CC BY
101
Региональная практика проектов государственно-частного партнёрства Regional practice projects ofpublic-private partnership
Карпова Анастасия Васильевна аспирантка кафедры «Инновационного менеджмента и
предпринимательства» ФГБОУ ВПО «Ростовский Государственный Экономический
Университет (РИНХ)» г. Ростов-на-Дону E-mail: [email protected]
Аннотация
В настоящей статье приведена региональная практика применения механизмов государственно-частного партнёрства, которое является одним из перспективных направлений решения задачи модернизации инфраструктурных объектов.Определена концептуальная характеристика моделей ГЧП, применяемых при строительстве инфраструктурных объектов, при этом описаны реальные примеры реализованных проектов ГЧП. Также в статье подробно охарактеризованы проблемы и риски, затрудняющие осуществление проектов ГЧП, а также представлен ряд важных направлений оптимизации системы ГЧП.
Annotations
This article presents a regional practice of public-private partnership, which is one of the promising areas of the solution of the problem of modernization of the infrastructure. Defines the conceptual characteristics of PPP models used in the construction of infrastructure facilities, if this describes actual examples of completed PPP projects. The article also described in detail the problems and risks that hinder the implementation of PPP projects, and presents a number of important directions of optimization of the PPP system.
Ключевые слова
Региональная экономика, государственно-частное партнёрство, концессия, инвестиционные проекты, инфраструктурное строительство.
Keywords
Regional economy, public-private partnerships, concession, investment projects, infrastructure construction.
Нестабильность условий экономического развития в настоящее время обусловливаетизменения в принципах и подходах к бюджетному финансированию строительства и реконструкции общественно-значимых объектов, когда всё большее значение приобретают инструменты привлечения частного капитала к решению государственных задач в рамках государственно-частного партнёрства (ГЧП).Так, всё большее распространение приобретает практика передачи бизнесу социальных и инфраструктурных объектов, ранее находившихся в государственной собственности, по договору концессии с возможностью получения определённой коммерческой выгоды. Государство при этом сохраняет за собой право контроля за процессом строительства и эксплуатацией этих объектов. Однако, отсутствие универсальных механизмов и сложность организации заключения контракта ГЧП на конкурсной основе, объективно входящего в противоречие сбюджетным и иным законодательством требуют совершенствования институциональной среды и формирования соответствующей нормативно-правового базы.
Применение ГЧП в региональной практике, тем не менее, является одним из перспективных направлений решения задачи масштабного финансирования модернизации инфраструктурных объектов, физический и моральный износ многих из которых может привести кхроническим проблемам и сдерживанию экономического развития.
ГЧП с другой стороны - это реальная альтернатива прямому банковскому кредитованию частных бизнес-проектов, гораздо более эффективная, поскольку обладает предпосылками удовлетворения интересов всех участников процесса (таблица 1).
Таблица1.
Преимущества взаимодействия основных субъектов экономики с использованием механизма ГЧП
Участники и бенефициары ГЧП Выгоды / преимущества ГЧП
Государство Решение социальных задач.Рост налоговых поступлений. Экономия бюджетных средств.
Частный инвестор Обеспечение гарантированной доходности капиталовложений. Распределение рисков. Налаживание взаимовыгодного сотрудничества с государством. Новые перспективы роста бизнеса.
Банковский сектор Повышенные гарантии возвратности кредитного капитала. Возможности участия в проекте в составе потенциальных собственников.
Смежные производства Интеграционный эффект: появление новых заказов, возможности кооперации и аутсорсинга.
Население Повышение доступности к объектам социальной и инженерно-транспортной инфраструктуры. Появление рабочих мест. Возможности профессионального роста и высокой оплаты труда.
Вопрос нормативно-правового регулирования практики ГЧП (государственно-частного партнерства) и особенно ее финансовых механизмов имеет принципиальное значение, т.к. в противном случае он является существенным источником коррупционной опасности или просто прикрытием нежелания (неспособности) государственных и муниципальных властей осуществлять некие функции, традиционно закрепляемые именно за публичным сектором современной экономики.1
Наиболее распространенной правовой формойГЧПявляется концессия, основные положения которой регламентированы Федеральным законом «О концессионных соглашениях»2, предоставившим новые возможности для реализации проектов государственно-частного партнерства во многих областях общественного сектора. Значительное число регионов принимают
1Дерябкин М., Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики, 2008. - №8. -С.61-77
2 Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005г. №115-Ф3 (в последней ред. ФЗ от 25.04.2012 №38-Ф3) // Собрание законодательства РФ. 2005. №30. Ст.3126; 2012. №18. Ст.2130.
собственные региональные законодательные акты в области ГЧП, которые также способствуют наработке региональной практики проектов ГЧП.
В хозяйственной практикепроверено и действует ряд моделей ГЧП, которые отличаются тем, что регламентируют отношения собственности на построенный / модернизированный объект и по-разному определяют переход этих прав в течение реализации проекта. Основные модели ГЧП представлены в таблице 2.
Таблица 2
Типология ГЧП в зависимости от объема прав и обязанностей частного
партнера3
№ Сокращение Расшифровка Описание
1 *BOT Build, Operate, Transfer (Построй-Управляй- Передай) Концессионный механизм: создание, право пользования (без права собственности) в течение срока соглашения и передача государству.
2 BOOT Build, Own, Operate, Transfer (Построй-Владей-Управляй-Передай) Аналогично вышесказанному, но право собственности на время действия контракта принадлежит частному партнеру
3 *BTO Build, Transfer, Operate (Построй-Передай- Управляй) Аналогично п. 1, только объект передается государству сразу после строительства. Частный партнер обслуживает объект в течение срока действия соглашения, а публичный возмещает затраты регулярными платежами (контракт жизненного цикла).
4 *BOO Build, Own, Operate (Построй-Владей- Управляй) Аналогично п. 2, но по истечении срока соглашения объект остается в собственности частного партнера.
5 BOMT Build, Operate, Maintain, Transfer (Построй-Управляй-Поддерживай-Передай) Акцент на поддержке жизнеспособности и обслуживании объекта. Право собственности остается у публичного партнера.
6 DBOOT Design, Build, Own, Operate, Transfer (Спроектируй-Построй-Владей-Управляй-Передай) Аналогично п. 2, но в обязанности частного партнера входит и проектирование объекта соглашения.
7 DBFO Design, Build, Finance, Operate (Спроектируй- Акцент на обязанности частного партнера финансировать строительство и мероприятия по обслуживанию. Публичный
3Гагарин П.А., Двинянин Е.А. Государственно-частное партнерство как инструмент реализации масштабных проектов. Аналитическое исследование, проведённое «Градиент Альфа Инвестментс Групп» 14 марта 2013 г. Размещено по адресу: http://www.gradient-alpha.ru/assets/docs/PPP-Research-14.03.2014.pdf
Построй-Финансируй-Управляй) партнер возмещает издержки
Каждая из этих моделей ГЧП имеет свои преимущества и применяется, в частности, при строительстве инфраструктурных общественно-значимых объектов.
В целом, на сегодняшний день институт ГЧП достаточно успешно и динамично развивается в России. Так, на данный момент уже в 69 регионах были приняты законы о ГЧП, а опыт субъектов федерации в части реализации данных проектов, наличия институциональных, правовых и иных условий, а также в целом благоприятного климата позволил проранжировать регионы РФ в соответствии с их степенью готовности к эффективной и привлекательной для частного бизнеса реализации ГЧП. Важно отметить, что в рамках проведённого Центром государственно-частного партнёрства рэнкинга на первом месте оказался Санкт-Петербург, являющийся российским пионером в области ГЧП и сохраняющий позиции передового региона в реализации данных проектов. Примечательно, что Ростовская область занимает лидирующее место в рамках ЮФО, находясь на 11-м месте среди регионов России.
Необходимо отметить, что в рамках анализируемого вопроса особое место занимают современные примеры реализации государственно-частного партнёрства. При этом в целом необходимо отметить, что в значительной степени проекты ГЧП сосредотачиваются в сферах дорожного строительства и ЖКХ. В Ростовской области заметное место занимает «Комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области», предполагающая выполнение мастер-плана по реконструкции, модернизации и развитию водно-коммунального хозяйства сроком на 15 лет. В рамках данного проекта, являющегося весьма крупным для Ростовской области, предусматривается целый ряд источников и механизмов финансирования. Во-первых, речь идёт о предоставлении займа со стороны Внешэкономбанка
оператору проекта, обязательного софинансирования окончания программы по развитию канализациисо стороны муниципалитета, а также софинансирования инвестфонда, ориентированного на строительство нового водозабора.
К регионам, имеющим региональное законодательство и опыт реализации успешных проектов ГЧП, относятся: г. Москва, г. С-Петербург, Московская область, Ленинградская область, Кировская область, Челябинская область, Ставропольский край, Ивановская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Тыва, Республики Дагестан, Республика Хакасия.
В Ростовской области в качестве основных форм государственно-частного партнерства в ст. 4 Областного закона РО от 22.07.2010 № 448-ЗС «Об основах государственно-частного партнерства» (в ред. областного закона от 24.12.12 № 1015-ЗС) указаны следующие соглашения (договоры):
1) об участии сторон государственно-частного партнерства в реализации инвестиционных проектов;
2) об участии Ростовской области в уставных (складочных) капиталах юридических лиц;
3) о предоставлении государственного имущества Ростовской области в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление;
4) концессионные;
5) иные соглашения (договоры), заключенные сторонами государственно-частного партнерства и отвечающие целям и задачам государственно-частного партнерства, установленным настоящим законом.
При строительстве и эксплуатации инфраструктурных объектов и комплексов на территории Ростовской области возможна реализация комбинированной, адаптированной финансово-организационной схемы ГЧП, основанной на смешанном финансировании проекта, позволяющей оптимально согласовать социальные и экономические интересы государства и частного капитала.
На данном этапе развития механизма ГЧП в Российской Федерации наблюдается ряд общих проблем, соотносящихся как с вопросом относительно недавнего развития данного механизма в рамках практики взаимодействия государственных органов власти и бизнеса (в отличие, например, от Великобритании, являющейся флагманом развития, распространения и эффективности ГЧП.Так, на сегодняшний день на Великобританию приходится порядка 67% всех проектов ГЧП Европейского Союза4), так и различными структурными противоречиями российской социально-экономической специфики. Так, в первую очередь, важной проблемой остаётся недостаточное правовое обеспечение ГЧП. Несмотря на успешные шаги в направлении создания полноценной иерархизированной системы нормативно-правового обеспечения по рассматриваемой проблематике (Ростовская область выступает в данной связи одним из передовых российских регионов), далеко не все субъекты федерации приняли закон о ГЧП на данный момент. Кроме того, нуждается в уточнении и расширении федеральная нормативно-правовая база касательно как расширения допустимых форм концессионных соглашений (и форм ГЧП в целом), так и новых возможностей по взаимодействию органов власти и бизнеса в части взаимного учёта интересов и мониторинга процессов модернизации и эффективного использования объектов ГЧП. Относительно неплохая ситуация сложилась в рамках регламентации правил функционирования особых экономических зон, а также отдельных форм ГЧП, таких как концессионные соглашения.
Отдельно следует отметить некоторые законодательные препятствия к полноценному развитию нормативно-правовой базы ГЧП по неконцессионным формам ввиду ограничений, существующих в рамках Федерального закона о госзакупках (включая запрет на прямые переговоры в течение конкурса и заключения контрактов; фиксированная цена в
4Yeletsky A.N. Peculiarities and contractions of geo-economic choice of Great Britain in changing coordinates of the modern world // ЭкономнканпредпрнннматеïïbCTво. 2013. №12. C. 39.
госконтракте и ряд других требований, сложно совместимых с сущностью ГЧП). Кроме того, в контексте недоработок и естественных ограничителей более интенсивного развития института ГЧП в России представляется отсутствие унифицированной общегосударственной программы развития и поддержки данной формы взаимодействия государства и частного бизнеса. Прежде всего, речь идёт о создании полноценной системы федерального законодательства и его гармонизации с региональными законами о ГЧП с целью обеспечения эффективного функционирования ГЧП в рамках различных региональных проектов, имеющих федеральное значение и характеризующихся участием федерального уровня власти. Также следует отметить важность заимствования опыта в сфере ГЧП ведущих развитых экономик мира, в том числе в контексте крайне актуальной для российской экономики борьбы с коррупционной составляющей в системе взаимодействий бизнеса и органов власти.
Отдельным образом среди проблем эффективного развития ГЧП выделяется сравнительно низкая степень институционализации системы фактического взаимодействия между органами власти и бизнеса. Формирование специализированных институтов критически необходимо ввиду дивергентных систем интересов двух сторон, участвующих в рамках подобных проектов. Во многом развитие ГЧП тормозится ввиду нежелания обоих сторон учитывать взаимные интересы. Подобная ситуация часто проявляется как со стороны бизнеса, участвующего в осуществлении проекта, однако не отдающего должный отчёт относительно социальной значимости объекта, чётких правил и сроков в рамках реализации проекта. Органы власти зачастую прибегают к выдвижению требований, невыгодных для частных инвесторов с точки зрения рентабельности и затруднительных с точки зрения различных дополнительных требований.
Среди системных проблем ГЧП также следует отметить серьёзную уязвимость данного рода проектов от колебаний (главным образом -ухудшений) экономической конъюнктуры. Учитывая масштабность ряда
мегапроектов, осуществляемых в рамках ГЧП и нестабильность ситуации в рамках российской экономики, а с недавних пор и в рамках экономико-политических взаимоотношений с ведущими развитыми экономиками, проекты ГЧП зачастую подвержены риску сворачивания. Разумеется, подобная ситуация характеризуется нулевым выигрышем для всех участников партнёрства, а также общества в целом, однако, ввиду относительно вялого использования фондов золотовалютных резервов в направлении государственного софинансирования инфраструктурных и иных инвестиционно-строительных комплексов, при нарастании вышеуказанных проблемных факторов, проекты ГЧП оказываются в рисковой зоне с точки зрения осуществления намеченной деятельности.
Также в настоящее время значимой проблемой для налаживания взаимодействия государственного и частного партнёров являетсяотсутствие единой методологической базы по подготовке и реализации проектов ГЧП, что препятствует вовлечению потенциала ГЧП в решение социально-экономических задач регионов. Поэтому одним из важнейших направлений совершенствования института ГЧП на региональном уровне является формирование концепции и технологии подготовки и реализации проекта ГЧП.5
Таким образом, на сегодняшний день существует достаточно значимое количество проблемных и противоречивых моментов, затрудняющих осуществление проектов ГЧП в более эффективной, интенсивной форме, соотносящей с осуществлением данных проектов в ведущих экономиках мира. Тем не менее, потенциал развития данной формы сотрудничества власти и бизнеса весьма велик, а успешные примеры (аэропорт Пулково в г. Санкт-Петербург) являются индикаторами того, что именно ГЧП может стать ключевой формой стимулирования экономического роста в России, основанного на осуществлении как ключевых для федерального масштаба
5Казаренко К.О., Мищенко К.Н. Вовлечение с. Вовлечение потенциала государственно-частного партнёрства в реализацию проектов стратегического развития региона / К.О. Казаренко, К.Н. Мищенко // Вестник Ростовского государственного экономического университета / под ред. А.У. Альбекова - Ростов-на-Дону, 2014. - №1 (45). - Март. - с. 100-101
инвестиционно-строительных мегапроектов, так и проектов регионального масштаба, являющихся осевыми для экономической модернизации и улучшения качества жизни в субъектах федерации. В данной связи существует ряд важных направлений оптимизации системы ГЧП. Данные направления могут быть условно разделены на прямые, непосредственно касающиеся осуществления подобных проектов, и опосредующие, формирующие предпосылки успешного развития ГЧП.
К таковым прямым направлениям можно отнести:
- усиление государственного участия в софинансировании проектов;
- применение льготного кредитования бизнеса-участников ГЧП;
- развитие системы страхования частного бизнеса, участвующего в долгосрочных инвестиционно-строительных проектах ГЧП;
- создание дополнительных стимулов для заинтересованности бизнеса в участии в проектах ГЧП путём осуществления менее развитых в России форм данного партнёрства, предполагающих сравнительно большую экономическую выгоду для представителей частного сектора;
- формирование полноценных институтов на уровне субъектов федерации, обеспечивающих взаимодействие органов власти и частного бизнеса на всех этапах осуществления ГЧП.
К опосредующим направлениям можно отнести:
- завершение иерархизированной системы правового обеспечения проектов ГЧП;
- урегулирование противоречивых и сдерживающих положений различных нормативно-правовых актов в контексте осуществления проектов ГЧП;
- усиление борьбы с коррупционными механизмами в системе ГЧП;
- подготовка специализированного кадрового потенциала в контексте формирования специалистов экономического и юридического профилей, занимающихся вопросами ГЧП.
В целом, в условиях низких темпов экономического роста национальной экономики именно углубление мер по развитию ГЧП, полноценному и масштабному использованию данных механизмов с учётом вышеуказанных направлений, способно стать серьёзным драйвером разгона экономики, модернизации основных фондов социально значимых объектов, а также осуществлении инфраструктурных проектов,
способствующихповышению конкурентоспособности местной индустрии и эффективному региональному развитию.
Библиографический список:
1) Гагарин П.А., Двинянин Е.А. Государственно-частное партнерство как инструмент реализации масштабных проектов. Аналитическое исследование, проведённое «Градиент Альфа Инвестментс Групп» 14 марта 2013 г. Размещено по адресу: http://www.gradient-alpha.ra/assets/docs/PPP-Research-14.03.2014.
2) Дерябкин М., Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики, 2008. - №8. - С.61-77
3) Казаренко К.О., Мищенко К.Н. Вовлечение с. Вовлечение потенциала государственно-частного партнёрства в реализацию проектов стратегического развития региона / К.О. Казаренко, К.Н. Мищенко // Вестник Ростовского государственного экономического университета / под ред. А.У. Альбекова - Ростов-на-Дону, 2014. - №1 (45). - Март. - с.99-106
4) Областной закон Ростовской области от 22.07.2010 № 448-ЗС «Об основах государственно-частного партнерства» (в ред. областного закона от 24.12.12 № 1015-ЗС)
5) Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005г. №115-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 25.04.2012 №38-Ф3) // Собрание законодательства РФ. 2005. №30. Ст.3126; 2012. №18. Ст.2130.
6) Yeletsky A.N. Peculiarities and contractions of geo-economic choice of Great Britain in changing coordinates of the modern world // Экономикаипредпринимательство. 2013. №12. С. 39.
