CC BY
103
1.6. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО
СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
Мозженко Илья Игоревич, аспирант. Место учебы: Московский Гуманитарный Университет. E-mail: mon-co26@yandex.ru
Аннотация: В статье анализируются проблемы местного законодательства (такие как их многочисленность, мелкотемье, низкое качество муниципальных нормативных правовых актов), причины, порождающие их, и обосновываются предложения по их устранению. В частности, предлагается законодательно обязать местные органы власти принимать в дальнейшем только кодифицированные нормативные правовые акты и методы кодификации уже принятых нормативных правовых актов.
Ключевые слова: местное законодательство, муниципальные нормативные правовые акты, кодификация, систематизация законодательства, федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, модельные муниципальные нормативные правовые акты, органы местного самоуправления.
LOCAL GOVERNMENT LEGISLATION SYSTEMATIZATION PROPOSAL
Mozzhenko Ilya Igorevich, postgraduate student. Place of study: Moscow Humanitarian University. E-mail: mon-co26@yandex.ru
Annotation: This article analyzes the problems of local legislation (e.g. large number of laws, small-scaleness, poor quality of municipal regulations), the causes of their origination, and also provides reasoned proposals for their elimination.In particular, the author proposes to legally bind local authorities with the obligation to adopt only codified regulations and methods of codification of already-adopted legal acts.
Keywords: local legislation, municipal regulations, codification, legislation systematization, the federal register of municipal regulations, prototype municipal regulations, local government bodies.
Вопрос о необходимости систематизации нормативных правовых актов органов местного самоуправления неоднократно ставился как на федеральном, так и на региональном уровне. Так, например, «Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления», принятая в 1999 году1, предусматривала «разработку предложений по систематизации, а в дальнейшем по кодификации законодательства в области местного самоуправления»2.
В 2008 г. Правительство Российской Федерации постановлением №657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» утвердило «Положение о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»
1 «Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий» Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. №1394.
2 Указанная Федеральная целевая программа, раздел I, пункт 1.
где в пункте 2 записало, что «регистр ведется в целях систематизации муниципальных нормативных правовых актов»3.
За прошедшие с тех пор годы актуальность задачи по систематизации законодательства о местном самоуправлении не только не была утрачена, но, наоборот, сильно возросла. Это вызвано, прежде всего, тем, что в настоящее время происходит активное становление регионального и муниципального законодательства.
Количество нормативных правовых актов, как на региональном, так и на муниципальном уровне в последние годы растет лавинообразными темпами.
По данным Федерального регистра нормативных правовых актов количество только зарегистрированных им на 1 мая 2010 г. таких актов субъектов Российской Федерации превышает 476,7 тысяч, уставов муниципальных образований 125,4 тысячи и нормативных правовых актов муниципальных образований 365,2 тысячи.
Можно ожидать, что общее количество только постоянно действующих нормативных правовых актов (без учета нормативных правовых актов временного действия, которые также подлежат регистрации в Федеральном регистре) может превысить 12,5 миллионов.
Данный расчет сделан на основании того, что на 1 мая 2010 г. было зарегистрировано более 125 тысяч уставов муниципальных образований, а среднее количество только модельных муниципальных нормативных правовых актов, рекомендованных федеральными и региональными органами власти, для использования при разработке и принятии постоянно действующих нормативных правовых документов органами местного самоуправления около 100.
Количество указанных модельных муниципальных нормативных правовых актов рассчитано условно исходя из того, что, например, только «Сборник модельных правовых актов для обеспечения бюджетного процесса в муниципальных образованиях», разработанный Министерством финансов Российской Федерации и рекомендованный многими субъектами Федерации для использования органами местного самоуправления, содержит 15 таких модельных актов4. Подобные сборники могут быть приняты и другими федеральными министерствами и ведомствами.
Кроме того, сборники модельных муниципальных нормативных правовых актов разрабатывают также региональные органы государственной власти. Например, сборник модельных нормативных правовых актов, рекомендованных правительством Томской области муниципальным образованиям области, содержит 71 модель таких актов5. Причем эти модельные нормативные правовые акты не связаны с бюджетным процессом, а предлагают проекты актов, регулирующих другие вопросы деятельности органов местного самоуправления.
В других регионах также разработаны и рекомендованы к применению собственные модельные правовые акты. Анализ этих модельных нормативных правовых актов показал, что во многих случаях вопросы, рассматриваемые этими модельными нормативные правовыми актами, не совпадают с вопросами, регули-
3«Положение о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» пункт 2, утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2008г. №657.
4 http://www.minfin.ru/ru/reforms/local_government/methodology/
5 http://tomsk.gov.ru/ru/rule/reform_local/methodic_model/model_ak
СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Мозженко И. И.
руемыми модельными правовыми актами, рекомендованными правительством Томской области.
Тамбовская областная администрация разработала и довела до органов местного самоуправления более 100 модельных нормативных правовых актов, примерных положений, проектов решений представительных органов местного самоуправления.6
Таким образом, можно дать осторожную оценку, что среднее количество модельных нормативных правовых актов, разработанных на федеральном и региональном уровнях и рекомендованных местным органам самоуправления для использования при разработке и принятии постоянно действующих муниципальных нормативных правовых актов составляет около 100. Следовательно, можно ожидать, что среднее количество нормативных правовых актов, принятых этими органами через несколько лет, приблизится к этому числу. В связи с этим общее количество муниципальных нормативных правовых актов в 125 тыс. муниципальных образованиях может достичь 12,5 млн.
Кроме того, органы местного самоуправления принимают также нормативные правовые акты временного действия, которые тоже подлежат регистрации в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов.
Одним из существенных недостатков действующей системы нормотворческой деятельности следует признать широко применяемую практику рекомендаций со стороны федеральных и региональных органов государственной власти многочисленных модельных нормативных правовых актов. Следствием такой практики является многочисленность и мелкотемье муниципальных нормативных правовых актов.
Большое количество уже действующих нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления и огромное количество нормативных правовых актов, которые неизбежно будут приняты в ближайшее время по этим вопросам, показывают необходимость принятия срочных мер по систематизации местного законодательства и упорядочения местного нормотворчества.
Нецелесообразно дожидаться, когда процесс нормотворчества органов местного самоуправления в основном завершится, и только после этого начинать заниматься проблемой систематизации муниципальных нормативных правовых актов. Эту проблему надо решать уже сейчас, поскольку с каждым упущенным годом, по мере увеличения количества действующих нормативных правовых актов, будет многократно усложняться предстоящая работа по систематизации этих актов. А без систематизации эффективно исполнять такое огромное количество нормативных правовых актов будет крайне проблематично.
Наилучшим методом систематизации муниципальных нормативных правовых актов является их кодификация. Причем кодификацию целесообразно провести на всех уровнях и подуровнях всей структуры нормо-творческих органов. Наличие единого кодифицированного нормативного правового акта для каждого уровня и подуровня значительно упростит задачу для субъектов права по поиску нужных им правовых норм, что в свою очередь значительно повысит их правовую грамотность и улучшит правовую дисциплину в обществе.
6 «Аналитический вестник» №21 (366), «Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации», Аналитическое управления Аппарата Совета Федерации, Москва, 2008, http://www.council.gov.ru
Все нормативные правовые акты постоянного действия, изданные каждым уровнем местных органов самоуправления, должны быть кодифицированы в один отдельный кодекс для каждого уровня. Целесообразно федеральным законом установить сроки проведения их кодификации, методы ее проведения, лиц ответственных за выполнение в регионах работы по кодификации, источники финансирования этой работы.
Лицами ответственными за проведение кодификации нормативных правовых актов органов местного самоуправления целесообразно определить руководителей регионов (губернаторов областей (краев), президентов республик, руководителей городов федерального значения- мэра Москвы и губернатора Санкт-Петербурга).
Методом проведения такой кодификации может быть выполнение этой работы силами либо юристов региональной администрации, либо по договору юристами квалифицированной юридической фирмы. После обработки нормативных правовых актов каждого органа власти и систематизации их правовых норм в едином кодифицированном акте (кодексе) он должен быть утвержден соответствующим нормотворческим органом с одновременной отменой всех прежних нормативных правовых актов, правовые нормы которых вошли во вновь утвержденный кодекс. Все вновь издаваемые в дальнейшем правовые нормы должны приниматься только как дополнения или изменения кодекса данного местного органа власти.
Другим методом проведения кодификации муниципальных нормативных правовых актов может быть применение модельных кодексов муниципальных органов власти, содержащих в себе полный перечень норм права, регулирующих деятельность местных органов власти, а также права и обязанности местных субъектов права, т.е. уже кодифицированных муниципальных нормативных правовых актов.
Разработку модельных кодексов для органов местного самоуправления могут осуществить как региональные органы государственной власти, так и частные коммерческие юридические фирмы, при наличии соответствующего заказа на проведение такой работы со стороны местных или региональных органов власти.
Широкое применение модельных кодексов местных органов власти будет способствовать повышению уровня единообразия (стандартизированности) правовых норм различных муниципальных органов.
Наличие кодифицированных нормативных правовых актов местных органов власти в сочетании с повсеместным распространением Интернета и минимальной компьютерной грамотности населения позволит, во-первых, резко повысить возможности субъектов права оперативно получать информацию о действующих нормах права на территории того или иного муниципального образования и, во-вторых, существенно упростит работу по ведению федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов.
Такое упрощение будет достигнуто благодаря тому, что количество зарегистрированных муниципальных нормативных правовых актов сократится в десятки раз. Чем меньше количество зарегистрированных актов, тем легче органам по их регистрации вести их учет, проще вносить в них необходимые изменения, дополнения и отмены.
Однако главным выигрышем от кодификации муниципальных нормативных правовых актов будет резкое улучшение условий поиска для субъектов права дей-
ствующих на территории муниципального образования правовых норм.
Если сейчас для поиска правовых норм по определенному муниципальному образованию субъекту права желательно заранее знать реквизиты разыскиваемого им муниципального нормативного правового акта, то, в случае кодификации всех актов муниципального образования, субъекту права достаточно просто получить от федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов электронную копию кодекса соответствующего муниципального образования. Далее, используя функцию «найти», которая есть в текстовом редакторе любой компьютерной программы, субъекты права могут найти все случаи использования в анализируемом ими кодексе тех понятий или слов, которые могут быть использованы нормотворческим органом при установлении разыскиваемых субъектами права нормативных положений.
В настоящее время одной из проблем при поиске нужных правовых норм является именно недостаточно эффективная работа поисковых систем как частных баз данных нормативных правовых актов, таких как «Консультант Плюс», «Гарант» и др., так и государственных (различных регистров), которые не всегда позволяют найти необходимую информацию о действующих правовых нормах при отсутствии полного перечня реквизитов разыскиваемых нормативных правовых актов
Эта проблема также будет устранена в случае кодификации по каждому органу местного самоуправления всех постоянно действующих муниципальных нормативных правовых актов в один кодекс.
Список литературы:
«Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий» Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. №1394.
«Положение о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» пункт 2, утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2008г. №657.
http://www.minfin.ru/ru/reforms/local_govemment/metho dology/
http://tomsk.gov.ru/ru/rule/reform_local/methodic_model/ model_akt/
«Аналитический вестник» №21 (366), «Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации», Аналитическое управления Аппарата Совета Федерации, Москва, 2008, http://www.council.gov.ru
Рецензия
Актуальность темы рецензируемой статьи определяется, прежде всего, потребностью в научном теоретическом осмыслении текущего состояния местного законодательства и задач по его совершенствованию.
Местное нормотворчество является одной из наиболее сложных и проблемных отраслей российского законодательства. Как правильно отмечает автор статьи, эти проблемы во многом определяются многочисленностью и мелкотемностью муниципальных нормативных правовых актов, следствием чего являются определенные трудности для субъектов права при поиске ими необходимых норм права, установленных этими актами.
В этих условиях представляются вполне обоснованными предложения автора статьи о целесообразности кодификации нормативных правовых актов, изданных каждым уровнем местных органов власти, а также предложенные автором методы ее проведения. Особого внимания заслуживает предложение автора о применении модельных кодексов органов местного самоуправления.
Данная статья представляет интерес для юридической практики и правовой теории, вносит авторский вклад в решение проблем местного законодательства.
Статья Мозженко И.И. рекомендована к публикации в журналах ВАК. Научный руководитель доктор юридических наук Басик В.П.
