CC BY
53
17. О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (зарег. Минюстом РФ 27 янв. 2006 г. № 7418): приказ Минкультуры РФ от 8 нояб. 2005 г. №° 536 // Рос. газ. 2006. 7 февр.
18. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: постановление Правительства РФ от 13 авг. 1997 г. № 1009 (с изм. на 24 марта 2009 г.) //СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; Рос. газ. 2009. 27 марта.
19. Ермолаева А.В. Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации: на примере Саратовской области. Саратов, 2004.
20. Ермолаева А.В. О некоторых аспектах правового регулирования документационного обеспечения управления и архивного дела в субъектах Российской Федерации // Документация в информационном обществе: законодательство и стандарты: доклады и сообщения на XII Меж-дунар. науч.-практ. конф., 22-23 ноября 2005 г. / Росархив; ВНИИДАД. М., 2006. С. 106-114.
21. Бачило ИЛ. Информация - объект права // НТИ. Сер. 1. 1999. № 8. С. 26-33.
O.N. Dubrovsky On the Organization of Keeping a Register of Municipal Normative Legal Acts in the Republic of Tyva
The order of keeping the Federal Register of Municipal Normative Legal Acts and the Register of Municipal Legal Acts of the Russian Federation Subjects is considered. Some problems regarding the registers are analyzed by the example of the Republic of Tyva.
Key words and word-combinations: municipal legal acts, problems of the local government, register of normative legal acts.
Рассматривается порядок ведения Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и регистра муниципальных правовых актов субъекта Российской Федерации. На примере Республики Тыва анализируется ряд проблем, связанных с ведением указанных регистров.
Ключевые слова и словосочетания: муниципальные правовые акты, проблемы местного самоуправления, регистр нормативных правовых актов.
УДК 352 ББК 67.400.7
О.Н. Дубровский
ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ВЕДЕНИЯ РЕГИСТРА
МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В РЕСПУБЛИКЕ ТЫВА
^Формирование единого правового пространства в Российской Федерации необходимо для дальнейшего эффективного развития современного государства. Значимость данного процесса обусловливается целями обеспечения верховенства Конституции России и федеральных законов, а также реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о принятых на различных уровнях власти нормативных правовых актах. Сам процесс во многом осуществляется посредством создания и формирования федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ.
Правовое пространство Российского федеративного государства было бы неполным без включения в него муниципальных актов. В связи с этим современные изменения, внесенные в законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации [1; 2], направлены на обеспечение полноты единого информационного ресурса - регистра - за счет включения в него муниципальных нормативных актов.
Проведенный анализ законодательства субъектов РФ, регулирующего порядок формирования регистра, показывает, что не во всех субъектах Федерации предусмотрено проведение юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, вносимых в регистр. В ряду таких регионов можно отметить Хабаровский край, Кировскую, Калужскую, Свердловскую, Владимирскую области и некоторые другие субъекты Федерации. В качестве положительного опыта работы по ведению регистра следует отметить законодательно закрепленную в Республике Тыва (Закон от 7 июля 2008 г., ст. 5) обязательность проведения юридической экспертизы всех поступающих от муниципальных образований нормативных правовых актов [3].
Повышенное внимание, уделяемое проведению экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, вносимых в регистр, не случайно. На текущий момент актуальной проблемой, в том числе и в Тыве, остается низкое качество правовых актов, принимаемых на муниципальном уровне. Об этом свидетельствует количество удовлетворенных судами протестов, поступивших от органов прокуратуры. Например, в Республике Тыва их доля составила в 2006 г. 87,6%, в 2007 г. - 89%, в 2008 г. - 94%. В рассматриваемом случае проведение юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов не ограничивается проверкой соответствия или несоответствия действующему законодательству Российской Федерации и Республики Тыва. Дополнительно оценивается юридическая техника нормативного правового акта, что также является основанием для отказа внесения такого акта в регистр.
Проведение юридической экспертизы Министерством Республики Тыва по делам юстиции позволяет повысить качество нормативных правовых актов, принимаемых муниципальными образованиями в Республике Тыва, обеспечивает их соответствие правилам и приемам юридической техники. Кроме этого, фильтрация нормативных правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления, посредством проведения юридической экспертизы позволяет исключить ошибки при подготовке аналогичных нормативных правовых актов другими муниципальными образованиями.
Вместе с тем исследования организации работы по формированию регистра муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ показали отсутствие в субъектах Федерации единого подхода к его ведению. Не определен период формирования регистра и сроки окончания его формирования. Не достаточно четко определен порядок правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов. В силу этих негативных причин организация работы по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов в субъектах РФ находится на разных уровнях. Например, в Республике Тыва речь идет лишь о начальном этапе, когда формирование банка данных муни-
ципальных нормативных правовых актов происходит крайне слабо и со значительными трудностями.
Главными причинами, затрудняющими формирование регистра муниципальных нормативных правовых актов, является отсутствие понимания у работников органов местного самоуправления, за которыми закреплены обязанности по ведению регистра, предназначения регистра и обязательности его ведения. Они, как правило, имеют слабое представление о возможных формах взаимодействия с органом государственной власти субъекта РФ, уполномоченным на ведение регистра.
Рассматривая существующие в практической плоскости проблемы, необходимо отметить, что специалисты органов местного самоуправления до сих пор затрудняются в разграничении понятий «муниципальный правовой акт» и «муниципальный нормативный правовой акт». В частности, в Министерство Республики Тыва по делам юстиции направляют все принятые на муниципальном уровне акты, надеясь на то, что там проведут выборку нужных для внесения в регистр актов. Отдельные муниципальные образования вовсе игнорируют обязанность по формированию регистра нормативных правовых актов. В итоге работа по своевременному представлению в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти муниципальных нормативных правовых актов для включения в регистр не организована, а законодательно установленные сроки систематически нарушаются.
Справедливости ради отметим, что, как правило, такие проблемы характерны для муниципальных образований поселенческого уровня. Для их решения в первую очередь требуется повысить профессиональный уровень муниципальных служащих посредством обучения лиц, ответственных за формирование регистра муниципальных нормативных правовых актов, юридической технике, правилам русского литературного языка, особенностям юридических документов. Полезными представляются организация обмена опытом с регионами, имеющими положительный опыт в данной работе, разработка методических рекомендаций по данному направлению деятельности. Принятие таких мер позволит организовать надлежащим образом работу, связанную с формированием регистра муниципальных актов.
Кроме того, важным механизмом в организации работы по формированию регистра муниципальных правовых актов является законодательное закрепление института ответственности (дисциплинарной либо правовой) за ненадлежащее ведение регистра в отношении лиц и органов местного самоуправления, а также лиц исполнительного органа, уполномоченного на ведение регистра. Правовое регулирование ответственности необходимо закрепить в законодательстве о регистре муниципальных нормативных правовых актах всех субъектов РФ.
Дискуссионным остается вопрос о периоде, с которого необходимо начинать формирование регистра муниципальных актов, поскольку нормативно такие положения не закреплены. Эта неопределенность указывает на отсутствие в Российской Федерации единого подхода к формированию и ведению указанного регистра. Исследователи данной проблемы выражают мнение, что в связи с
начатой в России ревизии правовой базы муниципалитетов в регистр должны быть включены акты, принятые местной властью с 1993 г. [4].
В настоящее время Министерством Республики Тыва по делам юстиции ведется работа по внесению в республиканский регистр муниципальных нормативных правовых актов семнадцати муниципальных районов, двух городских округов, четырех городских и ста двадцати сельских поселений. Впрочем, в других субъектах РФ число муниципальных образований в несколько раз больше, а следовательно, предстоит более значительная по своему объему работа.
В год одно муниципальное образование принимает около 30 тыс. правовых актов, из которых примерно 20-30% являются нормативными и подлежат включению в регистр, что составляет в среднем 5-10 тыс. актов по каждому муниципальному образованию [4]. В связи с этим на муниципальные образования и органы исполнительной власти, уполномоченные на ведение регистра, возлагается огромная нагрузка, которая может оказаться для них непосильной. Такой подход пагубно повлияет на качество формирования регистра, к тому же не во всех муниципалитетах сохранились муниципальные нормативные правовые акты, изданные в период с 1993 г. В сложившейся ситуации разумно будет, если каждый субъект РФ сам определит период, с которого необходимо начинать ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Республика Тыва в полном объеме приступила к реализации Федерального закона № 131-Ф3 с 1 января 2006 г., подготовительный этап к началу реализации этого Закона датировался 2003-2005 гг. Таким образом, считаем необходимым внесение в регистр муниципальных актов Республики Тыва с момента принятия Федерального закона № 131-Ф3 (октябрь 2003 г.). Это представляется логичным, если учесть, что муниципальные нормативные правовые акты в Республике Тыва, принятые до этого момента, осуществляли правовое регулирование местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в настоящее время утратил силу.
Другой проблемой, связанной с ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов, является материально-техническое обеспечение муниципальных образований Республики Тыва, которое остается на низком уровне: отсутствует необходимая компьютерная техника, единое программное обеспечение, помещения для хранения архивной документации.
Оценивая сформировавшуюся правовую основу, регламентирующую работу по формированию и ведению регистра, нельзя не отметить имеющиеся пробелы в правовом регулировании данной сферы деятельности. Основным недостатком является то, что в законах о регистрах муниципальных нормативных правовых актов отсутствуют положения, регулирующие кадровые, материальные и финансовые вопросы. Не определена ответственность за ненадлежащую организацию работы по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов, как для уполномоченного на ведение регистра органа субъекта РФ, так и для органов местного самоуправления.
Устранение указанных недостатков позволит систематизировать работу по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов, сделать ее
максимально эффективной, учитывая необходимость формирования единого правового пространства Российской Федерации для развития правового государства.
Библиографический список
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов: Федер. закон от 8 нояб. 2007 г. № 260-ФЗ // Рос. газ. 2007. 14 нояб.
3. О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Тыва: Закон Республики Тыва от 7 июля 2008 г. № 683 ВХ-2 // Тув. правда. 2008. 21 авг.
4. Совещание руководителей исполнительных органов советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации // Местное самоуправление Кубани. 2008. 15 июня.
O.V. Afanasieva
The Institute of the Information Commissioner:
Canadian Experience for Russia
The system of the transparency and accountability of the public authorities in Canada is studied. Special attention is paid to the analysis of the political and legal status, powers and activities of the Information Commissioner.
Key words and word-combinations: access to information, transparency and accountability of the public authorities, the Information Commissioner.
Исследуется система обеспечения информационной открытости и подотчетности власти в Канаде. Особое внимание уделяется анализу статуса, полномочий и деятельности Комиссара по вопросам информации.
Ключевые слова и словосочетания: доступ к информации, информационная открытость и подотчетность власти, Комиссар по вопросам информации.
УДК 342.7(470+571)
ББК 67.400.7(2Рос)
О.В. Афанасьева
ИНСТИТУТ КОМИССАРА ПО ВОПРОСАМ ИНФОРМАЦИИ:
КАНАДСКИЙ ОПЫТ ДЛЯ РОССИИ
^5опрос об обеспечении широкого доступа к информации о деятельности органов власти, а также иных публичных институтов является одним из магистральных направлений развития национальных правовых систем в современном мире. Около семидесяти стран уже приняли, а в пятидесяти странах разрабатываются соответствующие законы. В России в рамках административной реформы очень долго готовился, изменялся проект федерального закона о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции [1] в Перечень первоочередных проектов законодательных
