CC BY
88
Н.В. Курган
СИСТЕМАТИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ
Сегодня на территории Российской Федерации действует 24 210 муниципальных образований, из них около двадцати тысяч только что сформированных городских и сельских поселений*, которые получили не только полномочия, но и огромный круг обязанностей по решению многочисленных вопросов местного значения соответствующего уровня. Со дня вступления в силу Федерального закона № 131-Ф3 в целях реализации управленческих решений началось массовое правотворчество органов местного самоуправления, ежедневно на местах стали принимать десятки правовых документов. В связи с этим специалисты на местах столкнулись с рядом немаловажных проблем:
1) в сжатые сроки нужно было не только в совершенстве изучить огромный правовой массив действующего федерального и регионального законодательства в области муниципального, административного, земельного, градостроительного, финансового, трудового и иного права, но и постоянно отслеживать его актуализацию. Законодательная база о местном самоуправлении пока несовершенна и во многом противоречива, в частности, из-за регулярного внесения в Основной закон о местном самоуправлении множества изменений и дополнений, сроки вступления его основных положений постоянно отодвигаются (изначально - 1 января 2006 года, сейчас до 2009 года и данный процесс продолжается); принят ряд других важных федеральных законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, в том числе новые Жилищный и Градостроительный кодексы РФ; постоянно меняется земельное, налоговое и бюджетное законодательство;
2) материально-техническая база около 70 % муниципальных образований сельских поселений не позволяет использовать компьютерную технику, разрабатываемые правовые акты вынуждены оформлять на печатных машинках. Отсутствует реестр (иногда даже бумажный) принятых нормативно-правовых актов. На должном уровне не ведется архивирование документов;
3) развитие компьютеризации в большинстве местных администраций проходит бессистемно, современные технологии построения информационных баз почти не применяются, и лишь немногочисленные городские округа взаимодействуют с информационными справочными правовыми системами.
В связи с этим настоящий этап развития муниципального правотворчества характеризуется большим количеством разрозненных нормативных правовых актов, зачастую противоречащих не только федеральным, региональным, но и принятым ранее муниципальным правовым актам или в какой-то части их дублирующих. Такая ситуация не может не влиять на качество реализации процессов регулирования вопросов местного значения. Поэтому в целях упорядочения управленческих отношений необходимо классифицировать муниципальные правовые акты, привести их в соответствующую систему, обеспечивающую доступность и удобство пользования, устранение устаревших и неэффективных норм права, разрешение юридических конфликтов, ликвидацию правовых пробелов. При этом целесообразно определиться с формами систематизации.
В настоящее время теория государства и права изучает и представляет нам несколько видов систематизации законодательства, предлагая: кодифицировать законы, консолидировать нормативно-правовые акты, вести инкорпорацию норм права либо заниматься учетом. Каждый вид систематизации имеет свои особенности, свои специфические приемы и правила, предполагает свое использование в узком либо широком масштабе и применим либо к локальным нормам права, либо ко всему законодательству страны.
Рассмотрим кодификацию, наиболее совершенную (высшую) форму систематизации законодательства, выражающуюся в подготовке обладающего системным характером нового комплексного (сводного) законодательного акта, предназначенного регулировать наиболее важные сферы общественных отношений на протяжении длительного времени. Анализ приемов и правил кодификации показывает, что ее следует осуществлять после того, как нормативный материал достаточно стабилизировался. Действительно, такая работа не будет эффективной, если учесть неустойчивый, нестабильный характер правового регулирования вопросов местного значения в переходный период. Федеральный же законодатель помочь муниципальным специалистам в этом вопросе не может, в его ведении находится разработка только общих принципов организации местного самоуправления*.
Кодификация затруднена еще и исключительной мобильностью административно-правовых норм о местном самоуправлении и необычайно широким кругом общественных отношений (возникающих на местном уровне), регулируемых этими нормами [1, с. 27], даже если она будет проводиться по отраслям управления. Учитывая вышесказанное, систематизация муниципальных нормативных правовых актов в виде их кодификации представляется нереальной.
Возможно, для начального периода муниципального правотворчества следует применить промежуточный вариант систематизации - консолидацию, существенным отличительным признаком которой является сведение множества нормативных актов в один полностью заменяющий вошедшие в него нормативные акты конкретной отрасли, поскольку заново принимается компетентным правотворческим
органом и имеет собственные официальные реквизиты. Теоретически это было бы замечательно, но далее, после обновления действующего правового массива, консолидация предполагает отмену всех принятых ранее по данному направлению муниципальных нормативно-правовых актов. Опасность состоит в том, что муниципальные правовые акты носят индивидуальный характер и отменить их иногда не представляется возможным. Например, разрешения на строительство, выданные конкретным застройщикам, которые оформили целый пакет правоустанавливающих документов (земельные, инвентаризационные, регистрационные и т.д.) отменять просто недопустимо. Поэтому данный вид систематизации следует применять очень осторожно, дабы не нарушить права и законные интересы местного населения и не создать еще больший хаос в управленческих процессах местного уровня.
Но попытки применения данного вида систематизации уже есть - это отрасль градорегулирования. Все муниципальные нормативно-правовые акты, включая земельные, водные, лесные, экологические, строительные, административные и многие другие документы, предполагается систематизировать в один -«Правила землепользования и застройки». Правда, разработку данного документа планируется начать только в 2010 году* ввиду необходимости проведения предварительной работы (разработка и утверждение генеральных планов), а также упорядочения все того же огромного количества правовых документов, принятых до 2004 года на уровне муниципальных районов и за пять лет после обозначенного Федеральным законом № 131-Ф3 на «базовом» - поселенческом уровне.
Возможно, на данном этапе для упорядочения муниципального правового массива применим самый простой и примитивный вид систематизации - инкорпорация, которая систематизирует законодательство посредством их объединения в определенном порядке без внесения изменений в их содержание. Систематизированные таким образом нормативные правовые акты объединяются в различного рода сборники, в которых они будут располагаться по хронологическому принципу (т.е. по времени издания акта) либо по предмету правового регулирования (например, акты могут группироваться в зависимости от муниципального уровня или от сферы регулируемых отношений - социальные вопросы, образование, финансы и т.д.). В данном случае субъекты правоотношений могут не только упорядочить свои документы, но более быстро и точно отыскать подходящие для конкретного случая нормативные правовые акты.
Минус «бумажных» сборников в том, что при этом не имеется возможности оперативно определить, подлежит ли конкретный акт применению, имеет ли он законную силу, не претерпел ли изменений.
Современные технические средства могут перевести данную систематизацию на новый уровень -создать электронную версию сборников, сделать возможным их регулярное обновление, поддерживать их в таком состоянии, чтобы юридические документы в них были приведены только в действующей редакции. Примерами могут служить активно используемые в России справочные правовые системы («КонсультантПлюс», «Гарант» и др.). Существующие электронные сборники нормативных правовых актов дают возможность более эффективно разбираться в огромном и постоянно изменяющемся массиве действующего законодательства.
Конечно, данный вид систематизации (разработанный именно в электронном виде) позволил бы муниципальным управленцам не просто ориентироваться в массе своих нормативно-правовых актов, но получать точное указание о том, каким из них и в какой форме надлежит руководствоваться при определении своего правозначимого поведения. Но в целях формирования таких информационных сборников нужно провести огромную предварительную работу по переводу бумажных документов в электронные данные.
Для этого необходимо обратиться к начальному и самому емкому виду систематизации - учету муниципальных нормативных и правовых актов, принятых за время действия соответствующих полномочий.
Понятно, что работа по максимально полному учету муниципальных юридических документов не по силам муниципальным образованиям без государственной поддержки, без создания единого информационного пространства России, реализующегося через создание и функционирование информационной вертикали «Федерация - субъект РФ - муниципальное образование», в которой ключевым элементом должны явиться информационные ресурсы муниципального образования.
В рамках данной программы федеральный законодатель уже принял ряд мер по систематизации [2] в виде учета, и с помощью общегосударственного классификатора, инкорпорации муниципальных нормативных правовых актов**, в частности:
- создан федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов;
- определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по ведению и методическому обеспечению данного процесса - Министерство юстиции Российской Федерации;
- органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано обеспечить представление регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и их ежемесячную актуализацию.
В целях же ускорения данного процесса, как видится, на федеральном и региональном уровнях необходимы еще немаловажные мероприятия:
1) дополнить ранее утвержденный общегосударственный классификатор рядом тематических приложений муниципального правотворчества, например, по уровню муниципального образования, по аспекту управленческой деятельности [3];
2) оказать материально-техническую помощь в создании собственных муниципальных информационных систем, включающих центральный сервер; компьютеризированные рабочие места и сеть, связывающую их с центральным сервером; продуманную систему приема, хранения, обработки, использования и передачи информации, обеспечивающих доступ к муниципальным информационным ресурсам и взаимосвязь между ресурсами разных уровней публичной власти;
3) постоянно осуществлять методическую помощь (подготовка кадров, разработка рекомендаций, консультации) в планомерном формировании в органах местного самоуправления собственных информационно-аналитических служб как важнейших структурных подразделений обеспечения правотворческой работы, позволяющих не только значительно повысить эффективность управленческих решений, но и способствующих качественному контролю со стороны государственных органов.
Литература
1. Котельникова Е.А. Административное право: Учебное пособие. Изд. 2-е, доп. и перераб. Ростов н/Д: Феникс, 2003.
2. Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 № 657 «О введении федерального регистра муниципальных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 38. Ст. 4301.
3. Указ Президента Российской Федерации «О классификаторе правовых актов» от 15 марта 2000 г. № 511 // КонсультантПлюс.
