Научная статья на тему 'Предпосылки развития и направления совершенствования механизма государственно-частного партнёрства в транспортной отрасли Китая'

Предпосылки развития и направления совершенствования механизма государственно-частного партнёрства в транспортной отрасли Китая Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
486
225
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ТРАНСПОРТНАЯ ИНФРАСТРУКТУРА / ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ / ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО / ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ / TRANSPORT INFRASTRUCTURE / GOVERNANCE / PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP LAW

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Чун Шань

В статье рассматриваются особенности развития государственно-частного партнёрства в Китае, размеры применения механизма ГЧП в мире по отраслям, проблемы и перспективы практики применения ГЧП в транспортной инфраструктуре Китая.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

A PREREQUISITE FOR DEVELOPMENT AND IMPROVEMENT OF THE MECHANISM OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS IN TRANSPORT INFRASTRUCTURE OF CHINA

This article discusses the features of development of public-private partnerships in China, the application of PPP in the world by industry, problems and prospects of the use of PPP in the transport infrastructure of China.

Текст научной работы на тему «Предпосылки развития и направления совершенствования механизма государственно-частного партнёрства в транспортной отрасли Китая»

УДК 330.322.1:656.2(510)

ПРЕДПОСЫЛКИ РАЗВИТИЯ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА В ТРАНСПОРТНОЙ ОТРАСЛИ КИТАЯ

Чун Шань, аспирант кафедры Менеджмента, ФГБОУ ВПО «Дальневосточный государственный университет путей сообщения», г.

Хабаровск

В статье рассматриваются особенности развития государственно-частного партнёрства в Китае, размеры применения механизма ГЧП в мире по отраслям, проблемы и перспективы практики применения ГЧП в транспортной инфраструктуре Китая.

Ключевые слова: транспортная инфраструктура, государственное управление, государственно-частное партнерство, правовое регулирование

A PREREQUISITE FOR DEVELOPMENT AND IMPROVEMENT OF THE MECHANISM OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS IN TRANSPORT INFRASTRUCTURE OF CHINA

Chung Shan, the post-graduate student of the Management chair, FSBEIHPE «Far East State Transport University», Khabarovsk

This article discusses the features of development of public-private partnerships in China, the application of PPP in the world by industry, problems and prospects of the use of PPP in the transport infrastructure of China.

Keywords:transport infrastructure, governance, public-private partnership law.

Необходимость более полного использования ресурсного и интеллектуального потенциала частного сектора Китая в общественных сферах деятельности и зонах традиционной ответственности государства, в том числе и на железнодорожном транспорте, привела в последние годы к активизации изучения вопросов использования механизмов государственно-частного партнёрства (ГЧП). Государственно-частное партнёрство является одной из форм сотрудничества между государственным и частным секторами в целях предоставления услуг, которые традиционно относились к государственной сфере. Фундаментальным принципом для создания схем ГЧП является положительный результат от сотрудничества, а основными принципами, таким образом, становятся партнерство и взаимная поддержка между участниками, обмен ресурсами, равномерное распределение рисков, ответственности и прибыли. В настоящее время существует тенденция реформирования структуры государственного управления во многих развитых и развивающихся странах, которые пошли по пути применения схем ГЧП. Такие формы ГЧП, как аутсорсинг, лицензирование, концессия, эксплуатация-передача, проектирование-строительство-финансирование-эксплуатация и многие другие, обеспечивают широкий спектр возможностей для сотрудничества[1,2]. Особенно актуальными данные вопросы оказались в условиях мирового финансового кризиса. Исследования международного опыта, показали

следующее: в Канадеи Великобритании около 15-20% инвестиционных проектов осуществляется на принципах ГЧП; в Российской Федерации - более 25%; в Бразилии - более 30%; в крупнейших странах Азии и в частности в Китае, эта доля еще выше - более 35% [1,2,4,5]. Структура использования механизма ГЧП в целом по отраслям экономики различныхстран (составлено автором) представлены на рис.1.

При этом важными условиями эффективности ГЧП являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности. Данные положения должны быть отражены в правовом механизме каждой страны.

Реформы последних десятилетий в Китае вызвали значительный экономический рост. В течение этого периода, с целью преодоления проблем перехода к рыночной экономике, китайское правительство содействовало реформе государственных структур для повышения эффективности их функций. Механизм государственно-частного партнёрства в Китае начал развиваться еще с 80-х годов XX века [3,4,5]. Процесс развития системы государственно-частного партнёрства можно условно разделить на два этапа.

1 этап - 80-е - 90-е годы XX века. Строительство электростанции в провинции Шень Жень совместно с гонконгской компанией. Данный проект осуществлялся в условиях ВОТ (строительство-

Рис 1. Структура применения механизма ГЧП в развитии секторов экономики стран, %

эксплуатация-передача). Далее в середине 90-х годов XX века во многих провинциях Китая наблюдался бурный рост проектов BOT. Все эти проекты в основном были направлены на строительство электростанций и водоканалов.

Проекты в условиях BOT привлекали иностранные инвестиции, ускоряли развитие инфраструктуры в стране, а также снижали финансовую ответственность со стороны правительства. Помимо инфраструктурных проектов, с начала 90-х годов XX века шло развитие юридической базы, как для ГЧП в целом, так и в частности для проектов BOT.

2 этап. Развитие BOT в 2000-х годах продолжилось, данное явление было предопределено возрождением финансирования инфраструктурных проектов и развитием страны, с экономической точки зрения. В это время механизм ГЧП получил более широкую политическую поддержку, в части укрепления законодательства.

Административный центр в Китае, занимающийся целями Программы Развития ООН 21 Века (UN Agenda 21, ACCA21), представил механизм ГЧП делегатам 16 регионов Китая в ходе проведения обучающего семинара в январе 1999 года. Данный обучающий семинар был посвящен международному сотрудничеству в области реализации целей Программы 21 на уровне региональных органов управления. Далее концептуальная структура сотрудничества обсуждалась на трехсторонней встрече в Пекине в июне 1999 года, накоторой также шла речь о ходе развития региональных целей Программы 21 века в Китае. На данной встрече Комиссия по Развитию КНР и министерство науки и техники КНР выразили поддержку инициативе развития механизму ГЧП. В последующие годы многие департаменты Правительства КНР признали актуальность внедрения механизма ГЧП. Вместе с тем, в 2003 году в Пекине был создан первый гражданский экспертно-аналитический центр по ГЧП - ГЧП Центр Китая (ChinaCenterforPublic-PrivatePartnerships, CCPPP). Данный Центр опубликовал ряд аналитических обзоров на тему реформы коммунальных услуг с использованием моделей ГЧП. В ноябре 2005 года в Пекине состоялся Китайский форум ГЧП. Многие должностные лица Китая, США, Австралии и Франции, представители Всемирного Банка и Международной Финансовой Корпорации (МФК), а также многие специалисты в области ГЧП присутствовали на этой конференции с целью обсуждения опыта применения механизма ГЧП в развитых странах, и будущего внедрения определенных моделей механизма ГЧП в Китае[3,4,5].

С начала второго этапа развития ГЧП в Китае произошло формирование двух основных законов, которые способствовали дальнейшему распространению механизма ГЧП. Одним из них стал закон о методе управления городскими коммунальными концессиями (2004 год), в котором излагались конкретные правовые аспекты проведения проектов по улучшению городской инфраструктуры. Другой важный закон был посвящен решению о реформировании инвестиционной схемы. Это был первый закон, который облегчил процедуру утверждения частных инвестиций, а также сделал ряд секторов экономики более открытыми для частных инвестиций. В 2005 году Государственным Советом был одобрен документ (OpinionofttheStateCouncil, 2005), который поощрял и поддерживал развитие негосударственного сектора экономики. Этот документ был первым законом центрального правительства, который разрешил участие частного сектора в сфере энергетики, связи, железных дорог, авиации и нефтепродуктов[3,4,5].

По сравнению с первым этапом развитие механизма ГЧП на втором этапе было более сложным в вопросах привлечения иностранного капитала. Надо отметить, что, несмотря на широкое обсуждение механизма ГЧП в Китае с 1999 года XX века, знания о применении данного механизма остаются ограниченными и в академических, и в государственных кругах. С одной стороны, большая часть обсуждений на тему ГЧП сосредоточена на проблемах инвестирования в общественную инфраструктуру, в которой механизм ГЧП рассматривался лишь как новый источник финансирования; с другой стороны, более широкое сотрудничество между центральными и местными органами самоуправления. Сотрудничество коммерческих и некоммерческих организаций до сих пор всерьез не рассматривается. Роль некоммерческих организаций как агентов предоставления услуг, связанных с ГЧП, незначительна в Китае[3,4,5].

Современное состояние развития механизма ГЧП в Китае - это наличие определённой формы ГЧП, которая реализуется в случае финансово-экономической необходимости для государственно-частного сотрудничества. По окончанию периода реализации проекта частная компания передает безвозмездно этот проект в руки

государства. К примеру, в Пекине схема BOT была применена во многих городских инфраструктурных проектах. Китайское правительство широко применяло схему BOT ГЧП в сфере дорожного строительства, водоканалов и электростанций. Среди данных проектов типичными случаями являются: строительство электростанции Laibin B PowerPlant в провинции Гуангчи; строительство Пекинского метрополитена; строительство части инфраструктуры для Олимпийских игр в Пекине и т.д.[3,4,5].

Несмотря на то, что механизм ГЧП в Китае применяется уже более 30 лети является достаточно широко распространенной практикой в этой стране, применяемой преимущественно в сфере развития инфраструктуры (строительство дорог и скоростных магистралей, мостов, учебных учреждений и т.д.), до сих пор встране не существует профильного комплексного закона о государственно-частном партнерстве. Существует ряд законов, оказывающих прямое или косвенное регулирующее воздействие на деятельность и развитие ГЧП в целом в КНР, и в транспортной отрасли в частности[3,5]:

1. Общие принципы гражданского права Китайской Народной Республики - 1986 год.

2. Закон Китайской Народной Республики об управлении земельными ресурсами - 1986 год.

3. Закон Китайской Народной Республики о совместных предприятиях - 1997 год.

4. Закон Китайской Народной Республики о договорах - 1999

год.

5. Закон об организации и проведении тендеров и торгов - 2000

год.

6. Закон о государственных закупках - 2003 год.

7. Закон о решениях органов власти - 2004 год, является четвертым по счету принятым в КНР государственным законом, определяющим стандарты законодательных/нормативных актов, разрабатываемых и действующих в государстве. Данный закон направлен на укрепление возможностей государства и повышение эффективности государственных органов власти, обеспечение большей прозрачности и подконтрольности их деятельности в соответствии с законом. Исполнение этого закона защищает инвесторов от убытков, причиняемых в результате непредвиденных изменений в сфере государственной политики, а также коррупции и злоупотреблений местных чиновников своими полномочиями.

8. Положения об управлении коммерческими франшизами -2007 год. Данные положения направлены на содействие развитию сотрудничества между государственным и частным секторами, преимущественно в развитии крупномасштабных проектов, и предусматривают инновационный механизм для решения проблем, связанных с привлечением государственного финансирования, на основе контрактных соглашений.

9. Закон о праве собственности - 2007 год, демонстрирует исторический прогресс, которого добился Китай на пути развития рыночной экономики. Несмотря на сохраняющиеся в законе противоречия, в нем впервые гарантируется равенство прав государственной и частной собственности.

10 Закон о партнерских предприятиях - 1997 год.

11. Антимонопольный закон - 2008 год. Данный закон запрещает монополиям манипулировать своим преимуществом на рынке с целью эксплуатации ресурсов, подавления конкуренции, искусственного фиксирования цен (как высоких, так и низких), навязывания комплексных продаж, отказа от исполнения сделок/ услуг, исключения сделок/услуг и т. д.

Законодательная база ЧГП в Китае нуждается в серьезном анализе и доработке, так как существуют противоречия между различными законами и нормативно-правовыми актами, в том числе регулирующими вопросы ЧГП. Недостатки законодательной базы в этой сфере, в том числе в сфере железнодорожной инфраструктуры, препятствуют организационному развитию, ограничивают разработку и реализацию политики в области транспортной инфраструктуры, и в первую очередь замедляют реализацию принципов рыночной экономики в части развития рынка транспортных услуг (развитие железнодорожной инфраструктуры), а также ограничивают возможность применения других механизмов ГЧП[3,4,5]..

В мировой практике при реализации проектов ГЧП используются разнообразные механизмы сотрудничества государственных структур и предприятий частного бизнеса. Они дифференцируются в зависимости от объема правомочий частного бизнеса, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ. Наиболее

распространены следующие механизмы партнерств [1,2].

ВОТ (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/ управление - передача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству.

BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). В этом случае частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти.

ВТО (Build, Transfer, Operate - строительство - передача - эксплуатация/управление). Этот механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении строительства. Затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения.

BOO (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление). В этом случае созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора.

ВОМТ (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - обслуживание - передача). Здесь акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.

DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование. В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация/управление) специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.

На сегодняшний день в Китае, сложно четко определить гра-

ницы взаимодействия в рамках ЧГП, которые позволили бы обеспечить эффективную организацию и реализацию проектов, в том числе и на железнодорожном транспорте, достижение оптимально возможных результатов (экономически выгодных, результативных, обеспечивающих равноправный доступ к высококачественным услугам). Поэтому перспективными направлениями совершенствования практики применения государственно-частного партнёрства в транспортной отрасли (в том числе и на железнодорожном транспорте) Китая являются: разработка и урегулирование правового механизма ГЧП в целом, в том числе и на транспорте, анализ существующих взаимодействий государственного и частного секторов, выявление положительных и отрицательных сторон, на основе этого, разработка комплексного подхода к такому взаимодействию, выделение экономической привлекательности частного сектора и экономических рисков, разработка методов анализа экономической и социальной эффективности от реализации проектов в транспортной отрасли, и др.В будущем механизм ГЧП в Китае, по мнению многих исследователей, будет основываться на решении ряда проблем, о которых упоминалось выше. Но объемы применения ГЧП будут неизбежно расти под давлением роста спроса на развитие общественной транспортной инфраструктуры.

Литература:

1. Варнавский, В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски / В.Г.Варнавский. М.:Наука, 2005. - 315 с.

2. Милая, А.В. «Управление инфраструктурой аэропортов малой интенсивности полётов». Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Хабаровск, 2012, - 202с.

3. Сазонов, В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. - М., 2012. - 492с

4. Development of Public Private Partnerships (PPPs) in China. Электронный ресурс. Режим доступа: www.icoste.org.

5. Передовой опыт - законодательные и экономические условия деятельности государственно-частных партнёрств в Китае. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.hivpolicy.ru.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.