CC BY
485
Фадеева Наталья Анатольевна
Актуальные вопросы систематизации законодательства Российской Федерации
Аннотация: в настоящей статье рассматриваются формы систематизации законодательства и перевод в электронный вид государственной учетной деятельности. Статья содержит обзор и аналитический перечень правовых актов в данном направлении.
Ключевые слова: систематизация, инкорпорация, консолидация, подсистема, информационные ресурсы, архивы, информационные системы.
Второе десятилетие XXI века ознаменовалось для Российской Федерации принятием очередной государственной программы «Информационное общество» (2011-2020 годы)» [1], утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.10.2010 г. № 1815-р., которая позиционируется как принципиально новый подход к информации общества с учетом задач по модернизации экономики. Целью программы определено получение гражданами и организациями преимуществ от применения информационных и телекоммуникационных технологий за счет обеспечения равного доступа к информационным ресурсам, развития цифрового контента, применения инновационных технологий, радикального повышения эффективности государственного управления.
Использование существующих технологий и возможностей автоматизации деятельности государственных органов и учреждений, налаживание системы межведомственного взаимодействия, электронного документооборота являются неотъемлемыми условиями повышения качества жизни граждан, реализации их конституционных прав, обеспечения эффективности и прозрачности государственного аппарата, устойчивости и конкурентоспособности экономики, интеграции Российской Федерации в глобальное информационное общество. И, как следствие, находясь на этапе своего становления, информационное законодательство нуждается в серьезной
методологической «подпитке», разработке основ теории информационного права. На сегодняшний день действующие нормативные акты не представляют собой ту систему информационного законодательства, которая в полной мере обеспечивает регулирование складывающихся правоотношений в информационной среде.
Система действующих нормативных актов в современном цивилизованном государстве является весьма сложной вследствие как значительного числа органов, принимающих такие акты, так и множественности актов, издающихся правотворческими органами. Кроме того, система нормативных актов подвержена быстрым изменениям. Вновь принятые законы, акты Президента и иные источники права нередко вносят коррективы в действующие акты. Одни из них дополняются новыми предписаниями, другие изменяются, а третьи признаются утратившими силу полностью или частично [2].
Чтобы в массе действующих и изменяющихся источников российского права оперативно находить нужные нормы, государственные органы, предприятия, да и работники, имеющие дело с нормативными актами, вынуждены постоянно заниматься работой по приведению их в упорядоченную совокупность, систему. Подобного рода деятельность охватывается понятием систематизации нормативных актов.
Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в
движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обуславливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства. Такая деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему обычно называется систематизацией законодательства [3].
Систематизация используется прежде всего в качестве эффективного способа обеспечения права необходимой нормативной правовой информацией. Достаточно широко систематизация применяется в процессе правотворческой деятельности.
Целями систематизации законодательства в информационной сфере являются: создание стройной системы нормативных правовых актов, обладающей качествами полноты, доступности и удобства пользования нормативными правовыми актами, устранение устаревших и неэффективных норм права, разрешение юридических коллизий, ликвидация пробелов и обновление законодательства.
Сегодня есть полярные точки зрения относительно возможности кодификации информационного законодательства; в частности, утверждается, что кодификация как форма его систематизации несвоевременна или неактуальна, но именно в информационной сфере с учетом ее многоаспектности, глобальности имеются основания рассматривать этот вопрос, основываясь на анализе информационного законодательства. Это необходимо, так как ни консолидированный акт, ни инкорпорация не решат проблему систематизации законодательства в информационной сфере.
Тот факт, что информационное законодательство продолжает развиваться, не исключает возможности его кодификации. В настоящее время нельзя назвать ни одну отрасль права, которая бы не развивалась и не претерпевала изменений. И если несколько лет назад разработка Информационного кодекса была невозможна в силу неразработанности основных принципиальных положений, отсутствия как теоретической, так и нормативной базы, то сейчас положение изменилось. Мы имеем обширную
правовую базу, содержащую как законодательные акты, так и подзаконные акты федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, большой объем теоретических разработок. Систематизация законодательства необходима, во-первых, для дальнейшего развития законодательства. Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в действующем законодательстве. Во-вторых, систематизация законодательства нужна как эффективное средство расчистки накопившихся массивов нормативных актов, ревизии действующей правовой системы. В-третьих, она обеспечивает возможность хорошо ориентироваться в законодательстве, оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец, в-четвертых, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового просвещения и воспитания, научных исследований, обучения студентов. Государственный учет и систематизация законодательства, иначе говоря, необходимы для создания систем «навигации» на основе мониторинга нормативных правовых актов, а также обеспечения решения задач по предоставлению государственных информационных услуг и по организации межведомственного взаимодействия органов государственной власти и создания единого федерального регистра [4].
В юридической науке и практике принято выделять такие виды систематизации законодательства, как учет нормативных правовых актов, инкорпорация, консолидация и кодификация.
Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов. Данным видом деятельности систематизации нормативных актов занимается ФБУ НЦПИ при Министерстве юстиции. На сегодняшний день нашим учреждением ведется учет Федерального законодательства Российской Федерации. Основной задачей учета является сбор, хранение и поддержание в контрольном состоянии правовых актов, а также создание поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет. Ведется
автоматизированный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики.
Сбор подлежащих учету актов осуществляется различными способами. Значительную часть можно получить из официально публикуемых сборников нормативных актов. Совокупность нормативных актов, взятых на учет, составляет информационный фонд, в котором нормативные акты хранятся в определенном порядке. В фонде, состоящем из нескольких сотен или тысяч актов, выделяются разделы. Внутри разделов акты размещаются в хронологическом порядке. Чтобы знать, какие нормативные акты действуют, какие в них внесены изменения и дополнения, в тексты актов, взятых на учет, заносятся сведения обо всех изменениях и дополнениях, иначе говоря, они поддерживаются в контрольном состоянии. Это необходимо для удобства пользования ими.
В прошлом столетии учет вели в соответствии с Приказом Министерства юстиции СССР «Положение о государственном учете нормативных актов СССР и Союзных республик». В настоящее время документ признан не действующим в соответствии с Приказом Министерства юстиции РФ от 19 февраля 2002 г. № 52.
На научный центр правовой информации ВНИИ советского законодательства возлагалась функция — оказание министерствам и ведомствам СССР методической помощи по вопросам государственного учета нормативных актов, учет нормативных актов СССР и союзных республик.
Необходимо отметить, что Министром юстиции СССР В.И. Теребиловым был подписан Приказ от 18.03.1977 г. № 3 «Об утверждении Положения о государственном учете нормативных актов СССР и союзных республик», который обязал Министерства юстиции союзных республик обеспечить своевременное, по мере выхода в свет, направление в Научный центр правовой информации при ВНИИ советского законодательства издаваемых томов собраний действующего законодательства союзных республик в двух экземплярах.
В тот период очень много работы проводилось на бумажных носителях, в том числе и в нашем научном центре.
Тогда же ввели и формы регистрационной карты, они были тоже на бумажных носителях. В дальнейшем эти карты были переведены в электронную форму для ведения базы данных с использованием новой автоматизированной программы.
Конечно, на сегодняшний день данная программа еще требует существенных доработок, но путем проб и ошибок мы осваиваем эту инновационную разработку.
В настоящее время, когда в сфере управления все шире применяется современная техника, в том числе и высокопроизводительные компьютеры, открываются большие возможности для создания автоматизированных информационно-поисковых систем. В отличие от систем с ручным поиском, автоматизированные поисковые системы позволяют значительно усовершенствовать поиск правовой информации и обеспечить наиболее полное удовлетворение потребности в ней государственных органов и юридических лиц.
В настоящее время в Государственноправовом управлении Президента Российской Федерации создается единый эталонный банк данных правовой информации, включающий в себя, наряду с актами федеральных органов законодательной и исполнительной ветвей власти, нормативные акты всех субъектов Федерации.
Систематизация нормативных правовых актов в форме консолидации — это такой прием, когда множественность нормативных актов преодолевается путем их сведения в один укрупненный акт.
Еще несколько лет назад представлялось, что консолидация нормативных правовых актов позволит решить задачу систематизации законодательства. Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, поскольку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты. Однако недостаток консолидации в том, что содержание правового регулирования общественных отношений не меняется, все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом акте без изменений. Это представляется неприемлемым для информационно-телекоммуникационной сферы, в которой динамика правоотношений, нуждающихся в правовом регулировании, несравнима ни с какой другой. В связи с этим требования сегодняшнего дня при построении информационного общества и активное нормотворчество позволяют назвать в качестве наиболее эффективной формы систематизации законодательства кодификацию, направленную на систематизацию и коренную переработку действующего законодательства.
Следующая форма систематизации — это инкорпорация. Систематизация нормативных
правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов. Инкорпорация нормативных правовых актов связана с их учетом, поскольку базируется на определенном, максимально полном фонде соответствующих актов и поисковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходимых актов, ибо первой задачей инкорпорации является подготовка перечня актов, из которых должен состоять подготавливаемый сборник.
Инкорпорация позволит исключить случаи дублирования регламентации одного и того же вопроса несколькими актами. Работа была бы проделана эффективней и оперативней, если бы «старые» акты были оцифрованы.
С каждым годом наблюдается активизация законотворческого процесса. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Поэтому если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в российском нормативном хозяйстве. Дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система в Российской Федерации, нужно также срочно решить судьбу формально действующих нормативных актов России и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту безнадежно устарели. В связи с этим проводятся революционные преобразования правовой системы, отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда по сути дела создается качественно новая общественно-экономическая система, объективно требующая обновленных законов. Так, в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 2011 г. № 158-рп «Об организации работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации» [5] был проведен ряд масштабных работ. В целях совершенствования правовой системы Российской Федерации необходимо координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти
и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
К сожалению, придется признать, что имеется большое число формально действующих, но фактически утративших силу нормативных правовых актов, многие предписания не приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Все это создает опасность правовой инфляции в стране и способствует правовому нигилизму в обществе. Возникла необходимость активно совершенствовать юридическую технику, устранять имеющиеся противоречия и дублирования, в том числе, за счет инкорпорации советской нормативно-правовой базы. Все это обеспечит в дальнейшем стабильность и системность российского права, в результате чего законодательство, несмотря на свое многообразие, станет более доступным для граждан.
В рамках инкорпорации рассматриваются только правовые акты, принятые в период с
1917 года по декабрь 1991 года. Министерство юстиции одновременно с работой над правовыми актами СССР и РСФСР, затрагивающими сферу деятельности юстиции, координирует деятельность по инкорпорации актов иных федеральных органов исполнительной власти. Россия получила «в наследство» от Советского Союза советскую правовую систему.
В качестве примеров приведу первые декреты советской власти (из фондов нормативных правовых актов): «О редактировании и печатании законодательных и правительственных актов», «Об обязанности газет печатать декреты и распоряжения органов Советской власти», от 14 сентября 1918 года «О введении Международной Метрической системы мер и весов». В некоторых частях эти документы устарели, но применяются в той части, которая не противоречит современному законодательству. Главное — проверить, возможно ли применение правового акта советской эпохи в современных условиях, не противоречит ли он Конституции Российской Федерации и действующему законодательству.
В качестве примера назову еще ряд интересных актов: от 23 декабря 1917 года «Изменения правописания и новые правила» газеты Временного Рабочего и Крестьянского Правительства, подписан Народным Комиссаром по просвещению А.В. Луначарским, от 17 октября
1918 года «О введении новой орфографии». На сегодняшний день есть акты, которые действуют: Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета ст. 702 от 29 августа 1922 года «О печатании постановлений и рас-
поряжений местной власти в органах периодической печати», подписан Председателем Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета М. Калининым. Также интересный документ: Постановление Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Ко-мисаров от 7 августа 1937 года № 104/1341 «О введении в действие Положения о переводном и простом векселе». Оно до сих пор является действующим: «В соответствии с международными обязательствами Российской Федерации, вытекающими из ее участия в Конвенции от 7 июня 1930 года, устанавливающей Единообразный закон о переводном и простом векселях, установить, что на территории Российской Федерации применяется Постановление Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров СССР» (11 марта 1997 года № 48-Федеральный Закон).
Последние годы характеризуются широким внедрением информационных технологий в сферу работы государственного аппарата и предоставления государственных услуг в электронном виде. Согласно Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [6], «обязанность государства перед гражданами — предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме».
Последние решения Правительства РФ и Совета при Президенте РФ по развитию информационного общества в Российской Федерации направлены на внедрение электронного документооборота во всех федеральных органах. В связи с этим перед архивистами также встают глобальные задачи. Началась большая работа по оцифровке материалов, что приведет к сокращению доли бумажных документов и повышению удобства их использования. Эта работа предусмотрена Стратегией развития информационного общества. Колоссальный объем архивной информации предопределил создание Национального электронного архива законодательства России. Создание этого электронного архива — задача огромного культурного, научного и практического значения. Она имеет целью предоставить неограниченному кругу пользователей (политикам, ученым, государственным служащим, аспирантам, студентам) весь массив законодательства России, от первых кодексов до актов действующего законодательства, принятых в последние годы. Национальный архив может быть использован для изучения истории правового регулирования, сравнительных правовых иссле-
дований, кодификации законодательства и проработки различных версий правовой реформы. Имеющиеся в нашей стране правовые базы данных содержат не более 20% необходимой информации о правовых актах. Большое значение для научных исследований имеет и фонд правовых актов, признанных утратившими силу. Актуальным является вопрос кодификации и систематизации законодательства, подготовки свода законов. Эту работу всегда осуществляло Министерство юстиции с участием научных учреждений.
Одним из примеров было обращение Минкультуры с просьбой представить перечень утративших силу правовых актов в сфере культуры за период с 1917 по 1927 г.
В соответствии с запросом Минкульту-ры России НЦПИ при Минюсте России в адрес Департамента законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения была направлена информация о действии нормативных правовых актов в сфере культуры за период 1917-1922 гг.
На основании сведений, представленных НЦПИ при Минюсте России, Минкультуры России был подготовлен и внесен в Правительство Российской Федерации проект постановления Правительства «О признании недействующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов Российской Советской Федеративной Социалистической Республики».
В настоящее время прослеживается следующая проблематика: систематизированный фонд правовых актов РСФСР, СССР и Российской Федерации с 1917 г., а также источников опубликования, поддерживаемых в актуальном состоянии более 80 лет, представляющий собой уникальный массив государственных информационных ресурсов, не велся уже много лет. Вопрос о доступной форме правовых актов также приобретает особую актуальность в связи с ориентацией на предоставление информации посредством применения информационных систем общего пользования и сети Интернет, поскольку далеко не все граждане имеют возможность реализовать свое право на доступ к информации другим способом.
Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» установлено, что запрещено относить к информации с ограниченным доступом документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объ-
единений, организаций, которые представляют общественный интерес или необходимы для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.
Как было сказано ранее, для научных исследований, подготовки предложений о совершенствовании законодательства и повышения эффективности его применения, необходим анализ всех действующих, официально не отмененных нормативных актов (федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, иных нормативных актов, а также актов Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации). В соответствии с Программой совместных мероприятий по реализации Соглашения между Российской правовой академией (РПА) и Научным центром правовой информации, лабораторией мониторинга правовой информации НИИ РПА в настоящее время проводится правовой анализ архивного фонда правовых актов Минюста России, находящихся в НЦПИ, и силами студентов Академии осуществляется методологическая обработка архива и ввод правовых актов в базу данных через выделенный НЦПИ компьютер. Перевод текстов нормативных правовых актов фондов Министерства юстиции СССР и Министерства юстиции РСФСР в электронно-цифровую форму обеспечит доступность этой уникальной правовой информации, в том числе и через Интернет. Устранение проблемных вопросов требует значительных ресурсов, скоординированного проведения организационных мероприятий Минюста России и НЦПИ, а также РПА. В связи с этим Российской правовой академией совместно с Научным центром правовой информации разработан учебно-методический комплекс по программе повышения квалификации специалистов территориальных органов Минюста России и служащих муниципальных образований.
Следует отметить актуальность вопросов, затронутых в Постановлении Правительства «Мониторинг правоприменения». Это дает возможность оценить положения действующего законодательства в актуальном состоянии, ознакомиться с официальными и неофициальными толкованиями права, быть в курсе законопроектной деятельности государственных органов и общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов, а также выявить пробелы отечественного законодательства и сформулировать предложения по его совершенствованию.
Задачей правового мониторинга является реализация одного из приоритетных направ-
лений государственной политики — повышения качества и эффективности законодательства как важного фактора развития государства.
Целями организации системы правового мониторинга являются:
> систематическое получение информации о состоянии действующего законодательства и его систематизация; упрядочение законотворческой деятельности;
> определение эффективности правового регулирования, причин и пробелов в правоприменительной практике на основе изучения правоприменительной практики;
> выявление соответствия законодательства планируемому результату правового регулирования и выработке мер по его совершенствованию.
Принимая во внимание актуальность поставленных задач, необходимо продолжить поиск путей решения, уделяя внимание вопросам перехода к электронному документообороту в органах государственной власти. Внедрение электронного документооборота и архива, в том числе, позволит осуществить:
> перевод в цифровой формат материалов, хранящихся в архивах Российской Федерации,
> создание порталов государственных услуг,
> создание и поддержание Интернет-порталов на базе архивных материалов Гостелерадио-фонда,
> создание и развитие единого российского Интернет-портала, содержащего исчерпывающую информацию о российских библиотеках, архивах и музеях, благодаря которому облегчается доступ Интернет-пользователей к информации в сфере культуры России,
а также
> создание общероссийской архивно-информационной системы
> сделает возможным перехода к единому информационному пространству.
Россия до сих пор не имеет единого национального архива законодательства. Сведения о принятых и действующих нормативных правовых актах распылены по 14 федеральным архивам, десяткам тысяч опубликованных и неопубликованных источников. Создание Национального архива станет важным стимулом и даст толчок развитию аналогичных работ на региональном уровне (архивы регионального законодательства).
24 апреля 2013 года в РИА Новости прошла пресс-конференция, посвященная оцифровке документов одного из фондов Российского
государственного архива древних актов (РГА-ДА). Как сообщил журналистам заместитель руководителя Росархива О.В. Наумов, конкурс на проведение этих работ выиграла корпорация ЭЛАР. За два года предстоит оцифровать свыше
5 млн. листов, создать электронную опись фонда. Директор РГАДА М.Р. Рыженков рассказал
06 истории документов фонда, являющегося по сути фискальным памятником. По своему содержанию это добротный источник для изучения различных аспектов социальной истории, а также генеалогии. В последние десятилетия из-за всплеска интереса населения к своим корням документы этого фонда крайне востребованы, что стало угрожать их физической сохранности [7].
Необходима тщательная проработка всех вопросов и в самые сжатые сроки. В противном случае мы рискуем утерять целые пласты документов и отечественная история начала XXI в. останется белым пятном для последующих поколений.
Литература
1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.10. 2010 № 1815-р. «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» // СЗ РФ. — 2010. — № 46. — Ст. 6026.
2. Сырых В.М. Теория государства и права. Юридический Дом «Юстицинформ». Москва — 2001.
3. Сырых В.М. Теория государства и права. Юридический Дом «Юстицинформ». Москва — 2001.
4. Пиголкин А.С. Систематизация законодательства в Российской Федерации. Издательство Юридический центр Пресс Санкт — Петербург. — 2003.
5. Распоряжение Президента Российской Федерации от 18 марта 2011г. № 158-рп «Об организации работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. —2011.— № 12. — Ст. 1627.
6. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ.— 2010.— № 31.— Ст. 4179.
7. Богомолова Н.Г. Информация и хроника. «В РГАДА создается цифровой банк генеалогических документов» // Научно-практический журнал «Отечественные архивы» 2013. № 3 С. 133.
Рецензент: Филатова Людмила Васильевна,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник
