CC BY
228
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В МИРОВОИ ПРАКТИКЕ И РОССИЙСКИЙ опыт
Ненашев М.М., аспирант Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова
В статье представлены основные инструменты реализации ГЧП в отношении инфраструктурных объектов. Рассмотрен пример осуществления ГЧП на примере создания в Санкт-Петербурге скоростной системы наземного транспорта «Надземный экспресс».
Ключевые слова: виды государственно-частного партнерства, инфраструктурный инвестиционный проект, Надземный Экспресс.
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS IN THE WORLD PRACTICE AND RUSSIAN EXPERIENCE
Nenashev M., the post-graduate student of M.V Lomonosov Moscow State University
In article present the main instruments of implementation of PPP in respect of infrastructure facilities. The example of implementation of the PPP by creating a St. Petersburg high-speed ground transportation system, «Nadzemny Express» is considered.
Keywords: types of public-private partnership, infrastructure investment project, Nadzemny Express.
Потребности реального сектора экономики в обновлении производственной базы и инфраструктуры колоссальны. Ни государство, ни частный сектор не в состоянии провести модернизацию экономики страны. Налаживать сотрудничество в современных непростых условиях необходимо, в том числе, в рамках более активного использования института государственно-частного партнерства (далее ГЧП).
ГЧП обычно определяется, как партнерство государства и бизнеса с целью обеспечения финансирования, планирования, исполнения и эксплуатации объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора с привлечением частного капита-ла1.
Ключевыми особенностями ГЧП являются:
долгосрочность обеспечения и предоставления услуг;
• делегирование части рисков частному сектору;
• многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными структурами различного уровня.
В самом общем смысле термин ГЧП применяется при любом использовании ресурсов частного сектора для решения общественных задач, которое изначально призвано решить государство. При этом привлекаемые из частного сектора ресурсы могут быть разными — капитал, технологии, управленческий опыт.
ГЧП не подразумевает оказание услуг для государственных нужд со 100% их финансированием за счет средств государственного сектора. Управляемая частным образом платная дорога является типичным примером ГЧП. Если правительство гарантирует полное возмещение расходов, то это уже следует рассматривать как государственный заказ. Разница между концессиями на услуги и государственным заказом определяется по единому критерию: кто
берет на себя риски управления и соответствующие убытки.
Можно выделить следующие основные причины применения ГЧП:
дефицит бюджетных средств;
необходимость совершенствовать методы управления и повышать эффективность государственного сектора;
более активное стремление к получению экономического эффекта от использования государственного имущества;
повышение уровня требований к современной реализации инфраструктурных проектов.
Механизм ГЧП привлекателен для обеих сторон - государства и бизнеса с точки зрения регулирования взаимодействия и взаимных выгод (рисунок 1).
В зарубежных промышленно развитых странах проекты, осуществляемые в рамках государственно-частного партнерства, легко можно обнаружить в самых разных отраслях экономики и сферах общественных отношений (см. рисунки 2 и 3).
Распределение объёма инвестиций (накопленным итогом) в рамках ГЧП в транспортной отрасли за период с 1990 г. по 2007 г. по основным группам стран указано на рисунке 4.
Механизмы ГЧП необходимо расценивать как средство ускорения решения общественных задач. Развитие ГЧП в мире является объективным фактором. ГЧП предоставляет проверяемые преимущества по сравнению с обычными методами, используемыми для развития инфраструктуры:
синергия, сочетающая инновационность и эффективность; повышение профессионального уровня принятия решений; гибкость в проектировании; экономия времени при реализации проектов; сокращение давления на государственные бюджеты.
Преимущества ГЧП
Развитие новаторских форм проектного финансирования Снижение финансовой нагрузки на налогоплательщиков
Использование эффективных бизнес-технологий при сохранении государственного контроля Стимулирование предпринимательской активности___________________
Привлекательность для бизнеса Привлекательность для государства
• Прямая государственная поддержка • Возможность долговременного размещения инвестиций под надежные гарантии • Широкий спектр потенциальных проектов • Решение системных проблем развития инфраструктуры • Повышение эффективности использования государственных средств • Снижение бюджетных затрат • Увеличение доходной части бюджета
Рис. 1. Преимущества ГЧП2
1 Grahame Allen. The Private Finance Initiative. House of common libraries. - http://www.parliament.uk/commons/lib/research/rp2001/rp01-117.pdf
2 Источник: KPMG
Основные направления проектов, реализуемых через механизмы ГЧП
Строительство,
модернизация
коммуникативной
инфраструктуры
Рис. 2. Основные направления проектов, реализуемых через механизмы ГЧП3
ФОРМЫ ГЧП
Несмотря на существование большого количества форм ГЧП, создаваемых в силу многообразия потребностей государства в услугах инфраструктуры, можно выделить две основные категории ГЧП-проектов, которые условно можно назвать:
- институциональные формы ГЧП;
- контрактные формы ГЧП.
Первые охватывают все формы совместных предприятий между государственными органами и частными участниками. Вторые -соответствующие договорные формы. Среди договорных форм наиболее известны концессионные соглашения. Отличительная особенность концессионной модели - оплата услуг осуществляется пользователем соответствующего инфраструктурного объекта, созданного концессионером (например, автодороги).
Другой известной договорной формой является т.н. проекты «частной финансовой инициативы» (PFI - Private Finance Initiative). В рамках данной модели оплата услуг частного сектора осуществляется не пользователем услуг, а государством.
Мировое распределение проектов ГЧП
Рис. 3. Мировое распределение проектов ГЧП4 (снижение доли по часовой стрелке).
Европаи Центральная Азия $18,3 млрд.
Латинская Америка и страны Карибского бассейна^4 $85.4 млрд.
очная Азия, Австралия и vw' - Океания
Африка южн*е С^харр ( $10,3 м/ірд.
Рис. 4. Распределение ГЧП по основным странам и континентам5.
Таблица 1. Виды государственно-частного партнерства6.
Аббревиатура Расшифровка Перевод
1.BOL Build, operate, lease Строительство, эксплуатация, лизинг
2. BOO Build, own, operate Строительство, владение, эксплуатация
3. BOOM Build, own, operate, maintain Строительство, владение, эксплуатация, обслуживание
4. BOOST Build, own, operate, subsidies, transfer Строительство, владение, эксплуатация, субвенционирование, передача
5. BOOT Build, own, operate, transfer Строительство, владение, эксплуатация, передача
6. BOTT Build, operate, train, transfer Строительство, эксплуатация, обучение, передача
7. ВОТ Build, operate, transfer Строительство, эксплуатация, передача
8. ВТО Build, transfer, operate Строительство, передача, эксплуатация
9. BRT Build, rent, transfer Строительство, аренда, передача
10. DBFO Design, build, finance, operate Планирование, строительство, финансирование,эксплуатация
11. DBOM Design, build, operate, maintain Планирование, строительство, эксплуатация, обслуживание
12. DBOT Design, build, operate, transfer Планирование, строительство, эксплуатация, передача
13. DOT Develop, own, transfer Разработка, владение, передача
14. ROT Refurbish, operate, transfer Модернизация, эксплуатация, передача
15. JOS Joint operating scheme Схема совместной эксплуатации
В таблице 1 приведены наиболее часто встречающиеся виды ГЧП.
Во всем многообразии форм ГЧП основополагающими (по критерию структуры собственности) являются:
1) BOT (Build, Operate and Transfer) - «Строительство, управление, передача» — классический вариант концессии. Частный инвестор осуществляет строительство и эксплуатацию (в основном на праве собственности) в течение установленного срока, после чего объект передается государству.
2) BTO (Build, Transfer and Operate) - «Строительство, передача, управление» — частный инвестор строит объект, который передает государству в собственность сразу после завершения строительства, после чего он передается в эксплуатацию концесси-
онеру. Еще один классический и на сегодня единственно возможный по российскому праву вариант концессии.
3) BOO (Build, Own and Operate) либо ROO (Rehabilitate, Own and Operate) - «Строительство, владение, управление» — так называемый «гринфилд» (Greenfield project). Концессионер финансирует и строит объект и осуществляет последующую эксплуатацию, владея объектом на праве собственности.
4) ВВО (Buy - Build - Operate) - «покупка - строительство - управление» — форма продажи, которая включает восстановление или расширение существующего объекта.
В рамках всего спектра возможных моделей, ГЧП может быть классифицировано по масштабу вовлеченности государственного и чатсного секторов и степени распределния рисков (см. рисунок 5).
Уровень вовлеченности честного «угора Рис. 5. Виды ГЧП: распределение рисков и степень вовлеченности частного сектора7.
ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЯ ОБ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ГЧП-МЕХАНИЗ-МОВ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИОННОГО ПРОЕКТА
Использование ГЧП позволяет государственным и муниципальным органам власти:
• преодолеть ограниченные возможности государства и муниципальных органов по реализации крупных проектов, связанные с отсутствием достаточного бюджетного финансирования. Как правило, минимальное участие в проекте частного капитала составляет 25%;
• использовать топ-менеджмент частного сектора;
• перенести часть рисков с государственного на частный сектор;
• наладить четкий контроль над использованием бюджетных средств.
Для частных инвесторов в рамках ГЧП-проекта появляются новые возможности для долгосрочных финансовых вложений под гарантии государства, ввиду отсутствия юридических рисков (легитимность проекта).
Органы власти при работе с частным сектором должны учитывать:
• Целесообразность проекта, которая определяется размером привлечения частного капитала; передачей частному сектору рисков; экономией за счет эффективности частного сектора.
• Приоритетность проекта. Отбирая проект для реализации, следует рассмотреть и решить вопрос - входит ли проект в число приоритетных с точки зрения федеральной (региональной, муниципальной) инвестиционной политики.
• Оценку заявок участников тендера. Основные критерии такой оценки: финансовая жизнеспособность и финансовая приемлемость проекта; способность участника принять на себя риски; его репутация и финансовая устойчивость; возможности и опыт участника (контрактора) в сфере внедрения и управления проектами, создания положительного имиджа проекта у населения, ведения переговоров с общественностью, контроля качества.
Необходимо оценивать финансовую жизнеспособность ГЧП-проекта и его финансовую приемлемость для государства и пользователей.
Оценка строится на анализе ряда факторов среди которых главные:
• реалистичность проекта;
• степень его подготовки;
• квалификация участников;
• правовые основы деятельности концессионеров;
• система правового регулирования;
• развитость финансового рынка.
Международный опыт реализации ГЧП-проектов показывает, что все указанные факторы взаимосвязаны, но ключевым является фактор реалистичности. Под этим следует понимать:
• финансовую жизнеспособность проекта;
• приемлемость затрат по нему для государственного бюджета;
• поддержку проекта общественностью и политиками. Экономические аспекты обеспечения реалистичности проекта
Для транспортного инфраструктурного проекта критически важно верно спрогнозировать трафик. Часто такой прогноз оказывается слишком оптимистичным, т.к., например, не учитывается наличие альтернативных маршрутов (в результате проект может оказаться финансово нежизнеспособным и на государство ляжет бремя дополнительных затрат). Концессионное соглашение может быть пересмотрено из-за финансовой нежизнеспособности проекта. В частности, стоимость проекта в конкурсных заявках может быть как завышенной, так и заниженной.
Учитывая и оценивая международный опыт, можно сделать предварительный вывод, что в России при реализации концессий в области транспорта на первый план выйдут проблемы тарифного регулирования и прогнозирования трафика Риски применения института ГЧП
Есть еще один срез рисков, которые необходимо оценивать при принятии решения об использовании ГЧП-механизмов при реализации инвестиционных проектов. Они связаны, в первую очередь, с самим институтом ГЧП, и теми последствиями, которые влекут его применение в рамках конкретного инвестиционного проекта. Так в методической литературе выделяют следующие риски, связанные с применением механизмов ГЧП:
• для государственного сектора:
- асимметричные информационные потоки;
- нечестные намерения частного партнера;
- опасность передачи рисков государственному сектору;
• для граждан и общества:
- недостаток демократического контроля и участия;
- недостаток социальной справедливости;
- чрезмерное финансовое бремя на гражданах;
- риск олигополизации поставляющих отраслей.
БАЛАНС ИНТЕРЕСОВ УЧАСТНИКОВ ГЧП-ПРОЕКТА. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ РИСКАМИ КАК ОДИН ИЗ ОСНОВНЫХ ПРИНЦИПОВ ГЧП
Анализ и распределение рисков между участниками ГЧП-про-екта, распределение ответственности между ними и достижение баланса интересов - это основные принципиальные моменты в структурировании ГЧП-проекта. От этого зависит финансовая жизнеспособность и приемлемость проекта как для его участников, так и для потребителей соответствующих услуг (товаров).
При определении баланса интересов сторон в ГЧП-проекте важно:
• четко определить цель проекта, а также формализовать интересы всех участников проекта;
• определить критерии, по которым будет оцениваться достижение баланса интересов или его отсутствие;
• определить комплекс мер (механизмов) по обеспечению баланса. При этом основное внимание необходимо уделить выявлению и оценке рисков, разработке критериев их распределения между участниками проекта, включая третьих лиц, финансирующих частного инвестора.
Давайте рассмотрим вышеуказанные правила и принципы функционирования ГЧП на примере создания в Санкт-Петербурге скоростной системы наземного транспорта «Надземный экспресс» (далее NadEx).
Как констатирует сайт проекта, в настоящее время в Санкт-Петербурге существует ряд проблем в области развития городского общественного транспорта:
- перегруженность улично-дорожной сети
- неудовлетворительное состояние подвижного состава и транспортной инфраструктуры
- низкое качество транспортного обслуживания населения
- негативное влияние транспортной системы на экологическую обстановку в городе8.
Проект строительства “Надземного экспресса” предполагает инновационную схему организации перевозок с использованием технологии легкого рельсового транспорта (ЛРТ). Основными характеристиками ЛРТ являются надежность, экологичность, современный дизайн, комфортабельность вагонов.
Реализация проекта NadEx предусматривается в формате ГЧП. По условиям конкурса с победителем, который должен будет построить ЛРТ-систему, приобрести подвижной состав и эксплуатировать NadEx в течении всего срока договора, будет подписано концессионное соглашение на 30 лет, причём сама ЛРТ-система будет функционировать 26 лет, т.к. строительство и ввод в эксплуатацию потребуют около 4-х лет.
В настоящее время в конкурсе на заключение концессионного соглашения участвуют следующие компании:
Мйяш;
3 PPI Project Database http://ppi.worldbank.org/, KPMG, аналитика Научного института конкурентоспособности
4 Источник: European PPP Reports
5 World Bank & PPIAF - http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx?sectorID=3
6 А.Э. Баринов, Проджект файненсинг. Технологии финансирования инвестиционных проектов, М., 2007 г. Также: W. Sapte, “The guide to financing BOT projects”, 1997, p. 1
7 Canadian Council For Public-Private Partnerships
8 www.nadex.ru/index.htm
ст-ть 1 км линии по земле, млн. руб. 72
ст-ть 1 км линии на эстакаде (аналогично монорельсу), млн. руб. 405
Подвижной состав
60 составов по 3,5 млн. евро каждый, млн. руб. 8 085
Инфраструктура, млн. руб.:
Рельсы, стрелки, развороты и пр.
22 км эстакадных путей 8 919
7,9 км наземных путей 569
Остановочные пункты:
14 эстакадных (по 300 млн. каждый) А ЙПП
2 наземных (по 300 млн. каждый) Ч- OUU
Депо 900
Затраты на проектирование (7% от кап.затрат) 1 629
Неучтёные затраты (10% от кап.затрат) 2 327
Эксплуатационные расходы за 26 лет (30% от кап.затрат) 8 169
[ Всего затрат, млн. 27 229 |
Рис. 7. Оценка затрат по укрупнённым статьям.
Операционные расходы, платежи по кредиту и выручка, млн. рублей
2014 2019 2024 2029 2034 2039
выплаты по кредиту: сумма 27 229 млн. рублей; срок 30 лет; первый платёж через 4 года; ставка 6,0%
эксплуатационные расходы
амортизация: здания и сооружения-120 лет, инфраструктура-50 лет, подвижной состав -25 лет
выручка от продажи билетов, 25 рублей за билет в постоянных ценах Рис. 8. Выручка и расходы проекта NadEx
Рис. 9. Организационная схема создание Оператора №дЕх.
консорциум «Стрельна-Экспресс» в составе компаний Bombardier и Vinci;
консорциум «Южный Экспресс» (Alstom, Bouygues Construction, Transdev и «Мостоотряд 19»);
консорциум «Экспресс Северной столицы» («БазЭл», ВТБ, Siemens и Strabag);
консорциум в составе Ansaldo Transporti, Skoda, ATM Milan и Soares da Costa Grupo.
Проект NadEx является уникальным для России как по ряду технических требований (например, к подвижному составу, определяющих предельные значения ускорения и торможения, величине населённости салонов и т.д.), так и по схеме финансирования проекта, включая первоначальные инвестиции и последующую экономическую среду ЛРТ-системы. Остановимся на последнем подробнее.
Как уже было отмечено, схема реализации проекта предусматривает заключение концессионного соглашения на З0 лет. В течение всего этого срока частный инвестор будет получать доход, который складывается из двух частей - платёж города в пользу оператора за функционирование системы (т.н. «платёж за доступность»
- availability payment) и сопутствующий доход (в основном за рекламу). Платёж города за функционирование - это главная особенность проекта в его экономической части: Оператор, эксплуатирующий систему не несёт самого главного риска для подобных транспортно-инфраструктурных проектов — риска недостаточного количества пассажиров (ridership risk). Город берёт на себя данный риск и в течении всего срока концессионного соглашения оплачивает все операционные расходы Оператора плюс заранее оговорённую норму прибыли независимо от количества перевезённых пассажиров. Взамен Оператор берёт на себя обязательства по поддержанию всей системы в рабочем состоянии: регулярность движе-ния9 , чистота салонов, безопасность движения и т.д. В зависимос-
ти от качества работы Оператора, оцениваемой по примерно 50 показателям, корректируется платёж Города.
При этом конкурсное предложение на момент подачи заявки уже должно содержать величину запрашиваемого у города платежа за функционирование системы.
Все доходы от продажи билетов поступают в городской бюджет и частью или полностью возвращаются в виде платежа. Таким образом, Оператор заинтересован с одной стороны в исполнении взятых на себя обязательств в полном объёме, т.к. эту напрямую влияет на величину дохода, а с другой - в последующей оптимизации операционных затрат при сохранении высокого уровня обслуживания. А включение в конкурсную заявку ожидаемого от Города платежа за функционирование ЛРТ-системы препятствует избыточному раздуванию операционных затрат. А Город, в свою очередь, заинтересован в повышении популярности №^х среди населения, т.к. доля платежа за функционирование, покрываемого за счёт платы за проезд, будет возрастать.
Рассмотрим экономическую сторону создания ЛРТ-системы10 (см. рисунки 7 и 8):
И в заключение, одна из возможных организационных схем ГЧП (рисунок 9).
За последние 5-6 лет ГЧП в России сделало большой шаг вперед, в стране сформировались почти все инструменты ГЧП — Инвестиционный фонд, Банк развития, ОЭЗ, государственные корпорации и др. Однако несмотря на развитие ГЧП в России, законодательство в этой области все еще остается несовершенным. В частности, федеральный закон «О концессионных соглашениях» содержит ряд положений, которые делают функционирование механизмов ГЧП весьма затруднительным. Весьма запутан механизм выкупа земли при реализации концессионного проекта. По нашему мнению, плодотворное сотрудничество в сфере ГЧП позволяет решать задачи, которые каждому из участников по отдельности кажутся трудно- или малореализуемыми.
9 Регулярность движения прописана в конкурсной документации крайне подробно и жёстко. Например, начало работы системы: первые составы NadEx должны прибывать к пересадочным узлам со станциями метро за 5 минут до прибытия первого вагона метрополитена на эти станции. Окончание работы системы также прописано: последние составы NadEx отправляются со соответствующих станций метро через 5 минут после прибытия последних метропоездов на эти станции. Указаны минимальные интервалы движения между поездами NadEx - 2,5 минуты и т.д.
10 Данные автора и оценки по аналогичным объектам
ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕЖДУНАРОДНЫХ ТРАНСПОРТНЫХ КОРИДОРОВ, ПРОХОДЯЩИХ ПО ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М.М. Ненашев, аспирант Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова
В статье представлены материалы, описывающие существующую систему МТК, расположенных на территории Росси, а также данные, характеризующее работу этой системы, в разрезе видов транспорта и укрупнённых торговых партнёров.
Ключевые слова: международные транспортные коридоры, внешняя торговля РФ, транзит.
FUNCTIONING OF SYSTEM OF THE INTERNATIONAL TRANSPORT CORRIDORS PASSING ON TERRITORY OF THE RUSSIAN FEDERATION
Nenashev M., the post-graduate student of M.V. Lomonosov Moscow State University
In article the materials are represented, describing existing system of ITC, located in the territory of Russia, and also the data, characterizing work of this system, in the context of transport and the integrated trading partners.
Keywords: the international transport corridors, foreign trade of the Russian Federation, transit.
В условиях расширения международного сотрудничества и углубления интеграционных процессов, формирование полноценных международных транспортных коридоров (далее МТК) является одним из инструментов решения транспортных задач, связанных с обеспечением межгосударственного взаимодействия, с созданием международной транспортной инфраструктуры (согласно единым техническим параметрам, обеспечивающим возможность применения совместимых технологий перевозок), как основы интеграции национальных транспортных систем в глобальную.
Система МТК на территории России формируется в соответствии с географией и структурой существующих и перспективных международных транспортных связей.
В ее основу положены официально установленные на второй Общеевропейской конференции по транспорту международные транспортные (критские) коридоры №№ 1, 2 и 9, предложения по их продлению по территории России, одобренные на третьей Общеевропейской конференции по транспорту, и система евроазиатских коридоров, принятая на второй Международной евроазиатской конференции по транспорту (г. Санкт-Петербург, сентябрь 2000 года).
Система МТК на территории России включает в себя два евроазиатских коридора (“Север - Юг” и “Транссиб”), Северный морской путь, панъевропейские транспортные коридоры №№ 1 и 9, а также коридоры, связывающие северо-восточные провинции Ки-
