19 (In Russian).
Kozhevnikov, O. A., & Nechkin, A. V. (2021) Nonprofit Organizations - Foreign Agents: 242 Experience of Russia and Other CIS Countries. Tomsk State University Journal. (471), 242-249. Available from: doi:10.17223/15617793/471/28. (In Russian).
Kurbanov, R.A., & Naletov, K.I. (2021) The Status of Foreign Agents in Russia, the USA and Australia: a Comparative Legal Study. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law. 17 (5), 5-15. Available from: doi:10.12737/jflcl.2021.049 (In Russian).
Okolyshev, D. A. & Okolysheva, I. A. (2017) Osobennosti institucionalizacii obshchestvennogo kontrolya v Rossii i za rubezhom [Features of Institutionalization of Public Control in Russia and Abroad]. Vestniknauchnykh konferentsii. (9-3 (25)), 142-144. (In Russian).
Информация об авторе
В.В. Гончаров - независимый исследователь, кандидат юридических наук, доцент, исполнительный директор Юридической консалтинговой корпорации «Ассоциация независимых правозащитников», Краснодар, Россия.
https://www.elibrary.ru/author_items.asp
Конфликт интересов:
автор заявляет об отсутствии конфликта интересов.
Information about the author V.V. Goncharov - Independent Researcher, Ph.D. in Law, Associate Professor, Executive Director of the Legal Consulting Corporation "Association of Independent Human Rights Defenders", Krasnodar, Russia.
https://www.elibrary.ru/author_items.asp
Conflicts of interests:
The author declares no conflicts of interests
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 02.06.2023; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 30.06.2023; Принята к публикации / Accepted for publication 18.07.2023.
Автором окончательный вариант рукописи одобрен.
