CC BY
188
1.2. ПРОБЛЕМЫ РЕГИСТРАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Мозженко Илья Игоревич, Московский Гуманитарный университет, аспирант
Контакты автора: [email protected]
Аннотация. В статье рассматриваются причины, порождающие принятие органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов противоречащих федеральному и региональному законодательству, существующие проблемы регистрации муниципальных нормативных правовых актов в региональных регистрах таких актов, и предлагаются пути по совершенствованию действующего регионального и федерального законодательства по повышению эффективности контроля за их законностью.
Ключевые слова: местное самоуправление, местное нормотворчество, федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, региональный регистр муниципальных нормативных правовых актов, принципы ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, экспертиза нормативных правовых актов
PROBLEMS WHEN REGISTERING MUNICIPAL STANDARD LEGAL ACTS
Mozzhenko Ilya Igorevich, Educational Institution: Moscow Humanitarian University, post-graduate
Annotation: The author analyses the reasons that generate accepting by local government bodies of municipal standard legal acts contradicting the federal and regional legislation, existing problems of registration of municipal standard legal acts in corresponding regional registries and offers ways to improve the active regional and federal legislation, to increase efficiency of their legality control. Keywords: local self-government, local rule-making, local legislation, federal registry of municipal standard legal acts, regional registry of municipal standard legal acts, principles of maintaining of the federal registry of municipal standard legal acts, expertise of standard legal acts
Одним из наиболее существенных недостатков действующей системы законодательства о местном самоуправлении является то, что местное нормотворчество на региональных и муниципальных уровнях и подуровнях ведется автономно без использования норм права уже принятых и апробированных в других регионах и муниципалитетах. Причиной этого является то, что тексты нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а в ряде регионов и региональных законодательных и нормотворческих органов отсутствуют в свободном интернет-доступе.
Под свободным доступом имеется ввиду возможность любого субъекта права, юридического или физического лица, в любое время в электронном виде получить доступ к тексту действующего нормативного правового акта. Определенная работа по предостав-
лению такой возможности субъектам права ведется как на федеральном, так и на региональном уровне. Во многих регионах органы государственной власти на своих информационных сайтах предоставляют возможность субъектам права знакомиться лишь с отдельными нормативными правовыми актами, принятыми федеральными, региональными и муниципальными органными.
Ни один из регионов России не предоставляет своим субъектам права возможность по ознакомлению со всеми действующими на его территории региональными и муниципальными нормативными правовыми актами.
Решить задачу по предоставлению субъектам права свободного (электронного) доступа к информации о содержании муниципальных нормативных правовых актов должен был федеральный регистр таких актов. Такая задача была поставлена Правительством Российской Федерации в Постановлении от 10 сентября 2008 г. №657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов».
Данный регистр призван был решить проблему получения субъектами права информации о нормативных правовых актах, принятых местными органами власти.
Однако недостатком, изначально заложенным в практику ведения регистра муниципальных правовых актов, является то, что вести этот регистр поручено самим региональным властям. Согласно положениям пункта 64 части 2 статьи 26.3 Федерального закона №184-ФЗ «вопросы организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов» отнесены «к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения»1. Кроме того, Федеральный закон от 6 10.2003г. №131-ФЗ (статья 43.1 пункт 1) устанавливает, что «муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведения которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке установленном законом субъекта Российской Федерации»2.
В связи с этим данную работу ведут работники органов государственной власти регионов по правилам, устанавливаемым этими органами власти в региональных законах. Отрицательным результатом такой практики является то, что каждый регион установил правила, которые обычно отличаются от аналогичных правил, установленных в других регионах. Поскольку правила разные , то и результаты работы по ведению регистров тоже разные. Отсутствие единых правил по ведению регистров муниципальных нормативных правовых актов приводит к ослаблению контроля за законностью этих актов при их регистрации.
«Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»3.
1 Пункт 64 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 22 сентября №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
2 Пункт 1 статьи 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3 Пункт 2 статьи 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Бизнес в законе
1 '2011
В результате этого отсутствует единый координационный центр по организации работы по ведению федерального регистра, что отрицательно сказывается на качестве работы по его ведению.
Положением о ведении Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов (пункт 4) установлено, что «принципами ведения регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность сведений, содержащихся в регистре». Отсутствует такой важный принцип как законность муниципального нормативного правового акта, т.е. его соответствие действующему федеральному и региональному законодательству и уставу самого муниципального образования, его принявшего4.
В тоже время анализ информации по этому вопросу показывает настоятельную необходимость законодательного установления именно этого принципа и обеспечения контроля за его соблюдением. Так, например, результаты юридической экспертизы 454 муниципальных нормативных правовых актов в Волгоградской области показали, что в 199 из них или почти в каждом втором выявлены положения, не соответствующие федеральному или региональному законодательству либо уставам самих муниципальных образований. В Липецкой области была проведена юридическая экспертиза 580 муниципальных нормативных правовых актов, из них в 127 или в каждом пятом выявлены положения, не соответствующие федеральному или региональному законодательству либо уставам муниципальных образований. В Нижегородской области из 70 проверенных муниципальных правовых актов в 47 (или в каждых двух из трех актов) были выявлены аналогичные нарушения.5
В апреле 2009 г. Минюст России провел анализ законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам организации и ведения региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов. Этот анализ показал большое количество недостатков в практике ведения указанных регистров.
Например, 11 регионов (Республика Татарстан, Пермский и Хабаровский края, Калужская, Кемеровская, Кировская, Ленинградская, Омская, Смоленская, Тверская, Ульяновская области) не определили в своих законодательных актах процедуру проведения юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов6. Вместе с тем, проведение экспертизы на предмет их соответствия федеральному, региональному законодательству и уставу муниципального образования должно было быть, по мнению Минюста России, обязательной процедурой при ведении региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов.
Некоторые регионы установили диспозитивные нормы в части проведения юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов. Они не
4 Пункт 4 «Положение о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов», утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008г. №657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов».
5 «Анализ организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации», подготовлен отделом законодательства субъекта Российской Федерации, ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Чувашской Республике (май 2009г.) http://www.minjust21 .ru/analiz_ob_organizacii_vedeniya_registra
6 Обзор законодательства субъектов Российской Федерации по во-
просам организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов», http://zakon.Scli.ru/ru/analytics_statistics/MunicipalLe-gislationOverview/
обязали, а только предоставили право своим органам по регистрации муниципальных нормативных правовых актов проверять их законность, установив в региональных законах по ведению таких регистров, что эти органы лишь «вправе проводить экспертизу». В результате этого экспертиза в этих регионах проводится выборочно, т.е. «по желанию» уполномоченного органа субъекта Российской Федерации по ведению этого регистра.7
Каждый регион, принимая свой закон о ведении регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов, вкладывал в него свое собственное понимание стоящих перед регистром задач. Как показала практика, это понимание далеко не всегда совпадало с пониманием этих задач Правительством Российской Федерации и Минюстом России.
Отсутствие единого подхода к ведению региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов, несомненно, отрицательно сказывается на качестве федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. В нем могут быть зарегистрированы нормативные правовые акты органов местного самоуправления противоречащие федеральным или региональным законом либо уставам самих муниципальных образований и поселений без указания об этом и, соответственно, ни на региональном, ни на федеральном уровне не будут предприняты шаги ни по их отмене, ни по приостановке их действия, ни по их приведению в соответствие с нормативными правовыми актами более высокого уровня.
Таким образом, одна из неофициальных целей ведения регистра - приведение муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным и региональным законодательством не может быть достигнута. Но плохо не только это. Плохо ещё и то, что муниципальные нормативные правовые акты, противоречащие федеральному и региональному законодательству, через их регистрацию в региональных регистрах муниципальных нормативных правовых актов входят как составная часть в федеральный регистр таких актов и должны свободно предоставляться государственным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти субъектам права для их исполнения.
Этим уполномоченным федеральным органом в настоящее время является Министерство юстиции России. Таким образом, получается, что Минюст России через свое подразделение - Научный центр правовой информации, ответственный за предоставление информации из федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, может, сам того не зная, распространять тексты муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих федеральным и региональным законам.
Сам факт предоставления таких сведений федеральным регистром придает видимость легитимности противозаконным нормативным правовым актам местных органов власти.
Устранить указанные недостатки возможно, если:
• Установить единые для всех регионов правила ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов, установив их отдельным федеральным законом.
7 Обзор законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов», http://zakon.Scli.ru/ru/analytics_statistics/MunicipalLe-gislationOverview/
• Передать обязанность по ведению региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов от различных структур региональных органов власти территориальным подразделениям Министерства юстиции России. В этом случае может применяться уже действующая практика по регистрации нормативных правовых актов, которая используется для регистрации региональных нормативных правовых актов.
• Ввести принцип законности муниципальных нормативных правовых актов. Это можно сделать двумя способами:
Во-первых, можно установить на федеральном уровне правовую норму, предусматривающую, что муниципальные нормативные правовые акты вводятся в действие после их регистрации в соответствующих региональных регистрах.
Для обеспечения этого дополнить текст части 1 статьи 47 Федерального закона №131 -ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» после слов «Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования» текстом следующего содержания «и регистрации их в региональном регистре муниципальных нормативных правовых актов».
Если Министерство юстиции после экспертизы правового акта признает его противозаконным и отказывается его регистрировать, принявший этот акт муниципальный нормотворческий орган может обратиться в соответствующий суд и там попытаться разрешить возникшее противоречие.
Во-вторых, можно обязать Министерство юстиции России регистрировать, в том числе, и противозаконные с его точки зрения региональные и муниципальные нормативные правовые акты. Однако, следует ввести правовую норму о том, что в случае возникновения (с точки зрения Минюста России) противоречия регистрируемого муниципального нормативного правового акта с федеральным или региональным законодательством либо с уставом принявшего его местного органа власти это противоречие рассматривается в соответствующем суде и, в случае согласия суда с позицией Минюста о противозаконности данного акта, все юридически значимые действия и сделки, которые были произведены любыми субъектами права на основании такого акта, должны быть отменены.
При этом Минюст России, одновременно с предоставлением всем субъектам права информации о содержании оспариваемого им в суде нормативного правового акта, будет обязан сообщать о начале им процедуры такого оспаривания и о возможности отмены всех юридически значимых действий и сделок, произведенных на основании данного акта, в случае, если судебный орган признает его противозаконным. Такая правовая норма будет способствовать тому, что субъекты права, скорее всего, предпочтут дождаться решения суда о законности или незаконности оспариваемого нормативного правового акта, прежде чем предпринимать юридически значимые действия или заключать сделки на основании такого акта. И, кроме того, эта правовая норма будет способствовать тому, что муниципальные нормотворческие органы будут лишены главной цели принятия противозаконных нормативных правовых актов - выполнения на их основе юридически значимых действий и сделок.
Одновременно с этим, необходимо обязать местные нормотворческие органы обеспечить строгий учет всех юридически значимых сделок и действий, выполненных по вновь вступившему в силу нормативному правовому акту, законность которого оспаривается федеральным регистрационным органом, до тех пор, пока соответствующий суд не примет окончательного решения о его законности или незаконности.
В случае, если муниципальный нормативный правовой акт признается судом противозаконным и в последующем он по этой причине отменяется, принявшим его местным нормотворческим органом, либо акт отменяется до решения суда добровольно указанным нормотворческим органом, то федеральный регистрационный орган обязан направить в соответствующий нормотворческий орган запрос о перечне всех учтенных в этом муниципальном образовании юридически значимых действий, выполненных на основе отмененного акта, и о их текущем состоянии (т.е. отменены они или нет в связи с отменой акта, на основании которого они были выполнены). Информацию, полученную по такому запросу, федеральный регистрационный орган обязан будет переслать в соответствующую прокуратуру для осуществления проверки полноты выполнения требования закона об отмене всех юридически значимых действий, выполненных по муниципальному нормативному правовому акту, признанному в последующем противоречащим закону.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 22 сентября №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. «Положение о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов», утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008г. №657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов».
4. «Анализ организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации», подготовлен отделом законодательства субъекта Российской Федерации, ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Чувашской Республике (май 2009г.) http://www.min-just21.ru/analiz_ob_organizacii_vedeniya_registra
5. «Обзор законодательства субъектов Российской Федерации по
вопросам организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов»,
http://zakon.Scli.ru/ru/analytics_statistics/MunicipalLegislationOverview/
РЕЦЕНЗИЯ
На статью Мозженко И.И. «Проблемы регистрации муниципальных нормативных правовых актов».
В рецензируемой статье автором рассматриваются проблемные вопросы, связанные с формированием федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов, и прежде всего, по усилению контроля за соответствием принимаемых органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов федеральному и региональному законодательству.
Вполне обоснованными выглядят предложения автора по наделению Министерства юстиции Российской Федерации правами и обязанностью по проведению через свои региональные подразделения регистрации муниципальных нормативных правовых актов, установлению единых для всех регионов правил ведения этих регистров, введения принципа законности муниципальных нормативных правовых актов.
По результатам существующих проблем автором разработаны предложения по их устранению. Содержание и структура рецензируемой статьи соответствует заявленной теме.
Статью отличает логичность суждений, обоснованность выводов и предложений. Она может быть рекомендована для публикации в журналах ВАК.
д.ю.н. В.П. Басик
